繆國書+古純洋

摘要：我國個別地方政府借鑒新加坡和香港地區(qū)在預防腐敗上的成功經(jīng)驗試行了廉政保證金制度，嘗試運用“經(jīng)濟治腐”的理念來實現(xiàn)廉政建設的目標。但在政策推進過程中，廉政保證金制度備受爭議。從制度經(jīng)濟學分析視角出發(fā)，可以更好地理解廉政保證金在反腐上的有效性和有限性。廉政保證金的激勵約束機制決定了其在反腐上的有效性，但法理上的沖突導致了其在反腐上的局限性。需要完善廉政保證金的制度設計，規(guī)范制度運行機制，確保制度的合法性和合理性。同時，也要做好配套制度建設，提高廉政保證金在反腐上的有效性。

關鍵詞：廉政保證金；反腐倡廉；制度分析

中圖分類號：D621文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2015）04-0011-05

一、廉政保證金制度在地方試行引起的爭議

政府作為社會發(fā)展的掌舵者如何保持其自身人員隊伍的純潔性，一直以來都是政府比較重視的問題。隨著改革開放以來經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國社會處在關鍵的轉軌時期。由于政府權力高度集中以及監(jiān)督力不夠，導致政府官員的腐敗問題頻發(fā)。近年來，面對腐敗現(xiàn)象蔓延的嚴峻形勢，有些地方政府創(chuàng)新治腐理念，并借鑒新加坡和香港地區(qū)治理腐敗的經(jīng)驗試行廉政保證金制度，以期借助于經(jīng)濟手段來更好地治理腐敗。

所謂的公務員廉政保證金制度，就是政府為了更好地推動廉政建設、預防和治理腐敗而從經(jīng)濟利益視角出發(fā)建立的對廉潔從政的公務員進行激勵、對涉足貪腐行為的公務員進行處罰的制度。

湖南省瀏陽市率先實施了公務員廉政保證金制度，由此開始，在我國掀起了通過經(jīng)濟手段來預防公務員貪污腐敗的制度建設熱潮。到目前為止，從互聯(lián)網(wǎng)上搜索的情況來看，我國已有湖南、江蘇、江西、湖北、浙江、云南、吉林、安徽、河南、重慶、內(nèi)蒙古、四川、海南、遼寧、廣東、新疆等18個省、自治區(qū)、直轄市的一些地方政府曾試行廉政保證金制度。

我國地方政府試行的廉政保證金制度對公務員的貪污腐敗行為起到了一定的遏制作用，但是一些地方政府在實際操作層面中遇到了諸多問題，繼續(xù)推進困難重重，阻力很大，廉政保證金制度陷入了人們爭議的漩渦之中。這些爭議主要表現(xiàn)為兩點。一是廉政保證金制度在資金繳納上有違現(xiàn)行法律規(guī)定。有人認為扣除公務員個人合法收入以及未經(jīng)法

律授權使用政府財政資金作為公務員貼補的做法缺乏合法性和公正性。

總之，學者們關于廉政保證金的研究大都是基于這項制度實施的現(xiàn)狀展開分析，將視角著眼于提出解決問題的措施和完善已有的方案?，F(xiàn)有研究對廉政保證金反腐的效力問題缺乏制度層面的深入分析。本文嘗試運用制度變遷理論和成本收益理論來剖析廉政保證金制度在反腐上的效力和局限性，以期提出充分發(fā)揮其反腐功能的對策。

二、廉政保證金制度反腐效果的有效性分析

諾思在新制度經(jīng)濟學的發(fā)展中創(chuàng)立了制度變遷理論。制度變遷是制度諸要素或結構隨時間的推移以及環(huán)境的變化而被打破的方式，是制度的替代、轉換以及交易的過程。

圖1廉政保證金制度的運行機理

廉政保證金制度作為一種反腐新“利器”，運用“經(jīng)濟治腐”的理念開辟反腐新戰(zhàn)場。那么，廉政保證金制度是如何體現(xiàn)在反腐方面的效力呢？廉政保證金制度運用“經(jīng)濟治腐”的理念，注重對腐敗行為的前期預防，與傳統(tǒng)事后追究的反腐形式相比，廉政保證金制度在反腐上具有獨特的優(yōu)勢。廉政保證金制度是通過預先扣除公務員工資的一部分而實現(xiàn)對公務員廉政的激勵和腐敗的懲罰，廉政保證金制度運行機理如圖所示。由圖1可知，廉政保證金制度在反腐有效性上的制度供給體現(xiàn)在兩個方面。

