摘 "要：本文研究了中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法（草案征求意見(jiàn)稿）》和以往外資三法的變化，分析了新法對(duì)基層外資管理工作的影響，對(duì)外國(guó)投資者和外國(guó)投資企業(yè)的影響，提出了應(yīng)對(duì)措施和對(duì)新法的修改建議。

關(guān)鍵詞：外國(guó)投資法 "變化 "影響 "建議

2015年1月，商務(wù)部公布了《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法（草案征求意見(jiàn)稿）》，《外國(guó)投資法》定位于統(tǒng)一的管理和促進(jìn)外國(guó)投資的基礎(chǔ)性法律，創(chuàng)新了外資管理模式，完善了外資管理制度，加強(qiáng)投資促進(jìn)和監(jiān)督檢查。新法將對(duì)我國(guó)利用外資產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，因此，我們對(duì)新法草案的變化進(jìn)行了研究，分析了對(duì)利用外資工作的影響，提出了相關(guān)建議和新的工作思路。

一、新法的主要變化

（一）新法改革了現(xiàn)行外商投資管理體制

實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的管理模式，即取消了外資三法確立的逐案審批制管理模式，對(duì)于外商投資企業(yè)合同、章程不再保留行政審批，重新構(gòu)建了“有限許可加全面報(bào)告”的外資準(zhǔn)入管理制度。外國(guó)投資者在負(fù)面清單內(nèi)投資，需要申請(qǐng)外資準(zhǔn)入許可;外國(guó)投資者在中國(guó)境內(nèi)投資，不區(qū)分負(fù)面清單內(nèi)外，均需要履行報(bào)告義務(wù)。在實(shí)施負(fù)面清單管理模式下，絕大部分的外資進(jìn)入將不再進(jìn)行審批。

（二）新法規(guī)定了外國(guó)投資信息報(bào)告制度

外國(guó)投資者或外國(guó)投資企業(yè)對(duì)其投資經(jīng)營(yíng)行為，無(wú)論是否屬于特別管理措施目錄列明的領(lǐng)域，都要向外國(guó)投資主管部門履行信息報(bào)告義務(wù)。外國(guó)投資者、外國(guó)投資企業(yè)通過(guò)外國(guó)投資信息報(bào)告系統(tǒng)向外國(guó)投資主管部門報(bào)告信息。新法區(qū)分信息報(bào)告的三種類別（外國(guó)投資事項(xiàng)報(bào)告、外國(guó)投資事項(xiàng)變更報(bào)告、定期報(bào)告），規(guī)定了相應(yīng)的報(bào)告內(nèi)容和時(shí)限。原聯(lián)合年審改為年度報(bào)告，外國(guó)投資企業(yè)應(yīng)在每年4月30日前提交上一年度的信息報(bào)告;新增重點(diǎn)外國(guó)投資企業(yè)的季度報(bào)告，由外國(guó)投資者控制的外國(guó)投資企業(yè)，其資產(chǎn)總額、銷售額或營(yíng)業(yè)收入超過(guò)100億元人民幣，或其子公司數(shù)量超過(guò)10家的，應(yīng)在每季度結(jié)束后30日內(nèi)報(bào)告季度經(jīng)營(yíng)狀況信息和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息。

（三）新法重新界定“外國(guó)投資者”和“外國(guó)投資”范圍

外國(guó)投資者控制的境內(nèi)企業(yè)，視同外國(guó)投資者?！翱刂啤?，包括：直接或間接持有該企業(yè)百分之五十以上的股份、股權(quán)、財(cái)產(chǎn)份額、表決權(quán)或者其他類似權(quán)益的;不足百分之五十，但有權(quán)直接或間接任命該企業(yè)董事會(huì)或類似決策機(jī)構(gòu)半數(shù)以上成員，有能力確保其提名人員取得該企業(yè)董事會(huì)或類似決策機(jī)構(gòu)半數(shù)以上席位，所享有的表決權(quán)足以對(duì)股東會(huì)、股東大會(huì)或者董事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)的決議產(chǎn)生較大影響;通過(guò)合同、信托等方式能夠?qū)υ撈髽I(yè)的經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)、人事或技術(shù)等施加決定性影響的。外國(guó)投資，新法規(guī)定不僅包括綠地投資，還包括并購(gòu)、中長(zhǎng)期融資（新法明確融資計(jì)入投資總額）、取得自然資源勘探開(kāi)發(fā)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)特許權(quán)、取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利以及通過(guò)合同、信托等方式控制境內(nèi)企業(yè)或者持有境內(nèi)企業(yè)權(quán)益。境外交易導(dǎo)致境內(nèi)企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)向外國(guó)投資者轉(zhuǎn)移的，視同外國(guó)投資者在中國(guó)境內(nèi)投資。

