法，國(guó)之重器！自古以來(lái)，法治都是治國(guó)理政的利器，是社會(huì)價(jià)值的核心內(nèi)容，也是維護(hù)普通民眾權(quán)益之根本。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，作為維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展不可或缺的必要元素，農(nóng)村法治的重要性不言而喻。

2014年10月下旬，黨的十八屆四中全會(huì)勝利召開，全會(huì)審議通過的《決定》是全面推進(jìn)依法治國(guó)的綱領(lǐng)性文件。這次會(huì)議，不僅凸顯了當(dāng)前形勢(shì)下我國(guó)法治建設(shè)的緊迫性和重要性，而且開啟了法治中國(guó)建設(shè)的新征程。

會(huì)議強(qiáng)調(diào)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)是社會(huì)主義法治建設(shè)的重要組成，農(nóng)業(yè)依法行政是建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容，要自覺將農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)放到全面推進(jìn)依法治國(guó)的整體布局中來(lái)謀劃、來(lái)推進(jìn)。

農(nóng)村法治痼疾

“在推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，我們必須清醒地看到，‘三農(nóng)’問題始終是關(guān)系黨和人民事業(yè)發(fā)展的全局性和根本性問題，與城市相比，法治農(nóng)村建設(shè)面臨的矛盾更為突出，任務(wù)尤為緊迫和艱巨，可以說(shuō)，沒有農(nóng)村的法治化，就不可能有整個(gè)中國(guó)的法治化。因此在當(dāng)前條件下，加大力度推進(jìn)法治農(nóng)村建設(shè)是依法治國(guó)的重要基礎(chǔ)?！彼拇ㄊ∩鐣?huì)科學(xué)院郭曉鳴表示。

他指出，長(zhǎng)期以來(lái)，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧穩(wěn)定的各類尖銳矛盾和群體性事件，無(wú)不與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)遭到侵害直接相關(guān)。目前農(nóng)村集體資產(chǎn)和農(nóng)民個(gè)人財(cái)產(chǎn)普遍主體虛置、權(quán)屬不清、權(quán)益不完整。在各種利益主體爭(zhēng)相爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)資源和發(fā)展機(jī)會(huì)的過程中，由于一些地方基層政府的行政干預(yù)和強(qiáng)勢(shì)利益主體的強(qiáng)勢(shì)擠占，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民因處于弱勢(shì)地位而致使財(cái)產(chǎn)權(quán)利往往會(huì)遭到不同程度的侵害。這已經(jīng)從根本上影響到了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

這種情況，最明顯體現(xiàn)在政府違規(guī)征地和強(qiáng)制拆遷上。發(fā)生在河南輝縣常莊鎮(zhèn)常東村的一起違規(guī)征地事件就比較典型。打著“土地是國(guó)家的，屬于集體的”等名義，該鎮(zhèn)在征占農(nóng)民耕地時(shí)，罔顧民意和法律，采取弄虛作假、威逼利誘等手段，數(shù)年來(lái)便將村里大部分耕地強(qiáng)行征占進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。目前，該村許多失地村民仍拒領(lǐng)補(bǔ)償款，并不斷上訪。

改革開放以來(lái)，雖然我國(guó)建立起了一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和依法治國(guó)的基本框架，但行政權(quán)力依然是社會(huì)的中樞，主導(dǎo)著社會(huì)生活的方方面面?！霸谛姓?quán)力的觸角不斷植入鄉(xiāng)村的過程中，使村級(jí)組織擁有了較大行政權(quán)力，成為延伸政府行政職能的組織，這與法律所界定的群眾性自治組織不相一致?！惫鶗曾Q說(shuō)，這樣一來(lái)，便導(dǎo)致了較為普遍的不依法行政問題，而且尤為重要的是沒有建立一個(gè)完善的社會(huì)利益表達(dá)機(jī)制，也沒有給予農(nóng)民更多的政治參與空間，使得農(nóng)民在涉及自身利益的矛盾沖突中既沒有話語(yǔ)權(quán)，也沒有意愿訴求的暢達(dá)平臺(tái)和機(jī)制，從而“集體上訪”“暴力上訪”事件頻發(fā)。

