摘 要：《住房公積金管理條例》是國務(wù)院為了加強對住房公積金的管理，維護住房公積金所有者的合法權(quán)益，促進城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平而制定的條例。圍繞《條例》所制定的住房公積金政策推動了中國住房分配制度的貨幣化改革和體制轉(zhuǎn)換，發(fā)揮著政策性住房金融功能和住房保障作用。但隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展，住房公積金政策逐漸暴露出政策覆蓋面有限、資金使用效率低、管理機制不健全的問題，迫切需要從明確住房公積金政策定位、規(guī)范住房公積金政策規(guī)定和完善住房公積金管理體制三方面著手，對《條例》進行重新修訂。

關(guān)鍵詞：住房公積金管理條例；住房公積金政策；重新修訂

中圖分類號：F28 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）06-0007-02

《住房公積金管理條例》（以下簡稱《條例》）于1999年4月3日由《中華人民共和國國務(wù)院令第262號》發(fā)布，并于2002年3月24日根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于修改〈住房公積金管理條例〉的決定》修訂，是國務(wù)院為了加強對住房公積金的管理，維護住房公積金所有者的合法權(quán)益，促進城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平而制定的條例，適用于中華人民共和國境內(nèi)住房公積金的繳存、提取、使用、管理和監(jiān)督。近年來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展，圍繞《條例》所制定的住房公積金政策不斷暴露出一些與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)的問題，《條例》的重新修訂也因此被各方所關(guān)注。

一、住房公積金的歷史作用

1.致力解決城鎮(zhèn)居民的普遍住房困難

在計劃經(jīng)濟體制下，國家和單位的建房能力有限，職工數(shù)量增長過快，城鎮(zhèn)住房由政府統(tǒng)建統(tǒng)分統(tǒng)管，造成職工個人住房條件較差，有相當(dāng)一部分職工沒有住房或住房擁擠，住房供求矛盾日益突出。住房公積金的建立形成了國家、集體和個人三方合理負擔(dān)、三位一體的籌資新機制，為住房建設(shè)提供強有力的資金支持，相對于幾十年來職工住房問題完全依靠單位解決的實物分配機制，在兼顧公平和效率上有了顯著的進步，對推動住房制度改革、加快城鎮(zhèn)住房建設(shè)步伐、解決職工住房問題發(fā)揮了重要作用。

2.全力推動市場化住房體制新進程

在市場化住房體制下，住房公積金以發(fā)放低息個人購房貸款為主要功能，提高職工的有效購房需求，逐步推進市場化購房的制度創(chuàng)新。1999年以后，隨著實物分房制度的取消，住房公積金資金流向從生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向消費領(lǐng)域，幫助大量職工家庭進入住房市場，以貸款進行負債住房消費，同時帶動商業(yè)銀行住房消費信貸金融服務(wù)發(fā)展，促進我國房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展和繁榮。住房公積金作為一種強制性與互助性并存的長期儲金，為推動住房分配制度的貨幣化改革和體制轉(zhuǎn)換奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

3.促進政策性住房金融與住房保障協(xié)調(diào)發(fā)展

2009年以來，隨著房價的大幅上漲，低收入群體的住房問題不能通過市場化得到解決，保障性住房的建設(shè)規(guī)模也隨之?dāng)U大，資金成為制約保障性住房擴大建設(shè)規(guī)模的主要因素。國家住建部在28個城市開展利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點工作，在保證職工提取、個人住房貸款并留足備付金的前提下，利用公積金閑置資金支持保障性住房建設(shè)。此舉充分發(fā)揮了住房公積金的政策性住房金融功能和住房保障作用。

二、住房公積金存在的主要問題

1.政策覆蓋面有限，利益分配不均勻

在住房公積金運作過程中，受益群體與設(shè)計目標(biāo)人群之間存在較大差距。在公積金的繳存對象上，大多數(shù)私營企業(yè)職工以及包括進城務(wù)工人員在內(nèi)的很多人尚未繳存住房公積金，享受不到單位配繳的公積金，拉大了與繳存職工的收入差距。在繳存額度上，由于繳存工資基數(shù)和比例差異較大，地區(qū)之間、單位之間、職工之間的繳存額呈現(xiàn)出明顯的兩極分化現(xiàn)象，進一步拉大了不同群體的收入差距。在公積金的使用上，無論提取還是貸款，由于高收入群體購房能力強，使用住房公積金量多、受益大，造成大多數(shù)中低收入繳存者用低息儲蓄損失來補貼有能力貸款的高收入繳存者的局面，明顯背離了住房公積金的本意。