（四）新法規(guī)范外資管理

在放寬外資準(zhǔn)入、促進(jìn)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的同時(shí)，進(jìn)一步完善了外資準(zhǔn)入管理制度、國(guó)家安全審查制度、外資促進(jìn)和保護(hù)制度，并納入對(duì)外國(guó)投資者、外國(guó)投資企業(yè)的投資和經(jīng)營(yíng)行為監(jiān)督檢查的內(nèi)容，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。新法明確“對(duì)于依據(jù)新法作出的國(guó)家安全審查決定，不得提起行政復(fù)議和行政訴訟”。新法從監(jiān)督檢查啟動(dòng)、檢查方式、檢查內(nèi)容、檢查結(jié)果等方面對(duì)監(jiān)督檢查制度進(jìn)行了規(guī)定，建立“外國(guó)投資誠(chéng)信檔案系統(tǒng)”，依法公開(kāi)誠(chéng)信信息，增強(qiáng)外國(guó)投資者、外國(guó)投資企業(yè)自律意識(shí)。強(qiáng)化保護(hù)投資制度。從征收、征用、國(guó)家賠償、轉(zhuǎn)移、透明度、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面全面加強(qiáng)了對(duì)外國(guó)投資者及其投資的保護(hù)體系。新法還明確“具有中國(guó)國(guó)籍的自然人取得外國(guó)國(guó)籍的，其在中國(guó)境內(nèi)的投資不論發(fā)生于本法生效之前或之后，均屬于外國(guó)投資”，“外國(guó)投資管理和統(tǒng)計(jì)采用人民幣作為主要計(jì)價(jià)貨幣”。

（五）新法促進(jìn)外商投資

強(qiáng)化政府在投資促進(jìn)方面的職能，規(guī)定了國(guó)際投資促進(jìn)的政策措施，提升國(guó)際投資促進(jìn)專業(yè)化水平;加強(qiáng)對(duì)外國(guó)投資者及其投資的權(quán)益保護(hù);強(qiáng)化了外國(guó)投資投訴協(xié)調(diào)處理機(jī)制。

二、對(duì)基層利用外資工作的影響

（一）對(duì)審批工作的影響

負(fù)面清單項(xiàng)目的審批一般在省級(jí)以上外資主管部門，負(fù)面清單外的項(xiàng)目取消審批，改為報(bào)告制。因此市級(jí)及縣級(jí)外資部門要將外資項(xiàng)目審批工作轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目預(yù)審和項(xiàng)目信息報(bào)告的核驗(yàn)工作。同時(shí)，外國(guó)投資企業(yè)設(shè)立非常便捷，外國(guó)投資企業(yè)數(shù)量將會(huì)增多，由于負(fù)面清單外的項(xiàng)目取消審批，沒(méi)有對(duì)投資規(guī)模的限制，理論上1元即可設(shè)立公司，單體平均外資規(guī)?？赡軙?huì)下降。

