摘要：2014年1月1日起正式在行政事業(yè)單位全面實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，但在實(shí)施過程中行政事業(yè)單位遇到了單位領(lǐng)導(dǎo)不重視、內(nèi)控人才缺乏、沒有有效的內(nèi)控制度設(shè)計(jì)、監(jiān)督機(jī)制不健全等困境。文章為解決這些困境提出了相應(yīng)的對策措施，包括借助外部專家力量、加大培訓(xùn)力度、內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合等。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；困境；方法

我國企業(yè)內(nèi)部控制制度的建設(shè)從21世紀(jì)初發(fā)展至今已趨于完善，保證了企業(yè)科學(xué)健康有序的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但一直以來沒有針對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，隨著社會的發(fā)展，這一矛盾日益突出，特別是腐敗現(xiàn)象日益嚴(yán)重，讓行政事業(yè)單位的權(quán)力在陽光運(yùn)行，必須將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子。在這一背景下，財(cái)政部于2012年11月正式發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并于2014年1月1日起，在我國行政事業(yè)單位范圍內(nèi)全面有效實(shí)施。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的實(shí)施，意味著我國多年來行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范缺失的結(jié)束，也標(biāo)志著風(fēng)險(xiǎn)管控理念在行政事業(yè)單位的引入和強(qiáng)化成為現(xiàn)實(shí)。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制在實(shí)施過程中的困境

（一）流于形式，缺乏有效的內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》由于是財(cái)政部制訂并推行實(shí)施的，到地方上也是各地的財(cái)政局組織各有關(guān)行政事業(yè)單位的會計(jì)人員進(jìn)行了培訓(xùn)，培訓(xùn)后由于相關(guān)部門的監(jiān)督檢查沒到位以及各單位會計(jì)人員在單位的弱勢地位，造成了會計(jì)向單位法人匯報(bào)后，單位法人內(nèi)部控制意識淡薄，單位職工也習(xí)慣于主要領(lǐng)導(dǎo)講了算的工作方式，所以原來單位內(nèi)控是怎樣到現(xiàn)在還是怎樣。再加上內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)涉及部門眾多、內(nèi)容繁雜的系統(tǒng)工程，具有很強(qiáng)的專業(yè)性，所以就造成了好多行政事業(yè)單位根本就沒有系統(tǒng)的內(nèi)部控制制度，即使有也是程序化、格式化的，為的只是應(yīng)付財(cái)政、審計(jì)各部門的檢查。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)控人才缺乏

行政事業(yè)單位的內(nèi)控意識是近幾年才形成的，行政事業(yè)單位人員編制本來就很少，而且從目前的形勢來看，內(nèi)部控制建設(shè)的任務(wù)主要落在財(cái)務(wù)人員身上，有的單位連負(fù)責(zé)現(xiàn)金和總賬的人員都沒配備齊全，更不要說專門的內(nèi)控人才。

（三）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制積極性不高

對權(quán)力的監(jiān)督和制約是內(nèi)控的本質(zhì)，是為了把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，是為了建設(shè)廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。行政事業(yè)單位過去是法人說了算，干部職工缺乏對內(nèi)部控制的全面了解和正確認(rèn)識，法人也不愿意讓制度束縛自己的手腳，特別是涉及到部分人的利益，以至于沒人來推動這項(xiàng)工作。

（四）監(jiān)督機(jī)制不健全

行政事業(yè)單位現(xiàn)在的內(nèi)部控制監(jiān)督主要是各單位的財(cái)務(wù)部門，現(xiàn)實(shí)情況是財(cái)務(wù)部門人員緊缺及專業(yè)人員較少，忙著應(yīng)付日常工作還來不及。而外部監(jiān)督是各級財(cái)政部門和審計(jì)部門。財(cái)政審計(jì)部門的監(jiān)督檢查主要側(cè)重于單位是否合法合規(guī)合理使用財(cái)政資金，較少對內(nèi)控執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和評價(jià)。