在目前，“權(quán)大于法”已成為農(nóng)村法治一大痼疾。現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民群眾習(xí)慣把村官稱為當(dāng)?shù)氐摹巴粱实邸薄Ｉ贁?shù)地方的村官，政治素質(zhì)低劣、作風(fēng)比較霸道，甚至崇尚腐敗，尤其是“以言代法”現(xiàn)象比較突出，村里大事小情都是村干部說(shuō)了算，奉行“家長(zhǎng)制”“一言堂”，根本不講民主、只講“自主”，把“村民自治”變成了“村官自治”。在一些農(nóng)村，常常聽到：“我是村長(zhǎng)，村里的事我說(shuō)了算，我就是法，我說(shuō)咋干就咋干！”

“從表面上看，‘權(quán)大于法’現(xiàn)象與部分基層干部政治素質(zhì)不高直接相關(guān)，一些領(lǐng)導(dǎo)干部法制觀念淡薄，人生觀、價(jià)值觀扭曲，把人民賦予的權(quán)力作為自己謀取私利的工具，導(dǎo)致行政行為畸形。但從更深層次的原因分析，農(nóng)村普遍化的濫用權(quán)力和‘權(quán)大于法’問題之所以難以解決，客觀上是基層政權(quán)組織機(jī)構(gòu)龐大和組織職能運(yùn)行缺乏基本監(jiān)督的必然結(jié)果，從而造成行政權(quán)力的不斷膨脹和管理效能的日趨低下?！惫鶗曾Q說(shuō)。

“有法不用”是難題

法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)。

“在我們村，村民幾乎都不知道如何用法律來(lái)維護(hù)權(quán)益?！焙幽鲜≡?yáng)縣福寧集鎮(zhèn)后堤村一村民的這句話，一定程度上代表了目前我國(guó)農(nóng)民的法治意識(shí)。該村民反映，在他們村，農(nóng)村低保、房屋改造、土地征收等，幾乎都不按照相應(yīng)的政策和法律來(lái)辦，而是村干部或者鄉(xiāng)政府說(shuō)了算。對(duì)于這樣的說(shuō)法，記者來(lái)到該鄉(xiāng)鄉(xiāng)政府了解情況，希望得到相關(guān)詳細(xì)說(shuō)明，但在工作人員的推諉之下，至今也沒能得到答復(fù)。

“農(nóng)民之所以對(duì)法律缺乏信任，是因?yàn)樗旧韺?duì)法律有一種很大的不安全感。這種不安全感不是自身造成的，而是現(xiàn)實(shí)狀況造成的。要想讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到法律是可靠的，就要有好的法，有嚴(yán)格的執(zhí)法，有公正的司法，大家都要守法，通過方方面面努力，形成法治的良好氛圍和環(huán)境。”河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授楊紅梅表示，“法律所起到的根本性作用就是秩序，如果連秩序都沒有，怎么談穩(wěn)定;如果不穩(wěn)定，怎么談發(fā)展？”

教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地、華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院前些時(shí)在武漢發(fā)布《中國(guó)農(nóng)民狀況發(fā)展報(bào)告·政治卷》研究成果稱，中國(guó)農(nóng)民的法治觀念存在著“重守法，輕用法”等誤區(qū)。

2009年來(lái)，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院對(duì)全國(guó)31個(gè)省（市、自治區(qū)）200多個(gè)村進(jìn)行每年兩次的大規(guī)模抽樣調(diào)查，取得了大量第一手調(diào)研數(shù)據(jù)。

該報(bào)告對(duì)涉及農(nóng)民政治狀況主要指標(biāo)進(jìn)行描述性分析，并著重就農(nóng)村法治建設(shè)與基層民主建設(shè)兩個(gè)主題進(jìn)行重點(diǎn)梳理。報(bào)告分析指出，當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)村法治建設(shè)主要面臨四大瓶頸：一是法治體系不完善，無(wú)法滿足實(shí)際發(fā)展需要;二是法治運(yùn)行不規(guī)范，基層政府不依法辦事，侵害農(nóng)民權(quán)益行為時(shí)有發(fā)生，存在“執(zhí)法不公”問題;三是法治服務(wù)形式單一、載體缺失、內(nèi)容缺乏，導(dǎo)致“有法難用”困局;四是農(nóng)民法治意識(shí)薄弱，用法意愿較低，面臨“有法不用”難題。

據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在4123位受訪農(nóng)民中，認(rèn)為法律制度“不完善”的比重為36.75%;四成農(nóng)民認(rèn)為當(dāng)前法律執(zhí)行缺乏公正，認(rèn)為社會(huì)中存在“權(quán)大于法”現(xiàn)象的占66.24%;當(dāng)自身合法權(quán)益受到損害時(shí)，66.93%的農(nóng)民選擇“不到萬(wàn)不得已不會(huì)訴諸法律”，還有3.69%的農(nóng)民選擇“無(wú)論如何都不會(huì)訴諸法律”。