（二）對(duì)外資統(tǒng)計(jì)工作的影響

一是數(shù)據(jù)來(lái)源改變。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)自企業(yè)自行在“外國(guó)投資信息報(bào)告系統(tǒng)”填報(bào)的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的可靠性值得懷疑。公司不需驗(yàn)資，外匯管理局詢證系統(tǒng)不再體現(xiàn)外資到賬數(shù)。二是外資統(tǒng)計(jì)范圍擴(kuò)大，除了原來(lái)的“三資”企業(yè)，還增加外國(guó)投資者控制的境內(nèi)企業(yè)的再投資、外國(guó)投資者給境內(nèi)企業(yè)的一年以上的融資、取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、取得土地房屋等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利、間接控制的境內(nèi)企業(yè)。隨著法律的實(shí)施，具體統(tǒng)計(jì)工作細(xì)則也會(huì)隨后制定發(fā)布。我們需要重新確定到賬外資考核憑據(jù)，外資考核和外資統(tǒng)計(jì)難以保持一個(gè)口徑。

（三）新增加兩個(gè)外資管理系統(tǒng)

分別是“外國(guó)投資信息報(bào)告系統(tǒng)”和“外國(guó)投資誠(chéng)信檔案系統(tǒng)”，對(duì)這兩個(gè)管理系統(tǒng)的維護(hù)、管理、查詢、統(tǒng)計(jì)，需要專人維護(hù)。隨著外國(guó)投資企業(yè)設(shè)立的便捷，外國(guó)投資企業(yè)數(shù)量可能會(huì)大幅增加，系統(tǒng)維護(hù)的工作量隨之增加。

（四）新增加監(jiān)督檢查職能

外國(guó)投資主管部門可依下列情形啟動(dòng)對(duì)外國(guó)投資者、外國(guó)投資企業(yè)的檢查，包括定期抽樣檢查、根據(jù)舉報(bào)進(jìn)行檢查、根據(jù)有關(guān)部門和司法機(jī)關(guān)的建議和反映的情況進(jìn)行檢查、其他依職權(quán)啟動(dòng)的檢查。檢查內(nèi)容包括：是否在禁止實(shí)施目錄列明的領(lǐng)域?qū)嵤┩顿Y;是否未經(jīng)許可在限制實(shí)施目錄列明的領(lǐng)域?qū)嵤┩顿Y;是否遵守準(zhǔn)入許可決定所附加的條件;是否遵守國(guó)家安全審查決定所附加的限制性條件;是否履行信息報(bào)告義務(wù)等等?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府外國(guó)投資主管部門負(fù)責(zé)組織或者開(kāi)展本轄區(qū)的外國(guó)投資檢查工作。其中是否履行信息報(bào)告義務(wù)是基層外資部門掌握外資情況的重要依據(jù)，要依靠監(jiān)督檢查來(lái)落實(shí)。因此監(jiān)督檢查將會(huì)是一項(xiàng)重要的日常工作。

（五）完善國(guó)際投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)和外國(guó)投訴協(xié)調(diào)處理機(jī)制

按照《外國(guó)投資法》的規(guī)定，國(guó)際投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)要建立并實(shí)施全國(guó)投資環(huán)境評(píng)價(jià)體系、建立外國(guó)投資公共信息、項(xiàng)目與咨詢服務(wù)平臺(tái)、接受和協(xié)調(diào)處理外國(guó)投資者投訴。國(guó)家鼓勵(lì)各地方建立和完善國(guó)際投資促進(jìn)工作機(jī)制，設(shè)立專門的投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)。地方促進(jìn)機(jī)構(gòu)需要根據(jù)《外國(guó)投資法》完善職能、規(guī)范建立外國(guó)投訴協(xié)調(diào)處理等有關(guān)機(jī)制。

三、對(duì)外國(guó)投資企業(yè)的影響

（一）放寬了外資準(zhǔn)入，外資企業(yè)設(shè)立便捷

絕大部分的外資設(shè)立不需要審批，企業(yè)注冊(cè)資本金額、出資時(shí)限、出資方式、企業(yè)組織形式、經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)期限均由投資者自主確定，非常便捷靈活，只需要在投資實(shí)施之日起30日內(nèi)通過(guò)“外國(guó)投資信息報(bào)告系統(tǒng)”報(bào)告信息。因此可能短期內(nèi)增加大量小型外國(guó)投資企業(yè)，預(yù)計(jì)單體平均投資規(guī)模會(huì)減少。

（二）引入了“實(shí)際控制”的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定外國(guó)投資

