【摘要】：區(qū)縣級政府作為一級基層政權(quán)，在了解轄區(qū)居民對公共品的偏好具有優(yōu)勢，因此可以很好地提供公共產(chǎn)品和保證公共服務(wù)質(zhì)量。分稅制改革以來，區(qū)縣級政府財權(quán)與事權(quán)不匹配的現(xiàn)狀，導(dǎo)致了區(qū)縣財政對上級轉(zhuǎn)移支付嚴(yán)重的依賴性。所以本文研究區(qū)級轉(zhuǎn)移支付制度的完善，對于區(qū)縣級政府改善公共服務(wù)有著重要意義。

【關(guān)鍵詞】：區(qū)級政府;轉(zhuǎn)移支付;完善措施

一、省（市）對區(qū)（縣）轉(zhuǎn)移支付概述

區(qū)縣級政府作為一級基層政權(quán)，與人民群眾的日常生活聯(lián)系最為直接，也最為密切，因此最了解當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷母鞣N不同需求，在提供和保證公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面承擔(dān)著很大的責(zé)任。而公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的提供無疑受到當(dāng)?shù)卣敊?quán)財力的制約。我國自1994年分稅制改革以來，區(qū)縣級財權(quán)被層層上收，同時政府事權(quán)支出范圍則在不斷擴(kuò)大，這直接導(dǎo)致了區(qū)縣財政對上級轉(zhuǎn)移支付的依賴度越來越高。

我國現(xiàn)行的上級對區(qū)縣的財政轉(zhuǎn)移支付基本秉承了中央對省轉(zhuǎn)移支付的一般思路。從結(jié)構(gòu)上講，中央對省轉(zhuǎn)移支付主要包括專項轉(zhuǎn)移支付、一般性轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、結(jié)算補助、原體制補助等，其中專項轉(zhuǎn)移支付與一般性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付比例較高。由于省以下政府間轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)的可獲得性完整性等原因，截至目前，我國上級對區(qū)縣的財政轉(zhuǎn)移支付研究成果較少。在此，本文主要以可獲得數(shù)據(jù)的成都市溫江區(qū)為例，分析我國省（市）對區(qū)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。

二、溫江區(qū)政府的轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀

從絕對值總量來看，2009-2013年間，上級政府對溫江區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額穩(wěn)步上升，從09年的4.23億元增長到2013年的5.75億元，年平均增長率達(dá)8.9%。從轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)來看，上級政府對溫江區(qū)轉(zhuǎn)移支付主要分為返還性收入、一般轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付三項，其中，返還性收入占比最小，大體在20%左右;其次是一般性轉(zhuǎn)移支付，占比30%有余，且2009-2013年間，一般性轉(zhuǎn)移支付不但金額總量上升，其在總體轉(zhuǎn)移支付中所占比重也年年上升，2012年、2013年已達(dá)到了37%;專項轉(zhuǎn)移支付所占比重最高，五年間間每年占比皆在40%以上，其中2011年幾乎達(dá)到50%，但專項轉(zhuǎn)移支付占比增長率上下波動，2011-2013年出現(xiàn)了下降趨勢。

轉(zhuǎn)移支付三大項目可以再各自往下細(xì)分，由于數(shù)據(jù)的可得性，本文在此主要研究分析溫江區(qū)一般轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。溫江區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)主要分為均衡性轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革補助、結(jié)算補助、企業(yè)事業(yè)單位劃轉(zhuǎn)補助、成品油價格和稅費改革轉(zhuǎn)移支付補助、一般公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付、公共安全轉(zhuǎn)移支付、教育轉(zhuǎn)移支付、社會保障和就業(yè)轉(zhuǎn)移支付、醫(yī)療衛(wèi)生轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)林水轉(zhuǎn)移支付、其他一般性轉(zhuǎn)移支付。

溫江區(qū)一般轉(zhuǎn)移支付收入中，均衡性轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革補助、教育轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)林水轉(zhuǎn)移支付所占比重較大。這與趙云旗（2013）對我國財政一般轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)研究結(jié)果基本吻合。

經(jīng)過以上的數(shù)據(jù)分析，結(jié)合實地調(diào)研考察結(jié)果，可知上級政府對溫江區(qū)轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費不足主要集中在教育、社保醫(yī)療、交通建設(shè)幾個方面。教育方面，上級政府一般性轉(zhuǎn)移支付僅占溫江教育支出的10%左右，其余皆由溫江區(qū)政府負(fù)擔(dān);溫江區(qū)的社保財政投入主要集中在對農(nóng)民的社保投入上，因為農(nóng)民無雇主，由政府負(fù)責(zé)其社保投入的相當(dāng)于雇主的那部分，這也是溫江財政投入大頭。在醫(yī)療投入方面，“兜底責(zé)任”依舊在溫江區(qū)自身，以成都市第五人民醫(yī)院在溫江區(qū)為例，造成了溫江區(qū)財政大量流出。交通建設(shè)投入方面，上級政府負(fù)擔(dān)過少，就目前現(xiàn)實情況來講，上級政府承擔(dān)的交通建設(shè)支出僅夠支付拆遷賠付，而安置房、社保等方面還需要大量財力投入。

三、區(qū)（縣）級轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)化

結(jié)合溫江區(qū)2009年至2013年的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，一般性轉(zhuǎn)移支付占上級轉(zhuǎn)移收入的比重一直低于專項轉(zhuǎn)移支付。從增長趨勢上分析，一般性轉(zhuǎn)移支付比重從2009年開始逐漸上升，而專項轉(zhuǎn)移支付從2012年開始逐漸下降。

田發(fā)（2010）采用變異系數(shù)法衡量人均財政收入，考察轉(zhuǎn)移支付對于人均財政收入變異系數(shù)的影響。研究得出，一般性轉(zhuǎn)移支付具有很強的橫向財力均等化效應(yīng)，而專項轉(zhuǎn)移支付雖然起到了一定的財力均等化效應(yīng)。但實證效果遠(yuǎn)低于一般性轉(zhuǎn)移支付，且專項轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)置過多，覆蓋面過寬，重點不突出，難以體現(xiàn)其效應(yīng)。

基于溫江區(qū)實際數(shù)據(jù)分析結(jié)果，從公共服務(wù)均等化的視角分析，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)改革的方向大體可以歸納為：第一，基于一般性轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)最強，應(yīng)提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，降低專項轉(zhuǎn)移支付比重，均等化轉(zhuǎn)移支付應(yīng)是建立一個以公式化為基礎(chǔ)，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，以專項轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付體系。第二，由于配套壓力大、監(jiān)管成本高等原因，專項轉(zhuǎn)移支付只能是次要的、輔助的形式，規(guī)模不能過大，其支付的對象應(yīng)是具有外溢性、突發(fā)性、特殊性、非固定性等特征的項目。逐步規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付的管理制度，完善專項轉(zhuǎn)移支付的資金配套制度，盡量不要“戴帽子”，相應(yīng)地弱化配套規(guī)定。第三，專項轉(zhuǎn)移支付制度優(yōu)化方面，不僅要降低專項轉(zhuǎn)移支付金額總量，也要進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化，多注重教育、社保、醫(yī)療及交通建設(shè)等方面的專項轉(zhuǎn)移支付投入，適當(dāng)減輕地方政府資金配套壓力，切實做到“雪中送炭”，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時應(yīng)該嚴(yán)格監(jiān)管程序，杜絕腐敗，防止財政資金的流失。

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