華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院院長(zhǎng)徐勇教授表示：法治的生命在于落地，在于施行，在于進(jìn)入廣大民眾心中。中國(guó)法治的基點(diǎn)、重點(diǎn)、難點(diǎn)在農(nóng)村，農(nóng)民的法治意識(shí)有多強(qiáng)，決定了中國(guó)的法治能走多遠(yuǎn)。

期盼風(fēng)清氣正的法治農(nóng)村

毋庸置疑，十八屆四中全會(huì)作出的依法治國(guó)的重大決定，為加快法治中國(guó)建設(shè)指明了前進(jìn)方向和奮斗目標(biāo)，完全符合我國(guó)國(guó)情和各族人民的意志和愿望。采訪中記者發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)依法治國(guó)充滿了信心和期望，他們無(wú)不期盼能建設(shè)一個(gè)風(fēng)清氣正、和諧穩(wěn)定、宜居樂業(yè)的“法治農(nóng)村”。

作為農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村法治建設(shè)的重要性舉足輕重，近年來(lái)，許多地方都想方設(shè)法加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)。比如鶴壁市，2012年以來(lái)，該市推進(jìn)全民學(xué)法、公民守法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，舉辦了法律大講堂、千名干警千堂法制課、法律巡回宣講團(tuán)“三駕馬車”系列法制宣傳教育活動(dòng)，并以此為主要載體，不斷創(chuàng)新，走出了一條以普法為先導(dǎo)、依法維穩(wěn)促安、助推法治鶴壁建設(shè)的路子。

“總的來(lái)講，我國(guó)農(nóng)村法治建設(shè)水平毫無(wú)疑問是在逐年提升的，包括農(nóng)民的法律意識(shí)、政府的依法行政意識(shí)和執(zhí)法人員的執(zhí)法意識(shí)?！睏罴t梅說(shuō)，當(dāng)然，也存在一些濫用職權(quán)，有法不依的情況，這很大程度上是因?yàn)楸O(jiān)督和追責(zé)沒有到位，所以四中全會(huì)提出“倒逼機(jī)制”，就是要把責(zé)任追到每一個(gè)環(huán)節(jié)，一旦出現(xiàn)情況，相關(guān)人員要對(duì)案件終身負(fù)責(zé)，無(wú)論到什么時(shí)候，都能追查得到。

“首先要有法治意識(shí)，法律宣傳教育是基礎(chǔ)，大家都要遵紀(jì)守法;另一方面，政府和執(zhí)法部門更應(yīng)該嚴(yán)格守法，依法行政，不能人治。只要求群眾依法辦事，而政府和執(zhí)法部門卻有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，這顯然是不行的?！焙幽鲜∷痉◤d普法辦副主任陳東升說(shuō)。他進(jìn)而表示：“其實(shí)，通常情況下，老百姓是很容易滿足的，不是迫不得已，不敢輕易和政府發(fā)生沖突。比如在出現(xiàn)問題很多的征地和拆遷中，如果相關(guān)部門嚴(yán)格按照相應(yīng)的政策和標(biāo)準(zhǔn)，做到公平公開公正，就不至于有那么多矛盾。南水北調(diào)就是很好的例子，一切安置提前到位，老百姓沒有了后顧之憂，工作開展自然順利?！?/p>

“所以，法治農(nóng)村建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急是要盡快建立完善的農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，給予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)更有效的法律保護(hù);當(dāng)前依法治理農(nóng)村的核心是要建立完善的民主參與平臺(tái)和利益表達(dá)機(jī)制，構(gòu)建既有法治保障，又凸顯農(nóng)民主體性特點(diǎn)的鄉(xiāng)村治理新模式，只有如此才能有效抑制行政權(quán)力的過度干預(yù)，賦予農(nóng)村更大的發(fā)展空間和更強(qiáng)的發(fā)展活力。此外，不僅要高度重視提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部的政治素質(zhì)和依法行政能力，而且更為關(guān)鍵的是要不失時(shí)機(jī)地加大推進(jìn)農(nóng)村政治體制改革力度，重點(diǎn)是建立精干高效的基層政權(quán)組織，明確基層政權(quán)職能，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行制度，建立重心下移的工作機(jī)制?！惫鶗曾Q表示。