第一，廉政保證金制度在設計之初就是期望通過制度規(guī)范來加大腐敗成本從而預防公務員腐敗的。一是廉政保證金制度的反腐邏輯是從成本收益視角出發(fā)，通過使公務員預先付出一定的腐敗成本（即從工資中繳納一部分資金作為自己廉潔從政的擔保金），將對腐敗行為的事后懲治轉變?yōu)橥ㄟ^廉政保證金制度實現(xiàn)預先警示和過程性的監(jiān)督，防患于未然，以更好地預防腐敗犯罪。廉政保證金很好地做到了在腐敗行為發(fā)生前對腐敗進行預防，實現(xiàn)了對公務員的前置性監(jiān)督，并保持著彈性化、常態(tài)化的監(jiān)管力度。廉政保證金可以在公務員支付保證金的同時起到警示作用，這種防微杜漸、警鐘長鳴的做法有利于凈化干部的思想，改善政府部門和公務員的形象。二是廉政保證金制度的施行也可以培育廉潔的政治文化，廉潔的政治文化將成為公務員管理體系內(nèi)的非正式制度。諾思認為，在人類行為的約束體系中，非正式制度具有十分重要的地位，即使在最發(fā)達的經(jīng)濟體系中，正式規(guī)則也只是決定行為選擇的總體約束中的一部分，人們行為選擇的大部分行為空間是由非正式制度來約束的。

第二，廉政保證金制度對公務員個體行為形成了一種激勵和約束機制，促使公務員廉潔奉公。新制度經(jīng)濟學認為，要使人達到能促使他做出某種行為的狀態(tài)，就應該建立一種激勵機制以此來改變他的機會成本結構，使其在保證個人利益最大化的前提下為實現(xiàn)組織目標做出貢獻。廉政保證金制度正是通過建立“廉政—報酬”的激勵機制來促使公務員在個體行為選擇上傾向于保持自身的廉潔，不僅可以使其在退休后獲得豐厚的物質保障，也可以使其因在職時的清廉而獲得美譽。因此，廉政保證金制度的激勵作用使公務員獲得了物質和精神上的雙重激勵效果。

廉政保證金制度的激勵作用體現(xiàn)在公務員追求個人利益時因一定條件的約束而做出最大限度有益于社會公共利益的行為，從而實現(xiàn)個人利益與公共利益的有效整合。廉政保證金制度的約束作用是依靠建立“貪腐—懲罰”機制來加強對公務員腐敗行為的預防和抑制的。經(jīng)濟學派提出了“治腐杠桿”理論，其基本內(nèi)容為：腐敗被懲處的概率越小以及今后繼續(xù)從政期間獲得的收入越小，公務員堅持廉潔從政的心理動機就越小，反之亦然。廉政保證金制度在監(jiān)督約束效力上依靠提高可見的腐敗成本，即當個人賬戶中的金額達到一定數(shù)額時，公務員就會開始重視這筆資金的得失，此時它就成了公務員在職期間的一把“戒尺”，從而從客觀上起到抑制個人腐敗行為的作用。

三、廉政保證金制度反腐效果的有限性分析

制度作為一種公共產(chǎn)品，是由組織或個人生產(chǎn)出來的，這就是制度供給。但資源的稀缺以及人們理性的有限決定了制度供給存在著有限性。隨著外部環(huán)境的變化以及知識水平的提升，人們對于自身從制度中獲取的利益期望不斷提高，新的需求不斷被提出。由此，諾思提出，制度市場同經(jīng)濟市場相似，同樣存在著制度供給與制度需求間的平衡問題。當現(xiàn)存制度安排的任何改變都不能給經(jīng)濟中任何個人和團體帶來額外的收入時，便達到了制度需求的均衡。