2.資金使用效率低，資金貶值矛盾突出

按照《條例》規(guī)定，住房公積金投資渠道較為狹窄，在保證公積金提取和貸款的前提下，公積金中心運作投資手段僅限于發(fā)放個人貸款、銀行存款和購買國債。為確保資金安全，各地已基本停止購買國債。近年來，隨著我國房價大幅上漲，職工對住房的購買力相對下降，個貸需求增長放緩，大量結(jié)余資金沉淀，導(dǎo)致資金使用效率低下。同時，由于居民消費價格指數(shù)（CPI）的不斷攀升，住房公積金低存低貸的利率政策導(dǎo)致資金購買力沒有增強反而有所縮水，造成資金貶值的矛盾日益突出。

3.管理機制不健全，資金配置效率較差

現(xiàn)行的住房公積金制度以城市為管理單位，分散管理、封閉運行，致使住房公積金運營成本增加，資金使用效率降低。由于不同城市規(guī)模、住房市場發(fā)育程度及居民收入水平存在差距，造成不同城市公積金歸集規(guī)模與使用情況存在較大差異。出現(xiàn)部分城市資金嚴重緊缺、部分城市資金大量沉淀的局面，地區(qū)間資金不能相互調(diào)用，抗系統(tǒng)風(fēng)險能力也有限，資金配置效率得不到優(yōu)化。

三、《條例》修訂的必要性

1.《條例》修訂是住房市場化發(fā)展到一定階段的歷史必然

《條例》制定時的突出矛盾是全社會住房建設(shè)資金嚴重不足，以及城鎮(zhèn)職工和居民沒有購買能力去面對市場化的住房配置格局。但在《條例》施行以后的幾年卻發(fā)生了極大的變化，尤其是1998年取消福利分房和全面市場化房改之后，房地產(chǎn)投資以年平均30%以上的速度上升，住房供應(yīng)的短缺不再是突出問題，居民普遍低下的住房支付能力與高揚的市場房價之間的矛盾成為主要問題，《條例》必須著眼于新的市場環(huán)境進行政策調(diào)整。

2.《條例》修訂是城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的客觀要求

我國正處于高速城鎮(zhèn)化進程中，聯(lián)合國2009年研究預(yù)計，未來15年中國平均每年城鎮(zhèn)化比率將增長1%，也就是每年新增1000多萬城鎮(zhèn)人口，需凈增300多萬套城鎮(zhèn)住房，城鎮(zhèn)住房的需求將十分巨大。在農(nóng)村土地制度改革的背景下，未來新增城市人口中又有非常大比例是農(nóng)業(yè)人口，住房消費的支付能力矛盾將更加突出。在政府財力捉襟見肘的同時，住房公積金政策卻可以為這部分中低收入群體提供合理的住房消費支持。因此，迫切需要《條例》在配套政策以及管理體制等方面進行調(diào)整，予以支持。

3.《條例》修訂是住房保障成為新時期住房政策重心的必然要求

當(dāng)前，居民住房需求與市場供給嚴重不匹配，特別表現(xiàn)在中低收入群體的收入相對于市場可供給的商品住房價格之間差距過大，必須由政府實施住房保障措施，并將其作為新時期住房政策的重心。政府有責(zé)任利用土地、金融、稅收、規(guī)劃等政策工具調(diào)控住房市場，使居民住房消費能力與住房價格始終保持在一個合理的比值范圍內(nèi)，建立完善的住房保障體系。住房公積金要在支持住房保障方面大有作為，就需要在制度規(guī)定層面做出明確規(guī)定，修改《條例》勢在必行。

四、《條例》修訂的相關(guān)建議

1.明確住房公積金政策定位

一是住房公積金是以強制儲蓄為手段、個人賬戶積累為方式、支付住房消費為原則、資金互濟融通為特色的一項兼具住房儲蓄和政策性住房金融功能的住房保障制度，應(yīng)當(dāng)堅持其作為長期住房儲金的基本屬性不變。二是住房公積金的低息個人貸款與同期商業(yè)銀行貸款相比，存在較大優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)堅持通過低息貸款對全體繳存職工實行普遍性住房保障，讓其成為職工家庭住房資金的重要來源。三是住房公積金的定位應(yīng)該是兼“普惠”顧“特惠”，堅持加大對住房困難和住房消費能力不強的特定群體的傾斜性、特殊性保障。

