摘" 要：近年來，上級(jí)財(cái)政部門要求加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，并要嚴(yán)格控制年終滾存結(jié)余，每年最后兩月，便是各級(jí)各部門突擊支出季。我國(guó)財(cái)政年年赤字，要用錢的地方?jīng)]有錢，而有錢的地方卻沒法用，因此，幾近年末，社會(huì)上便熱議著政府突擊花錢的話題，影響了政府的公信力。本文針對(duì)造成這種現(xiàn)象的原因進(jìn)行了分析，并提出了解決辦法。

關(guān)鍵詞：財(cái)政預(yù)算" 政府公信力

我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，財(cái)政資金總量越來越大，可是我國(guó)財(cái)政卻年年赤字，基層財(cái)政年年面臨有錢花不出去，需要花錢的地方?jīng)]錢的矛盾。加快預(yù)算進(jìn)度，控制年終結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余是每年財(cái)政部門必做的功課。各級(jí)預(yù)算部門、單位一邊叫錢不夠，一邊又該花的花不出去?！罢粨艋ㄥX”的敏感字眼總是跳躍在媒體版面的字里行間，影響著我國(guó)政府部門的公信力。那為什么會(huì)造成年終預(yù)算資金囤積呢？我們今后應(yīng)該從哪些方面加以解決呢？下面我就以縣級(jí)預(yù)算為出發(fā)點(diǎn)，分別來談?wù)勎业目捶ā?/p>

一、預(yù)算管理層面

（一）預(yù)算審批制度

每年的人民代表大會(huì)要2月至3月份召開，對(duì)當(dāng)年本級(jí)預(yù)算草案進(jìn)行審議，審議通過后，財(cái)政部門收到正式批復(fù)的預(yù)算可能已是4月份了，再分解下達(dá)給預(yù)算部門、單位，正常情況下單位能在4、5月份收到預(yù)算指標(biāo)，慢則半年過去了。除基本支出預(yù)算下指標(biāo)按月支付外，項(xiàng)目預(yù)算難以在年初實(shí)施。

（二）財(cái)政預(yù)算體制

一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，縣級(jí)已經(jīng)是第四級(jí)了，如果是中央資金，等中央預(yù)算批復(fù)后，得6、7月份下達(dá)到省，省再下達(dá)到市，市再下達(dá)到縣，縣再下達(dá)到預(yù)算部門或單位，經(jīng)過如此繁多的層級(jí)和程序，到預(yù)算部門、單位就已經(jīng)是第三季度甚至最后一個(gè)季度了，如果是調(diào)整預(yù)算追加的，就得年底了，縣級(jí)財(cái)政最后兩個(gè)月收到的專項(xiàng)指標(biāo)占到全年預(yù)算指標(biāo)的20%以上，這是造成年底資金積壓的重要因素。

（三）配套項(xiàng)目安排不合理

如公共安全、教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生等很多項(xiàng)目都是固定項(xiàng)目，缺乏充分考察調(diào)研，不根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，不確定是否確實(shí)需要資金實(shí)施該項(xiàng)目，每年固定安排，要求地方財(cái)政配套，加大地方財(cái)政壓力。上級(jí)配套又不能及時(shí)到位，項(xiàng)目無法實(shí)施，只好積壓。

（四）預(yù)算安排存缺陷

1、項(xiàng)目資金沒有合理規(guī)劃，盲目下達(dá)預(yù)算。缺乏區(qū)域性、戰(zhàn)略性和功能性規(guī)劃，而側(cè)重年度預(yù)算，項(xiàng)目預(yù)算沒有集中財(cái)力做大事的整合意識(shí)。

一是上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門，體現(xiàn)關(guān)懷機(jī)制，遍地灑下一點(diǎn)陽(yáng)光細(xì)雨，可是那禾苗微微一笑又低下了嬌弱的頭。比如，省級(jí)某部門有一筆不小的土地整治項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，為了體現(xiàn)公平關(guān)懷，每個(gè)地州市按區(qū)域大小或其他因素各分500萬，1000萬不等，市級(jí)又分到縣，結(jié)果有的縣只有20萬或30萬，怎么用呢？山地那么多，去改造哪一片呢？改造一片的話這點(diǎn)錢還不夠零頭，又不敢挪作他用，只好擱置，形成了結(jié)余資金。這種錢突擊花也花不出去的。

二是下級(jí)部門盲目要資金，但不知怎么用。各部門都缺錢，工作不好開展，都想方設(shè)法到上級(jí)部門去協(xié)調(diào)周旋，能要一點(diǎn)是一點(diǎn)?？墒且獊砟敲匆稽c(diǎn)點(diǎn)，也無法啟動(dòng)一個(gè)項(xiàng)目。于是同上，專項(xiàng)資金不敢亂用，花不出去，形成了結(jié)余。

