仙居縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局 浙江臺州 317300

摘要：在經(jīng)濟的不斷發(fā)展的背景下，城鄉(xiāng)之間的距離也在逐漸的被拉近，面對土地資源缺乏的情況，城鄉(xiāng)規(guī)劃更能體現(xiàn)其重要的作用。而在城鄉(xiāng)建設(shè)中土地利用是重要內(nèi)容。所以城鄉(xiāng)規(guī)劃能否順利實施的基礎(chǔ)就是土地資源的管理和規(guī)劃的質(zhì)量。本文首先闡述城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地資源的使用問題，然后重點分析土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施之間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃管理；城鄉(xiāng)規(guī)劃；實施關(guān)系

前言

土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)則實施其核心都是對土地的管理，但是由于起步不同，兩者各有特點。城鄉(xiāng)規(guī)劃起步較早，伴隨著幾十年的城鄉(xiāng)建設(shè)過程而不斷成長起來，不論是專業(yè)的指導理論還是實踐經(jīng)驗都十分地豐富翔實；但是土地規(guī)劃管理則是近幾年才興起的一個概念，其主要的思想就是要在保證建設(shè)用地的前提下，保護耕地，因此最近幾年土地規(guī)劃管理也越來越受到政府的重視。

一、兩個規(guī)劃的核心矛盾與原因

1、土地規(guī)劃的指標分配與城市規(guī)劃的科學性

現(xiàn)階段，在城市規(guī)劃學術(shù)相關(guān)的交流活動中，許多學者已經(jīng)認識到，土地規(guī)劃缺乏一定的科學性，從而弱化了城市土地規(guī)劃的嚴謹性。受到中央對地方管制的嚴格束縛，土地規(guī)劃與城市規(guī)劃之間的沖突逐漸增大。同級政府對土地規(guī)劃和城市規(guī)劃進行組織編制，而且上報程序和部門協(xié)調(diào)的程序也基本相似。但是在實際工作中，兩規(guī)卻始終存在分歧，很多問題得不到統(tǒng)一。土地規(guī)劃的核心內(nèi)容體現(xiàn)了上級政府的分配意愿，而城市規(guī)劃更多體現(xiàn)了地方政府的發(fā)展意愿，這是兩者易出現(xiàn)分歧的根本原因。另外，無論是新增用地的批復還是未來用地審批，地方政府都無自主權(quán)，要受到上級政府部門的控制與統(tǒng)一管理。由于城市土地規(guī)劃的科學性遭到了質(zhì)疑，因而近些年，我國也出臺了一些政策，對土地總規(guī)劃和城市規(guī)劃進行了嚴格控制，并對集鎮(zhèn)和村莊的規(guī)劃管理做出了調(diào)整。

對建設(shè)用地的指標進行分配，主要目的是對地方的圈地熱現(xiàn)象進行控制，但是，由于在土地規(guī)劃中，建設(shè)用地總量和中心城鎮(zhèn)的建設(shè)用地在規(guī)模確定層面還受到嚴格的約束，因而使得土地規(guī)劃和城鎮(zhèn)用地指標上存在一定沖突。每個城市的用地規(guī)劃指標還深受本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況影響。在土地規(guī)劃分配工作中，反應了自上而下的管理與控制思想，看似缺乏一定的科學性，但是在經(jīng)濟高速發(fā)展的背景下，該管理方式還依然是一個有效手段。

