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        財政部財政科研所所長劉尚希:財稅體制改革的核心與挑戰(zhàn)

        2015-04-29 00:00:00
        債券 2015年1期

        當前我國經(jīng)濟面臨轉型升級,經(jīng)濟轉型離不開財政轉型,也就是財稅體制改革。2014年6月底,中共中央政治局審議通過《深化財稅體制改革總體方案》,說明財稅體制改革已定位為全面深化改革的“當頭炮”和排頭兵。財稅體制改革的進程如何,一定程度上決定經(jīng)濟轉型轉得怎么樣。

        為什么在改革順序上作如此定位?這與財政在治國安邦中的基礎性、制度性和保障性作用是分不開的。財稅涉及中央和地方、政府和企業(yè)、國家和個人以及部門間權力和利益,牽一發(fā)動全身。財稅體制改革是中國轉型的一個方面,也是制度轉型的核心。我們可以通過以下四個方面,來理解這新一輪財稅體制改革。

        一個變化

        財稅體制改革一個核心的重大變化,就是由過去行政力量推動變成法治推動。時間分界點就是十八屆三中全會。此前所有的財稅改革,都可以說是靠行政的力量在推動。比如1994年,我國進行分稅制的改革、中央與地方關系的重構,是通過行政力量在推動,采取的也是行政方式,通過國務院文件就定了新體制,這一體制一直沿用到現(xiàn)在,行政色彩非常濃。

        十八屆三中全會明確規(guī)定,要落實“稅收法定”原則,稅收條例要逐步改成立法。此后,《預算法》修訂,強調用預算來約束政府收支行為。四中全會強調全面依法治國,實際上就是從財政法治開始的。這次財稅體制改革特別強調要用法治的方式來推動。最典型的例子就是房產(chǎn)稅,以前房產(chǎn)稅用行政方式推動,在重慶、上海搞了試點;后來改用法治的方式推動,不再以原有方式擴大試點,而是要通過全國人大進行立法,這一點非常明確。環(huán)境稅也是如此,要通過全國人大立法,先立法再改革。

        當然,也不可能所有的稅改項目都先立法再改革。立法需要比較長的周期,而有些改革需要抓住時間窗口,否則就不容易推進了。所以目前有一些稅收改革還是通過行政方式在推動。比如成品油稅額的提高,也引發(fā)了網(wǎng)絡上很多評論。至少這反映出一種轉變,這個轉變不是一蹴而就的,從量變再到質變??傮w而言,我國開始轉向用法治的方式推動財稅體制改革,這是改革方式的一個重大變化。

        兩個階段

        財稅體制改革有兩個階段:第一個階段,是與經(jīng)濟改革相匹配的財稅體制改革;第二個階段,是與國家治理改革相匹配的財稅體制改革。

        與經(jīng)濟改革相匹配的財稅體制改革就是建立公共財政體系,主要是解決好政府與市場的關系,讓公共財政體系為市場發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。比如1994年的工商稅制改革、分稅制改革,都是為市場在資源配置中發(fā)揮更大的作用創(chuàng)造條件。稅制更加公平,有利于促進市場競爭;地方保護主義大大減少,促進全國統(tǒng)一市場的形成,便利于生產(chǎn)要素在全國的流動和配置。

        十八屆三中全會之后,我國改革從經(jīng)濟改革轉向全面深化改革,實際上就是國家治理的改革。三中全會指出,“財政是國家治理的基礎和重要支柱”,很顯然,國家治理要現(xiàn)代化,必須改革,其基礎也要改革,要與國家治理相匹配。這跟過去是不一樣的,目標不是停留在公共財政體系的建立上,而是要建立現(xiàn)代財政制度。現(xiàn)代財政制度基本特征是什么?那就是要法治、透明、高效,最后落到民生的保障與改善上來,改革的最終目的是通過經(jīng)濟發(fā)展來改善民生,讓所有人的物質文化生活水平不斷提高。構建現(xiàn)代財政制度的重點有三個方面:預算制度,使預算代表人民的意志,成為約束政府的一個工具,實現(xiàn)預算法定;公共收入制度,包括稅收、收費和公共產(chǎn)權收益,實現(xiàn)政府收入法定;三是中央與地方財政關系的規(guī)范化和法治化。

        三個維度

        當前財稅體制改革有三個維度:一是政府與市場,二是政府與社會,三是中央與地方。這三個維度就可以畫成一個立體坐標系,處在這個坐標系中的財稅體制改革顯然是立體的轉型。

        政府與市場的關系,其關鍵詞是效率。從財政角度來看,比如說宏觀稅負多少、政府占用多少資源、中央地方事權與支出責任,這都是大家非常關注的問題,影響微觀效率和宏觀效率。還有國有企業(yè)的改革、產(chǎn)權收益制度、國有資本體制等問題怎么解決,也是財稅體制改革的焦點。