2、實(shí)行增量預(yù)算，造成資金積壓及浪費(fèi)。比如，教育經(jīng)費(fèi)，要求教育投入要占到當(dāng)年當(dāng)?shù)谿DP的4%，或者要同經(jīng)常性財(cái)政收入增幅一致。于是，政府統(tǒng)一采購(gòu)的學(xué)生桌椅、辦公桌椅，不敢踩上去擦玻璃，怕踩壞摔著;學(xué)生餐費(fèi)補(bǔ)助得用，但怕發(fā)生食品安全事故，不敢給做學(xué)生多種類的食物，每天給學(xué)生吃肉，吃不掉的給周邊群眾當(dāng)飼料。由于教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算充分，財(cái)經(jīng)制度越來越嚴(yán)，學(xué)生身上也花不出去了，只好結(jié)轉(zhuǎn)。

（五）預(yù)算考核指標(biāo)不合理

為什么年終要突擊花錢，有一個(gè)很重要的原因就是年度滾存結(jié)余要求。每年年末，上級(jí)都要控制財(cái)政支出目標(biāo)，必須將年度滾存結(jié)余控制在一個(gè)限定幅度內(nèi)，且一般都是在上年滾存結(jié)余基礎(chǔ)上壓縮，如果達(dá)不到目標(biāo)，影響下一年度的財(cái)力補(bǔ)助。而經(jīng)過多年的累積，并且支出基數(shù)越來越大，支出壓力也就越來越大，從何壓縮？

二、支出層面

（一）財(cái)政結(jié)余是國(guó)庫(kù)改革的結(jié)果

財(cái)政支出已實(shí)行了多年的國(guó)庫(kù)集中支付制度，財(cái)政結(jié)余本應(yīng)是國(guó)庫(kù)改革的成果。國(guó)庫(kù)集中支付制度的重要舉措是國(guó)庫(kù)單一賬戶體系。單位支出由改革前的財(cái)政直接撥款到預(yù)算單位轉(zhuǎn)變?yōu)閱挝恢С鲇蓢?guó)庫(kù)單一賬戶集中支付，資金直接到達(dá)提供商品和勞務(wù)的供應(yīng)方。以前的財(cái)政撥款將資金分散到了各預(yù)算單位，造成國(guó)庫(kù)虧空，財(cái)政調(diào)度資金困難。而實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付以后，所有未真正形成支出的資金在財(cái)政，提高了財(cái)政資金的調(diào)度能力。

（二）資金支付受我國(guó)獨(dú)特的傳統(tǒng)文化影響

我國(guó)由于幾千年的歷史傳承，習(xí)慣以農(nóng)歷為結(jié)算年度時(shí)點(diǎn)。很多財(cái)政資金項(xiàng)目都實(shí)行承包施工，本來資金就到達(dá)較晚，實(shí)施進(jìn)度滯后，承包方雙習(xí)慣在春節(jié)來臨前結(jié)算工程款，以使工人有錢回家過年?？韶?cái)政結(jié)算是以公歷的12月31日，時(shí)間差也造成年度結(jié)余。

三、會(huì)計(jì)核算層面

總預(yù)算會(huì)計(jì)實(shí)行以收付實(shí)現(xiàn)制為主的會(huì)計(jì)制度，對(duì)權(quán)責(zé)發(fā)生制的使用作了嚴(yán)格的限制。資金離開國(guó)庫(kù)才能列為支出，而沒有在12月31日前離開國(guó)庫(kù)的就形成結(jié)余。

綜上所述，在年度預(yù)算執(zhí)行中，預(yù)算指標(biāo)下達(dá)較晚，資金不能以撥作支，又不能按照權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行賬務(wù)處理，但又必須壓縮年度財(cái)政滾存結(jié)余，這些矛盾和問題我們應(yīng)該如何解決呢？筆者認(rèn)為可以從以下方面加強(qiáng)預(yù)算管理，從而提高政府在老百姓心中的形象：

一、從年度預(yù)算執(zhí)行考核向項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效考核轉(zhuǎn)變，不要過于控制年終結(jié)余。

過度強(qiáng)調(diào)年度預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，而不是根據(jù)項(xiàng)目具體實(shí)施情況，盲目控制結(jié)余，導(dǎo)致操縱財(cái)政支出，而不是實(shí)際支出。如：?jiǎn)挝粚①Y金采取預(yù)付的方式支付給施工方，不按項(xiàng)目進(jìn)度撥款，可能存在質(zhì)量問題或工期拖延問題，不能充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益;其次，單位將資金轉(zhuǎn)入私人賬戶或其他私設(shè)賬戶轉(zhuǎn)移財(cái)政資金，會(huì)導(dǎo)致腐敗等問題。因此預(yù)算考核應(yīng)從項(xiàng)目管理實(shí)際出發(fā)，不能一味追求年度預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，忽視財(cái)政資金的績(jī)效管理。