2、建設(shè)用地布局的集中與分散之爭

土地資源集約開發(fā)是土地規(guī)劃的原則，在經(jīng)濟發(fā)展中，多個文獻都蘊含了人口向城鎮(zhèn)集中，工業(yè)向園區(qū)集中的思想，而中心城鎮(zhèn)與開發(fā)區(qū)極化發(fā)展則是集中布局的體現(xiàn)，但是分散化布局則是當前土地規(guī)劃的真實反應。目前，土地規(guī)劃編制把土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查成果作為了基礎(chǔ)，由于在土地規(guī)劃過程中，未能對村鎮(zhèn)建設(shè)用地的布局做出主動謀劃，因而相關(guān)的調(diào)查結(jié)果還保留了分散于廣大農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)用地。同時由于編制層級下移，導致土地規(guī)劃圖表達較為細碎。土地規(guī)劃圖是開展土地相關(guān)工作的重要執(zhí)法依據(jù)，但是一些分散的布局，不符合土地空間集聚的要求，因而在編制土地規(guī)劃圖時，會受鄉(xiāng)鎮(zhèn)意愿因素的干擾。

在縣級和地級地方政府的干預下，對城市總體規(guī)劃過程進行編制，并在很大程度代表了市級政府和縣級政府集中資源建設(shè)中心城和外圍產(chǎn)業(yè)新城的發(fā)展意圖。在城市總體規(guī)劃布局中，主要對新城和中心城著重進行了合理安排和長遠考慮。為了更好地解決土地建設(shè)布局沖突，在土地規(guī)劃管理中引入擴展邊界與規(guī)模邊界的概念，使建設(shè)用地在規(guī)劃中達成了共識。但是隨之而來的就是禁、限區(qū)域內(nèi)的建設(shè)用地安排問題。通常情況下，農(nóng)民用地和山水資源等保護區(qū)被劃入到了禁建區(qū)域內(nèi)。土地規(guī)劃除了對農(nóng)田進行了剛性的保護外，也對其他建設(shè)土地做出嚴格控制要求。

二、土地管理手段是保障城鄉(xiāng)規(guī)劃有效實施的重要措施

1、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與村鎮(zhèn)規(guī)劃

雖然現(xiàn)階段我國部分地區(qū)在開展土地規(guī)劃時，農(nóng)村建設(shè)用地基本維持在現(xiàn)有水平之下，但是在實踐過程中卻是利用城市和農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤方式來實現(xiàn)居民點拆除和合并，并不斷引導廣大農(nóng)村居民點逐漸向城鎮(zhèn)集中。目前，促使各地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的主要動力為：下達到縣級政府的新增用地計劃無法滿足實際用地需求，因此可將拆除、合并，農(nóng)村的相應用地指標應用在城鎮(zhèn)土地規(guī)劃中。實際上，國土資源部門推行農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤的主要目的是對農(nóng)村建設(shè)用地存量進行盤活，進而對城鄉(xiāng)用地布局、結(jié)構(gòu)進行統(tǒng)籌和優(yōu)化，并在保證耕地總量動態(tài)平衡條件下，進一步緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張狀況。但是，部分地區(qū)增減掛鉤在實踐過程中卻違背了相關(guān)政策的初衷，片面追求城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標最大化，不僅進一步加大了生活成本，更加無法讓多數(shù)人享受由增減掛鉤所帶來的增值和收益。部分地區(qū)甚至出現(xiàn)“農(nóng)民被上樓”的現(xiàn)象，一定程度上使建設(shè)用地增減掛鉤政策受到社會各界的質(zhì)疑。在城鄉(xiāng)一體化大背景下，農(nóng)村不斷融入城市，且農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化高速發(fā)展，建設(shè)用地增減掛鉤作為促進新農(nóng)村建設(shè)的主要政策，在很多地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中得到了廣泛應用。

在很多即將被城鎮(zhèn)化的廣大農(nóng)村地區(qū)，實施農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)?；?jīng)營時，本身就需要對村莊進行拆遷，并對還建點進行集中安排。因此，開展農(nóng)用土地整理和規(guī)劃成為迫切需要。而建設(shè)用地增減掛鉤政策中包含免交耕地開墾費、同步審批建新區(qū)用地及新增建設(shè)用地使用費等項目，實際上均屬于農(nóng)村土地整改過程中的優(yōu)惠政策，也就是說推進農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤政策執(zhí)行壓力較小，但卻能夠給農(nóng)民、當?shù)卣畮磔^大實惠，有助于我國城鎮(zhèn)化進程不斷推進，并實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的共贏。