1.廉政保證金制度資金籌措機制與現(xiàn)有法律法規(guī)的內(nèi)在沖突

資金來源不合法的問題是廉政保證金制度在推行過程中面臨的首要問題。資金籌措機制能否有效地建立和實施關乎著廉政保證金推行的可行性。通過對目前廉政保證金在我國政府部門的實施現(xiàn)狀進行分析可以看到，廉政保證金一部分是從公務員每月的工資中按照一定比例扣除的，另一部分是政府部門在財政中拿出部分經(jīng)費進行補貼的。但是這種做法不可避免地受到了來自法律層面的非議。一是扣除公務員個人合法收入作為保證金資金的做法是與現(xiàn)行的法律法規(guī)相悖的。我國法律明確規(guī)定公民個人的合法收入以及財產(chǎn)是受到法律保護的，任何單位和個人不得私自剝奪公民個人的合法收入。基于此，廉政保證金制度雖然不是扣減公務員全部的合法收入，但是其在一定程度上侵犯了公務員的合法財產(chǎn)以及公務員行使自由支配其財產(chǎn)的權利。二是將政府部門的行政經(jīng)費作為公務員參加廉政保證金制度的配套資金的做法違背了現(xiàn)行的財政制度的規(guī)定。政府部門的行政經(jīng)費是來自政府部門預算并提交人大審議通過的，主要用來保證政府部門的正常運轉。廉政保證金制度將政府機關部分行政經(jīng)費作為補貼劃分給公務員個人作為廉潔保證金的做法，涉嫌變相地將公款變?yōu)楣珓諉T的私款來給公務員“漲工資”。由此看來，廉政保證金現(xiàn)有的制度設計是與當前的法律和政策相違背的，這就必然造成在實踐中難以推行的局面。

2.廉政保證金的預期收益與公務員生活需求之間的現(xiàn)實矛盾

廉政保證金在制度設計上的關注重點在于實現(xiàn)公務員當前利益與長遠利益的統(tǒng)一。當前利益體現(xiàn)為公務員從政期間獲得的精神報酬和物質報酬，符合公務員現(xiàn)實的生活需求；長遠利益則是公務員憑借自己從政期間勤儉奉公而得到的精神嘉獎和物質回報，是公務員未來退休后才能獲得的獎勵。從理論上講，提高公務員在職期間的預期收入雖然不是防范公務員腐敗的萬全之策，但多數(shù)公務員在擁有了可期的收入后自然會在心理上對腐敗行為進行自我克制。然而在實踐中，廉政保證金卻未能很好地整合公務員的利益需求。因為廉政保證金只有在公務員退休后且沒有違法犯紀的情況才能得到和使用，但到那時，公務員個體也許對這筆資金的需求并不是很強烈，因為經(jīng)過長期奮斗，個人的生活水平得到提升，生活也有所保障。反而是在需要繳納保證金的年輕階段，公務員個體對工資的需求處在一個比較高的階段，他們面臨著生活壓力和子女教育問題，對資金的渴求可能會使其走上腐敗道路。從這一點看，廉政保證金制度弱化了公務員群體對于眼前利益的需求，長遠利益的實現(xiàn)并不能很好地滿足公務員個體在當下的需求。此外，封建社會遺留下來的“官本位”思想也在一定程度上弱化了廉政保證金制度在反腐上的作用。對于普通中國人來說，學而優(yōu)則仕的傳統(tǒng)觀念使得有些人將從政作為獲得社會地位和金錢的途徑。較低的薪酬水平容易使政府官員在與商人收入的比較中產(chǎn)生不平衡的心理，進而產(chǎn)生腐敗的心理動機，發(fā)生依靠權力進行尋租行為。此種情形下，只能在退休后才能得到的廉政保證金很難對公務員腐敗心理動機進行有效遏制。

四、充分發(fā)揮廉政保證金制度反腐功效的對策

從理論上看，廉政保證金制度是從“經(jīng)濟治腐”的理念出發(fā)，通過公務員個體對腐敗進行成本收益上的博弈分析來實現(xiàn)對腐敗行為的前期預防。這項新制度意在更好地治理腐敗行為，但在現(xiàn)實中卻存在著法理沖突、激勵不相容和約束力不足等問題。