2.規(guī)范住房公積金政策規(guī)定

一是擴大公積金政策覆蓋面。加大依法征繳公積金力度，推進公積金政策覆蓋各類城鎮(zhèn)單位和與其建立勞動關(guān)系的職工，成為所有就業(yè)者都可享有的長期性住房保障資金。規(guī)范繳存基數(shù)和比例，實行嚴格的“限高保低”繳存政策，限制過高的繳存單位和個人，規(guī)定最低的繳存額，防止社會成員收入差距進一步擴大。二是放寬公積金提取范圍。充分發(fā)揮住房公積金的住房法定支付工具作用，允許職工提取住房公積金支付自住住房裝修、物業(yè)管理等費用，使住房公積金能不斷滿足不同階段的各類基本住房支出需要。三是拓寬沉淀資金使用渠道。將利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)工作制度化，在條例中做出明確規(guī)定，在保證職工提取、個人貸款并留足備付金的前提下，將住房公積金用于發(fā)放公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房和棚戶區(qū)改造安置用房建設(shè)貸款。四是提高賬戶存款利率。將上年結(jié)轉(zhuǎn)的公積金從三個月定期存款利率提高到一年定期存款利率，使沒有獲得公積金貸款的繳存職工不受低于市場利率儲蓄的損失。五是調(diào)整增值收益用途。住房公積金增值收益理應(yīng)歸屬全體繳存職工共有，應(yīng)優(yōu)先用于對繳存住房公積金的中低收入職工加強住房保障互助力度，而不是人為地將增值收益資金的受益群體轉(zhuǎn)化為制度外的廉租住房保障對象。住房公積金增值收益在計提貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金和住房公積金管理中心管理費用后，可用于對繳存住房公積金但未貸款的職工進行補貼，不再用于廉租住房建設(shè)。六是制定科學(xué)的貸款政策保護合理的住房剛性需求。隨著房地產(chǎn)市場調(diào)控的深入，保護合理的住房剛性需求得到普遍認同?？筛鶕?jù)購買當(dāng)?shù)仄胀ㄉ唐贩康娜谫Y需求水平上調(diào)貸款額度，堅持適度保障，擴大受益群體的原則，體現(xiàn)與繳存義務(wù)相對等的貸款權(quán)利。

3.完善住房公積金管理體制

一是實現(xiàn)國家統(tǒng)一管理。在保留設(shè)區(qū)城市公積金運作權(quán)的基礎(chǔ)上，在全國范圍內(nèi)建立住房公積金統(tǒng)籌管理機構(gòu)，統(tǒng)一負責(zé)管理全國的住房公積金，形成國家垂直管理的全國和地方兩級治理結(jié)構(gòu)。國家住房公積金管理機構(gòu)可以負責(zé)擬定住房公積金發(fā)展規(guī)劃并組織實施，制定住房公積金繳存、使用、管理和監(jiān)督制度，管理住房公積金信息系統(tǒng)等。在保證資金資產(chǎn)安全性、流動性的前提下，集中經(jīng)營管理住房公積金剩余資金，投向銀行存款、國債、央行票據(jù)、金融債券等安全性高的固定收益產(chǎn)品，實現(xiàn)資產(chǎn)的增值。協(xié)調(diào)區(qū)域間資金的盈余或不足，有效控制各地住房公積金流動性風(fēng)險。二是實行城市具體運作。城市負責(zé)運作公積金，有利于城市政府把財政、稅收等政策的運用與住房公積金相結(jié)合，相關(guān)政策能更多地考慮各城市之間的差異，充分發(fā)揮各地優(yōu)勢，更有效地聚集住房建設(shè)資金，擴大住房消費，滿足和增加職工的有效住房需求。另外，各城市在全國統(tǒng)籌管理機構(gòu)授權(quán)范圍內(nèi)負責(zé)運作住房公積金，依法依規(guī)開展業(yè)務(wù)經(jīng)營活動，符合權(quán)責(zé)一致原則，也有利于調(diào)動城市政府的積極性，不斷推動住房保障政策與政策性住房金融協(xié)調(diào)發(fā)展。三是多部門協(xié)同監(jiān)督。應(yīng)避免多頭監(jiān)督和抽象監(jiān)督，充分發(fā)揮建設(shè)、財政、人民銀行、審計、監(jiān)察、銀監(jiān)等各個部門和單位的職能優(yōu)勢，形成監(jiān)督合力。

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