二、規(guī)范項(xiàng)目預(yù)算管理，杜絕盲目下達(dá)指標(biāo)。

嚴(yán)格按照預(yù)算管理制度，政府統(tǒng)籌規(guī)劃，做好項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，交由人民代表大會(huì)充分論證審議，列入項(xiàng)目庫(kù)，并根據(jù)黨委政府整體工作布局，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行輕重緩急合理分類，編制下一年度預(yù)算時(shí)列入預(yù)算。下達(dá)指標(biāo)要根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)施條件而定，杜絕盲目下達(dá)。減少下級(jí)向上級(jí)要項(xiàng)目資金的情況發(fā)生。減少人情項(xiàng)目，多從區(qū)域性發(fā)展、功能性建設(shè)、戰(zhàn)略性規(guī)劃出發(fā)，加強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目規(guī)范化管理。

三、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付適當(dāng)向均衡性財(cái)力補(bǔ)助和一般轉(zhuǎn)移支付傾斜。

上級(jí)政府向下級(jí)政府下達(dá)資金時(shí)，除做好規(guī)劃的特定項(xiàng)目外，應(yīng)減少指定用途的專項(xiàng)資金，也可指定到大類，如教育、社會(huì)保障和就業(yè)，增加資金使用的靈活性，使下級(jí)政府可以從區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃出發(fā)，整合資金，集中財(cái)力做事。

四、加快預(yù)算審批進(jìn)程，盡早下達(dá)預(yù)算指標(biāo)。

嚴(yán)格執(zhí)行新預(yù)算法，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)下達(dá)預(yù)算。上級(jí)財(cái)政和下級(jí)財(cái)政應(yīng)加強(qiáng)溝通，對(duì)下級(jí)大概有多少均衡性財(cái)力補(bǔ)助和一般轉(zhuǎn)移支付資金，讓他們心里有個(gè)數(shù)，并且按進(jìn)度早日下達(dá)，以便下級(jí)政府早日計(jì)劃財(cái)力，合理安排項(xiàng)目。本級(jí)政府在實(shí)行規(guī)范化項(xiàng)目管理的基礎(chǔ)上，人民代表大會(huì)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算的審議較為容易，可以做到早批復(fù)早下達(dá)，以便項(xiàng)目的早日實(shí)施。

五、減少資金下達(dá)層級(jí)，提高指標(biāo)下達(dá)速度

對(duì)于中央和省級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助項(xiàng)目資金，一般都已核算到縣，市級(jí)不會(huì)再作分配，對(duì)于這類資金應(yīng)多實(shí)行直接支付，將資金直接支付到縣級(jí)國(guó)庫(kù)，資金同指標(biāo)文件同時(shí)下達(dá)，以便及時(shí)實(shí)施項(xiàng)目。

六、適當(dāng)使用權(quán)責(zé)發(fā)生制

在進(jìn)行項(xiàng)目績(jī)效管理過程中，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，對(duì)于年度內(nèi)已經(jīng)完工或即將完工而沒及時(shí)竣工結(jié)算的項(xiàng)目，可適當(dāng)采用權(quán)責(zé)發(fā)生制列支，減少年終結(jié)余。

七、改變預(yù)算年度結(jié)算時(shí)點(diǎn)

可改變預(yù)算年度結(jié)算時(shí)點(diǎn)，將執(zhí)行時(shí)間改為5月1日至次年的4月30日，這樣將傳統(tǒng)的春節(jié)包括在年中，使項(xiàng)目結(jié)算過春節(jié)和財(cái)政決算的矛盾得到有所緩解。人民代表大會(huì)結(jié)束后，4月份下達(dá)預(yù)算，預(yù)算安排又是在充分調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上提出的，這樣預(yù)算執(zhí)行起來就會(huì)很順利，不用在年終搞突擊。

八、加強(qiáng)項(xiàng)目過程審計(jì)

改事后審計(jì)為事前審計(jì)和事中審計(jì)，從建立項(xiàng)目庫(kù)開始就由審計(jì)部門參與并監(jiān)督，審計(jì)部門監(jiān)督項(xiàng)目的實(shí)施，促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)度，提高項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量，從源頭上減少發(fā)生違法行為的風(fēng)險(xiǎn)。

總之，要建設(shè)效能性政府，改變老百姓對(duì)政府的看法和信任度，應(yīng)從如何“花錢”上下功夫。從工作作風(fēng)上、管理制度上、工作方法上等多方面加以改善。改進(jìn)預(yù)算管理方法，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提高資金使用效率，把每一分錢都花在刀刃上，切實(shí)為老百姓解決急事、難事。