制度變遷理論認為，制度變遷實質上是從制度不均衡到均衡的過程。所謂制度均衡就是指任何人或團體都不能在現(xiàn)有制度中獲取額外的利益收入，制度使人們滿意并保持這樣一種狀態(tài)。要實現(xiàn)廉政保證金在制度上的均衡狀態(tài)，需要完善廉政保證金制度設計，保證制度的合法性和權威性，規(guī)范廉政保證金的運行機制。同時，應當構建和完善配套制度，實現(xiàn)對腐敗現(xiàn)象的協(xié)同治理，體現(xiàn)廉政保證金制度的紅利。

1.完善廉政保證金制度設計，提高制度的合法性和權威性

第一，改變廉政保證金資金來源方式，提高資金的吸引力。廉政保證金的資金來源可以借鑒新加坡和香港的經(jīng)驗做法，結合現(xiàn)有的公務員養(yǎng)老制度并軌改革，隱性地將廉政保證金的防腐功能嵌入未來的公務員養(yǎng)老金制度中，將公務員廉政保證金制度演變?yōu)楣珓諉T的職業(yè)年金，逐步形成三支柱的公務員養(yǎng)老保險模式：基本養(yǎng)老金+職業(yè)年金+個人儲蓄養(yǎng)老保險。結合公務員養(yǎng)老保險制度對廉政保證金制度進行科學設計，可以化解社會上對于廉政保證金在資金繳納上的質疑。

第二，從法律層面對廉政保證金制度做出明確規(guī)定，并以法律法規(guī)的形式確定下來。由于廉政保證金制度缺乏法律依據(jù)，加之與現(xiàn)行財政制度相悖，使得其在推行的過程中遇到了較大阻力。因此廉政保證金的制度變遷應由政府實行自上而下的強制性的制度變遷模式，以增強該制度的權威性和穩(wěn)定性。

2.規(guī)范廉政保證金運行機制，加強制度反腐的合理性

廉政保證金制度在我國一直是在小范圍的試點推行，各地具體的做法也不盡相同，沒有固定模式。由此，應當吸收和鞏固各地政府在實踐中的經(jīng)驗和成果，規(guī)范和完善其運行機制，充分發(fā)揮廉政保證金制度的優(yōu)勢。

第一，應當建立廉政保證金制度運行的長效機制，發(fā)揮其制度的擔保功能。有的地方在廉政保證金的提取期限上以一年為單位，如果在一年之內(nèi)沒有發(fā)生違規(guī)行為，則可以在年底將所繳納的保證金一次性發(fā)還給個人，這種短時間的提取期限未能有效發(fā)揮制度的擔保功能。從實踐中的成效來看，廉政保證金制度應當建立對公務員從政生涯進行長期擔保的機制，即公務員在退休后只能采取分期取款的方式 取得個人賬戶中的保證金，這種做法可以有效防止個別公務員抱有在退休后逃避腐敗懲罰的機會主義傾向。

第二，進一步完善廉政保證金制度的設計架構。一是完善廉政保證金的繳納方式和繳納比例。在繳納方式上，實行個人繳納和財政補貼相結合，即由公務員個人和政府財政共同承擔籌集廉潔賬戶中的廉政資金，并且個人賬戶的開戶權應歸屬于政府掌管，實行按月繳納的制度，實現(xiàn)不間斷地對公務員進行反腐警示。同時，應當根據(jù)公務員個人職位的高低等級來劃分出不同的廉政保證金繳納標準。部門不同、職位級別不同的公務員貪污腐敗給國家和社會帶來的破壞力也不盡相同。因此，應當實行分類管理辦法，針對不同級別和部門的公務員采取不同標準的繳納比例，充分實現(xiàn)公務員個人權、責、利三者的統(tǒng)一。二是健全對廉政保證金資金管理和使用的監(jiān)管制度。廉政保證金制度的運行是一項系統(tǒng)的工程，從存款的繳納到資金的提取、減扣以及保值增值環(huán)節(jié)，都需要一個良好的管理和監(jiān)督機制。在管理上，可以借鑒住房公積金管理辦法實現(xiàn)廉政保證金的保值增值。三是建立由政府或者社會主導的資金監(jiān)管機構，定期公開相關信息，接受社會公眾對廉政保證金資金管理的監(jiān)督。