        政府與社會的關系,重點是怎么促進社會的公平。是從結果公平入手,還是從機會公平入手?從財政來看,更重要的是機會公平。財政與機會公平有什么關系?實際上,核心是公共服務,公共服務就是公共消費。過去我們認為消費就是消耗物質財富,好像作用是負面的。其實,消費是將物質轉成另一種資本——人力資本。公共消費對促進人力資本的積累有巨大的作用,能為我們經(jīng)濟轉型提供動力,創(chuàng)新驅動離不開人力資本。不僅如此,公共服務還能促進社會公平。因為社會公平取決于能力公平,就是說機會要是均等的。消費差距不斷拉大,意味著社會成員之間的能力差距不斷拉大?,F(xiàn)在從公共服務的提供上來看,造成不同人群在起跑線上就是不公平的,比如農民作為龐大的群體,所享受的公共服務和城市群體是不一樣的,這就決定了這兩大群體進入市場的時候,在起跑線上就是不平等的。只有把社會公平的重點放到機會公平上,政府促進社會公平才會更有效。

        中央與地方的關系,其中的關鍵詞實際上就是分權。三中全會決定里也做了一個原則性的規(guī)定,對于涉及到全國的跨區(qū)域性的事權,和涉及到全國統(tǒng)一市場的事權,毫無疑問要上收。這里說的上收,更多是指事權的履行、支出責任的上收。比如跨界的河流治理,又如有些地方把教育事權從縣里上移到市里或者省里。整體來說,適合于哪一級管的事權就應歸那一級,應從成本效率、風險防控來考慮。但是,中央與地方的關系就是集權和分權的關系,哪些權應該集中,哪些權應該分,這個問題到現(xiàn)在還沒有完全討論清楚,這就是中央與地方關系沒有得到很好處理的重要原因。

        四大挑戰(zhàn)

        第一個挑戰(zhàn),政府的有形之手和市場的無形之手能不能有效融合。從現(xiàn)代經(jīng)濟理論來看,政府之手和市場之手似乎是天生就對立、水火不相容。是否真的如此?我認為,現(xiàn)代經(jīng)濟都是混合經(jīng)濟,需要兩只手協(xié)同發(fā)揮作用。要讓政府與市場那只“看不見的手”一樣,在經(jīng)濟增長的過程中發(fā)揮積極的作用,而不是成為某些批評中所說“閑不住的手”和越界的手,這就必須從制度層面上對政府行為加以規(guī)范。但二者具體怎么融合,這個問題從理論到實踐,面臨著一系列不確定性,需要去化解。

        第二個挑戰(zhàn),效率與公平怎樣協(xié)同。流行的看法認為,效率與公平是沖突的,強調效率就會損害公平,強調公平就會損害效率。這種說法對不對?其實,我認為這兩者是可以融合的。理論上可以,但在實際操作中怎么做到,這也是一大挑戰(zhàn)。從實踐來看,我國30年的快速發(fā)展導致了當前面臨一個巨大問題,就是分配差距越來越大;同時我們的效率也在不斷下滑。兩個問題同時出現(xiàn)。財政在這里面怎么發(fā)揮作用,是一個關鍵的問題。公平、效率兩者真正有機融合,唯一能依靠的機制就是財政。

        第三個挑戰(zhàn),發(fā)展的路徑依賴怎樣擺脫。路徑依賴是普遍存在的。改革是擺脫路徑依賴的根本途徑,也是推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉換的根本動力。而當下的改革不再可以“重復昨天的故事”,改革本身也面臨著改革。財稅改革如何撬動全面改革,通過全面改革來擺脫發(fā)展的路徑依賴,這也不是必然的邏輯,面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

        第四個挑戰(zhàn),社會資本和經(jīng)濟資本怎樣有機融合。文化、誠信、和睦等可以積累社會資本,而社會資本又可以激活經(jīng)濟資本,提高效率。社會資本、經(jīng)濟資本都與財政有關。但是把社會資本和經(jīng)濟資本有效的融合在一起,我認為也面臨實踐和理論都沒有解決的問題。知識都是分科分領域的,大家各研究各的專業(yè),經(jīng)濟與社會如何打通,現(xiàn)在面臨新挑戰(zhàn)。

        四大挑戰(zhàn)關系到財稅體制改革,也關系經(jīng)濟轉型能不能順暢成功。

        專家簡介

        劉尚希,財政部財政科研所所長兼書記,國務院政府特殊津貼專家。

        1990年獲得中國人民大學經(jīng)濟學博士學位;曾出訪美國、加拿大、法國、德國、阿根廷、土耳其、澳大利亞、南非等20多個國家,對國外同領域的問題有較廣泛的了解;調查研究的足跡遍及全國所有的省市,并在二十幾個省市政府部門及大學做過專題性學術演講;注重經(jīng)濟學研究的實踐性和本土性,從我國改革與發(fā)展的實踐出發(fā),撰寫了一系列論著、論文、調研報告和政策建議;多次主持或參與國內重大課題研究和國際合作課題研究。目前主要研究方向是公共理論與政策,包括公共風險、公共財政、財政風險、公共分配、公共政策等。

        責任編輯:劉穎""羅邦敏

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