2、新增建設(shè)用地計劃與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的有序擴張

城市建設(shè)用地可分為兩種模式：一是舊城改造，主要應用在新增用地規(guī)劃及存量土地改造中；二是新區(qū)擴張，適宜用在城市邊緣開發(fā)區(qū)及小城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃中。在基礎(chǔ)設(shè)施良好的大中型城市中，舊城改造和新區(qū)擴張往往合并存在。若僅從相關(guān)部門權(quán)責上來看，國土資源局主要負責轄區(qū)范圍內(nèi)所有土地規(guī)劃和管理。但是，由于目前我國國土和規(guī)劃實行分設(shè)，通常城市規(guī)劃重點在“城”，而土地規(guī)劃則將工作重點放在“鄉(xiāng)”上。實施土地管理，主要目的是控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地向外擴張，并通過相應管理控制年度新增建設(shè)用地審批量。土地總體規(guī)劃作為新增建設(shè)用地主要向上報批依據(jù)，加強對新增用地管理和規(guī)劃，能夠有效控制城鎮(zhèn)土地無序擴張。傳統(tǒng)用地管理方法無法對城市規(guī)劃產(chǎn)生導向性作用，而是偏重數(shù)量上的管理，一定程度上加重了新區(qū)建設(shè)用地不足狀況，也使得公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)滯后。針對以上實際反饋出來的主要問題，廣西國土資源和規(guī)劃對傳統(tǒng)用地規(guī)劃和管理方法進行了優(yōu)化，并將新增建設(shè)用地管理作為近期改革的重點內(nèi)容。以控制用地總量為基礎(chǔ)，結(jié)合各市縣建設(shè)土地規(guī)劃要求，不斷對土地用地布局和結(jié)構(gòu)進行統(tǒng)籌管理，鼓勵農(nóng)村向城鎮(zhèn)集中，產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中。

3、土地儲備工作與城市規(guī)劃的空間布局導向

城市化進程不斷加快，增加了土地建設(shè)用地規(guī)模。但是，由于土地規(guī)劃中存在的弊端，導致土地規(guī)劃還不能對土地儲備工作進行科學化指導，因而需要對土地規(guī)劃工作進行深入研究。對空間布局做出合理規(guī)劃，并以此為向?qū)?。要充分發(fā)揮土地儲備的重要作用，尤其是在房地產(chǎn)市場和城市規(guī)劃方面。對于土地規(guī)劃工作而言，土地儲備規(guī)劃是一項具有創(chuàng)新性的工作，在實際工作中，并無過多可以參考的資料。因而在開展土地儲備規(guī)劃工作時，要充分結(jié)合廣西的實際土地資源與城鄉(xiāng)布局情況，對總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃工作做出嚴格控制，并要完善儲備土地規(guī)劃的工作體系，促進空間布局的科學性。

結(jié)束語

總之，盡管大部分城市不具備規(guī)土合一的體制優(yōu)勢，但仍應增強城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施保障措施研究，將土地管控手段的改革和完善作為重點，將城鄉(xiāng)規(guī)劃的空間布局導向、有序?qū)嵤?、整體功能提升等建設(shè)意圖增加到土地管理環(huán)節(jié)中，可以大大提高規(guī)劃的可操作性。

參考文獻：

[1] 曲哲. 我國的土地規(guī)劃——對土地私權(quán)干預的影響[J]. 內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟. 2013（22）

[2] 田暉暉. 淺談當前土地規(guī)劃存在的問題及對策[J]. 門窗. 2013（02）

[3] 孫金鵬. 土地規(guī)劃與測量的技術(shù)運用[J]. 硅谷. 2013（18）

[4] 潘文章. 關(guān)于我國當前土地規(guī)劃的理性思考[J]. 江西建材. 2014（04）