一方面規(guī)定，受外國(guó)投資者控制的境內(nèi)企業(yè)視同外國(guó)投資者。這樣一來(lái)，一些被境外投資者協(xié)議控制（VIE）的“假內(nèi)資”企業(yè)就露出原形，不能再繞過(guò)中國(guó)的準(zhǔn)入門檻，未來(lái)這些公司是否會(huì)被取消準(zhǔn)入資格還要看外資主管部門的意見(jiàn)。又如一些改變國(guó)籍的原中國(guó)人，他們?cè)瓉?lái)的內(nèi)資企業(yè)將變成外國(guó)投資企業(yè)，接受外國(guó)投資主管部門的監(jiān)管。另一方面規(guī)定，外國(guó)投資者受中國(guó)投資者控制的，其在中國(guó)境內(nèi)的投資可視作中國(guó)投資者的投資，這對(duì)想享受內(nèi)資企業(yè)待遇的外國(guó)投資企業(yè)是一個(gè)利好。

（三）外國(guó)投資企業(yè)權(quán)益保障機(jī)制更加完善

《外國(guó)投資法》規(guī)定了保護(hù)制度，并以法律的形式確定了外國(guó)投資投訴協(xié)調(diào)處理中心的職責(zé)，外國(guó)投資投訴有了便捷規(guī)范的渠道，更加有利于投資環(huán)境的改善。

（四）法律責(zé)任規(guī)定明確，違反法律代價(jià)高

《外國(guó)投資法》對(duì)在禁止目錄內(nèi)投資、違反準(zhǔn)入許可規(guī)定、違反國(guó)家安全審查規(guī)定、違反信息報(bào)告義務(wù)、規(guī)避行為等幾類違法行為規(guī)定了明確的處罰措施，最高可處以100萬(wàn)元以下或投資額10%以下的罰款。違反信息報(bào)告義務(wù)的責(zé)任人員甚至還要追究刑事責(zé)任。

（五）對(duì)存續(xù)企業(yè)做出相關(guān)規(guī)定，法律生效前存續(xù)企業(yè)三年內(nèi)要變更企業(yè)組織形式。

法律生效前依法存續(xù)的外國(guó)投資企業(yè)，可在原批準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)范圍、期限和其他條件下繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。在法律生效后三年內(nèi)應(yīng)按照《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》等法律法規(guī)變更企業(yè)組織形式和組織機(jī)構(gòu)。法律生效前依法存續(xù)的外國(guó)投資企業(yè)，在本法生效后變更經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)或新增加投資金額達(dá)到限制實(shí)施目錄中規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，屬于法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)準(zhǔn)入許可情形的，應(yīng)申請(qǐng)準(zhǔn)入許可。

四、應(yīng)對(duì)措施

（一）轉(zhuǎn)變職能，提升綜合服務(wù)能力

根據(jù)新法規(guī)則，及時(shí)調(diào)整工作重心，在做好負(fù)面清單內(nèi)外資準(zhǔn)入審批許可工作的同時(shí)，著力提升外資公共服務(wù)水平，及時(shí)提供與外國(guó)投資相關(guān)的法律法規(guī)、政策措施等方面的咨詢指導(dǎo)服務(wù)，通過(guò)發(fā)揮駐外機(jī)構(gòu)作用、搭建產(chǎn)業(yè)園區(qū)和項(xiàng)目推介平臺(tái)等多種措施，增強(qiáng)投資促進(jìn)能力。

（二）加大對(duì)外資項(xiàng)目事中事后的監(jiān)管力度

一是對(duì)需取得準(zhǔn)入許可的外資企業(yè)，在審批過(guò)程中注意審查是否涉及國(guó)家安全和壟斷問(wèn)題;二是主動(dòng)深入企業(yè)，對(duì)外資企業(yè)報(bào)告公示信息進(jìn)行實(shí)地核查，及時(shí)審查報(bào)告信息的真實(shí)性;三是協(xié)同工商、稅務(wù)、外匯等部門建立誠(chéng)信檔案，引導(dǎo)企業(yè)自覺(jué)遵守報(bào)告公示制度，對(duì)每年未按時(shí)、準(zhǔn)確、真實(shí)填報(bào)信息的企業(yè)進(jìn)行黑名單記錄。