二、解決行政事業(yè)單位實(shí)施過程中遇到困境的方法

（一）借助外部專家力量，設(shè)計(jì)有效的內(nèi)部控制制度

行政事業(yè)單位內(nèi)控人才缺乏是現(xiàn)實(shí)狀況，但不能因此而耽擱內(nèi)部控制的建設(shè)，或者對內(nèi)部控制的建設(shè)的要求降低。要想盡快解決這個(gè)問題只能借助外部專家力量，通過外部專家的幫助先從將單位層面的內(nèi)部控制的組織架構(gòu)、內(nèi)部控制的工作機(jī)制等建立健全；然后再請外部專家?guī)椭鷨挝贿M(jìn)行業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控設(shè)計(jì)，幫助單位梳理業(yè)務(wù)流程、明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動存在的風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略。專家介入的同時(shí)單位要派一名工作人員全力配合，并做到認(rèn)真學(xué)習(xí)逐漸能獨(dú)立完成單位的內(nèi)控設(shè)計(jì)。單位的內(nèi)部控制設(shè)計(jì)完成后，單位還要根據(jù)業(yè)務(wù)的變動，適時(shí)做好調(diào)整工作。因?yàn)閮?nèi)部控制是一個(gè)動態(tài)的過程，單位要根據(jù)自己的實(shí)際情況做出適時(shí)調(diào)整，譬如新的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、人員的變動等。

（二）加大內(nèi)控人才及有關(guān)部門的培訓(xùn)力度

財(cái)政部門不能只對財(cái)務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)，宣傳要主要針對行政事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人，從兩個(gè)方面進(jìn)行：一方面要讓法人認(rèn)識到內(nèi)控建設(shè)的必要性和緊迫性；另一方面要和法人強(qiáng)調(diào)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第六條的規(guī)定即單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。讓單位法人知道如果單位不規(guī)定建立健全內(nèi)部控制制度和有效實(shí)施內(nèi)部控制制度，法人是違法的，這樣法人才能重視內(nèi)控這件事，也才能有意識的培養(yǎng)內(nèi)控方面的人才。同時(shí)要加大對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)牽頭部門的培訓(xùn)，讓牽頭部門理解內(nèi)部控制的內(nèi)涵、建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)工作組織、建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)重點(diǎn)，讓牽頭部門知道怎么著手做，有利于內(nèi)部控制工作的開展。

（三）領(lǐng)導(dǎo)要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，從思想根源上引起重視

《會計(jì)法》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》都強(qiáng)調(diào)了法人負(fù)責(zé)制，內(nèi)部控制通過控制措施，對不同崗位賦予不同的權(quán)力，權(quán)力在不同崗位之間相互制約和相互監(jiān)督，讓任何人不得擁有凌駕于內(nèi)部控制之上的特殊權(quán)力，既讓法人什么事不需要親力親為，輕松工作，保持清醒的頭腦，才能做好決策，讓單位健康發(fā)展。又能讓法人不至于忘乎所以。領(lǐng)導(dǎo)干部管理一旦失之于寬、失之于軟，就容易滋生腐敗、違法犯罪，最后鋃鐺入獄、后悔終生。因此，制訂內(nèi)部控制規(guī)范并做到嚴(yán)格執(zhí)行，也是為了愛護(hù)法人、保護(hù)法人。

（四）內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第六十四條：國務(wù)院財(cái)政部門及其派出機(jī)構(gòu)和縣級以上地方各級人民政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對內(nèi)部控制建設(shè)的建立和實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，有針對性的提出檢查意見和建議，并督促單位進(jìn)行整改。國務(wù)院審計(jì)機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)和縣級以上地方各級人民政府審計(jì)機(jī)關(guān)對單位進(jìn)行審計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)調(diào)查了解單位內(nèi)部控制建立和實(shí)施的有效性，揭示相關(guān)內(nèi)部控制的缺陷，有針對性的提出審計(jì)處理意見和建議，并督促單位進(jìn)行整改。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》賦予了財(cái)政部門督促檢查行政事業(yè)單位是否建立和實(shí)施內(nèi)控的權(quán)利，賦予了審計(jì)部門對行政事業(yè)單位內(nèi)控的建立和實(shí)施的有效性進(jìn)行監(jiān)督檢查的權(quán)利，這是權(quán)利更是義務(wù)。財(cái)政審計(jì)部門應(yīng)該加大督促檢查的力度，對內(nèi)控建設(shè)不積極以及做得不到位的單位法人要追究行政責(zé)任，這樣各單位的法人才會重視。同時(shí)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，也要制訂完善的監(jiān)督檢查工作方案，通過參與單位的業(yè)務(wù)活動、檢查單位的財(cái)務(wù)資料、對單位人員的暗訪等對單位的內(nèi)部控制的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，將單位自己的風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)。通過內(nèi)外監(jiān)督一起發(fā)力，將更好的保障行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)穩(wěn)健高效運(yùn)行。

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了黨要管黨、從嚴(yán)治黨的管理目標(biāo)任務(wù)，為探索、建立和完善行政事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)打下良好的基礎(chǔ)，與十八屆三中全會和四中全會提出的“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”、“依法治國”的理念精神相吻合。讓行政事業(yè)單位真正成為廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：南通市供排水管理站）