3.完善相關配套措施，增強廉政保證金制度反腐的功效

廉政保證金制度雖然是地方政府在反腐斗爭中的一項創(chuàng)新舉措，但廉政保證金制只是整個反腐體系中的一個環(huán)節(jié)，無法離開其他相關制度的協(xié)同作用。應當完善其他配套制度，發(fā)揮廉政保證金制度的預期作用。

第一，建立對權力進行有效制約的行政體制。腐敗行為從本質上講是以權力為手段、用私利置換公益的行為。因此，預防腐敗的根本措施應當首先建立對公共權力運行的監(jiān)控體系，防止權力濫用；減少政府行政審批事項，向社會公布政府權力清單，以此限制腐敗行為發(fā)生的空間。

第二，健全權力監(jiān)督機制，實現(xiàn)權力運行的全程監(jiān)控，防止權力失衡。對權力的監(jiān)控機制越完善，越能及時發(fā)現(xiàn)公務員的腐敗行為。因此，當前制度改革的目標應當是積極推行政務公開和信息公開制度，逐步試點推行公務員的個人財產(chǎn)申報公示制度，減少政府以及公務員個人的尋租行為。強化社會監(jiān)督，發(fā)揮自媒體的作用，引入網(wǎng)絡反腐制度，鼓勵和支持社會公眾積極參與到反腐敗斗爭的浪潮中，推動政府廉政建設。

第三，加強對公務員群體的廉政教育。道德控制機制作為社會控制機制的一個主要子系統(tǒng)，一方面從主觀上對公務員進行道德教育和引導，抑制其腐敗的動機和欲望；另一方面，也可以發(fā)揮道德的譴責功能，借助于社會輿論的力量對腐敗者內(nèi)心進行懲罰，加大其腐敗的心理成本。

注釋

①關于廉政保證金制度，在目前我國的實踐與研究中有多種稱謂，有廉政保證金制度、廉潔保證金制度、廉潔自律保證金制度、廉政公積金制度、廉潔從政保證金制度、廉潔從政退休金制度、廉政金制度等等，但大部分稱為公務員廉政保證金制度或公務員廉政公積金制度。本文按內(nèi)地最早試行這一制度的湖南省瀏陽市的叫法將這一制度稱為廉政保證金制度。

②本段數(shù)據(jù)通過百度搜索關鍵詞“廉政保證金”“廉政公積金”獲得統(tǒng)計結果，截止時間為2014年8月1日24時。

③詹國彬：《對廉政保證金制度的質疑》，《科學決策》2005年第4期。

④傅丕毅、謝云挺：《廉政保證金：徘徊在十字路口》，《浙江人大》2005年第2期。

⑤陳豫浩：《廉政保證金制度及其合理性的經(jīng)濟學分析》，《福建行政學院福建經(jīng)濟管理干部學院學報》2005年第3期。

⑥[美]道格拉斯.C·諾思：《經(jīng)濟史中的結構與變遷》，陳郁、羅華平等譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994年，第225頁。

⑦[美]L·E·戴維斯、D·C·諾斯：《制度變遷的理論：概念與原因》，《財產(chǎn)權利與制度變遷——產(chǎn)權學派與新制度學派譯文集》，上海人民出版社，1994年，第291頁。

⑧[美]道格拉斯.C·諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，劉守英譯，上海三聯(lián)書店，1994年，第49頁。

⑨[美]L·E·戴維斯、D·C·諾斯：《制度創(chuàng)新的理論：描述、類推與說明》，《財產(chǎn)權利與制度變遷——產(chǎn)權學派與新制度學派譯文集》，上海人民出版社，1994年，第295—323頁。

⑩林毅夫：《關于制度變遷的經(jīng)濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，《財產(chǎn)權利與制度變遷——產(chǎn)權學派與新制度學派譯文集》，上海人民出版社，1994年，第384頁。

B11林學飛：《廉政公積金改革的理性透視——由江門試行廉政公積金引發(fā)的思考》，《中共浙江省委黨校學報》2010年第5期。

責任編輯：浩淼思齊