（三）加強(qiáng)宣傳新法規(guī)，指導(dǎo)已存續(xù)企業(yè)平穩(wěn)過(guò)渡

新法律生效后，為企業(yè)提供咨詢服務(wù)，及時(shí)告知，指導(dǎo)需要進(jìn)行變更的已存續(xù)企業(yè)按照新法規(guī)定進(jìn)行相關(guān)手續(xù)辦理。

五、有關(guān)修改建議

（一）新法規(guī)定的管理部門過(guò)多的集中于外國(guó)投資主管部門，也就是商務(wù)部門，實(shí)際上對(duì)外資管理的部門還有發(fā)改部門、工信部門、外匯管理部門、工商管理部門、安全監(jiān)察部門、國(guó)家安全部門、環(huán)境保護(hù)部門、稅務(wù)、安全生產(chǎn)部門等等，新法的條文過(guò)多的集中于外國(guó)投資主管部門的工作，對(duì)其他部門的對(duì)外資的管理工作提的較少，尤其對(duì)外國(guó)投資企業(yè)的監(jiān)督檢查，這些部門也有責(zé)任，外國(guó)投資主管部門的檢查和其他部門的檢查的相互關(guān)系不清晰。

（二）第十四條規(guī)定前款規(guī)定的主體控制的境內(nèi)企業(yè)，視同外國(guó)投資者。那按十八條的規(guī)定，可能產(chǎn)生這樣的情況，一個(gè)集團(tuán)公司的表決權(quán)發(fā)生變化，受境外投資者控制了，那集團(tuán)公司投資的所有產(chǎn)業(yè)和子公司、孫公司均變成外國(guó)投資企業(yè)，半年后表決權(quán)又被中方收回，下屬所有投資企業(yè)又全部變回內(nèi)資企業(yè)，外國(guó)投資信息報(bào)告系統(tǒng)容易產(chǎn)生大量冗余數(shù)據(jù)，造成統(tǒng)計(jì)的混亂。

（三）征求意見(jiàn)稿第四十五條中國(guó)投資者實(shí)際控制的外國(guó)投資者從事限制實(shí)施目錄范圍內(nèi)的投資，在進(jìn)行準(zhǔn)入申請(qǐng)時(shí)被認(rèn)定為視作中國(guó)投資者的投資，是否仍需進(jìn)行安全審查、履行信息報(bào)告義務(wù)？第八章的投訴協(xié)調(diào)處理法律效力輕，可有可無(wú)，容易被訴訟、仲裁所替代。

（四）信息報(bào)告的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性問(wèn)題，由外國(guó)投資者自行申報(bào)，難以保證數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。甚至有的企業(yè)不知道自己是不是外國(guó)投資企業(yè)，因?yàn)樗恢雷约旱墓蓶|的股東是不是受境外投資者控制。連外國(guó)投資主管部門也難以掌握一個(gè)投資者是不是外國(guó)投資者，因?yàn)楹芏鄥f(xié)議控制是機(jī)密的、境外運(yùn)作的，難以取證。

（五）原有的一些專項(xiàng)審批規(guī)定與新法的銜接問(wèn)題沒(méi)有規(guī)定。如外商投資投資性公司、股份公司、外資并購(gòu)，領(lǐng)域上屬于允許類也要在省級(jí)外資部門審批，新外國(guó)投資法施行后是否這類項(xiàng)目不必辦理準(zhǔn)入許可？這些專項(xiàng)規(guī)定是否還有效？

（六）新法設(shè)定的各類限制性日期較多、較細(xì)，建議過(guò)多具體的日期可以放到相關(guān)《實(shí)施細(xì)則》或配套規(guī)定里去，避免隨著時(shí)間的推移，很多條件和環(huán)境發(fā)生變化導(dǎo)致法律頻繁修改。另外信息報(bào)告時(shí)間，與登記之日、獲得準(zhǔn)入許可日等日期有關(guān)聯(lián)關(guān)系也有矛盾。