當前，我國的宏觀經(jīng)濟正處于增長速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的新階段，在這種背景之下，進行經(jīng)濟體制改革勢在必行。而國有企業(yè)作為經(jīng)濟體制改革的核心，也在十八屆三中全會之后拉開了新一輪的改革大幕。本文縱觀我國國企改革的發(fā)展歷程，從國資監(jiān)管、國企股權(quán)、國企運營三個層面解讀十八大國資國企改革政策。

國企改革走向全面市場化新階段，十八大首次提出“五個第一”

20世紀50年代，第一批國有企業(yè)作為政府部門的分支機構(gòu)或附屬機構(gòu)而存在，支配企業(yè)運營的是行政命令而非市場規(guī)律。到1977年前后，這種“社會化大工廠”模式造成了極其嚴重的效率低下問題，以致國家財政赤字連年增加，國企改革迫在眉睫。1978 年的十一屆三中全會標志著中國經(jīng)濟體制改革的開始。

縱觀國企改革發(fā)展歷程，大致可分為五個階段。

1979年—1984年為第一階段，國企改革以放權(quán)讓利為特征，以擴大企業(yè)自主權(quán)為目的。然而在全國推行的過程中， 由于中央缺乏對擴權(quán)的約束機制和與之配套的宏觀體制， 財政赤字反

而進一步惡化。

1984年—1993年為第二階段，國有企業(yè)開始進行以“兩權(quán)分離”為特征的轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制改革。1984年黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，首次提出“要使企業(yè)真正成為相對獨立的經(jīng)濟實體”。“股份制改革”也在這一階段初露端倪，上海飛樂音響公司在1984 年 11 月向社會公開發(fā)行股票， 為實現(xiàn)“兩權(quán)分離”提供新的改革思路。

1993年—2002年為以“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”為主的第三階段，2003年至2012年為以實施戰(zhàn)略性改組為特征的第四階段。1993年11月， 中共十四屆三中全會通過了《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟若干問題的決定》，提出國有企業(yè)改革的方向是建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度。在這兩階段， 國有企業(yè)數(shù)目大幅縮減， 而中央對國有經(jīng)濟的控制力，也通過重組在國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和領(lǐng)域中的支柱型企業(yè)得到進一步的增強。

經(jīng)過30年的改革，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系基本明晰， 政企關(guān)系得到一定的明確， 管理體制已基本實現(xiàn)向現(xiàn)代企業(yè)制度的轉(zhuǎn)變， 國有企業(yè)的經(jīng)營狀況也有所好轉(zhuǎn)。但是國有企業(yè)在所有權(quán)體制、經(jīng)營效率、管理體制和行業(yè)布局等方面都存在不容忽視的問題，而這些問題正是十八屆三中全會以來的這輪國企改革的重點，標志著以“全面市場化”為改革核心的新階段的到來（見圖1）。

十八屆三中全會頒發(fā)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 ， 以“ 擁抱市場、提高國有資本運營效率、 提升國有企業(yè)活力” 為核心目標，第一次提出市場經(jīng)濟的“ 決定性” 作用； 第一次將公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟并列提出；第一次提出由管企業(yè)、 管資產(chǎn)的思路， 轉(zhuǎn)向管資本的思路；第一次提出國企按功能定位；第一次提出混合所有制是基本經(jīng)濟制度的實現(xiàn)形式。 這五個“ 第一次” 反映了國有企業(yè)改革在國資監(jiān)管、 國企股權(quán)、 國企運營這三個層面的核心內(nèi)容（ 見圖 2） 。

國資監(jiān)管： “ 三三工程”

國有企業(yè)改革首先體現(xiàn)在國有資產(chǎn)監(jiān)管的改革， 在《 決定》 中國企改革最大的理論創(chuàng)新就是提出“ 以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)督” ， 具體將根據(jù)功能進行“ 三種分類” ， 國資監(jiān)管實現(xiàn)“ 三個轉(zhuǎn)變” 和建立“ 三級架構(gòu)” 監(jiān)管模式，并稱為國資監(jiān)管的“ 三三工程” ， 使國企改革進入分類分層改革與監(jiān)管新時期（ 見圖 3） 。

首先， “ 三個轉(zhuǎn)變” 是指國資監(jiān)管從“ 工頭” 到“ 老板” 角色的轉(zhuǎn)變， 從“ 管資產(chǎn)” 到“ 管資本” 管理內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，從“ 管理” 到“ 監(jiān)督” 職責的轉(zhuǎn)變。 具重組等資產(chǎn)組合過渡到管總量、 管效益、管分布的資本運營； 從管企業(yè)領(lǐng)導層過渡到管董事會代表； 從管企業(yè)實務(wù)資產(chǎn)的安全乃至運營過渡到管履行出資人職責機構(gòu)的監(jiān)督規(guī)則。

其次， “ 三級架構(gòu)” 是指配合“ 三個轉(zhuǎn)變” ， 建立“ 管資本” 為核心的三級監(jiān)管模式， 實現(xiàn)國資經(jīng)營主體的轉(zhuǎn)變，即“ 國資委—國有資本投資運營公司—國有企業(yè)” 三層架構(gòu)。 在原有的“ 國資委—國有企業(yè)” 兩層架構(gòu)模式下， 由國資委出資承擔監(jiān)管人和國有經(jīng)營者的角色， 而國有企業(yè)承擔產(chǎn)業(yè)或企業(yè)日常經(jīng)營。 這種二層架構(gòu)模式下， 政企關(guān)系緊密， 國企主要由國資委管理， 其人事任制， 從而形成了國資委集“ 資產(chǎn)權(quán)、 治理權(quán)、 人事權(quán)” 三權(quán)合一的局面。

而十八大國企改革突破了國資委的“ 三權(quán)合一”局面，模仿新加坡的淡馬錫，通過成立國有資本投資運營平臺， 逐漸建立起以資本運作為核心的三級架構(gòu)管理模式。 在這樣的模式下， 國資委僅僅是出資人， 以股東身份存在； 設(shè)立的國有資本投資運營公司則對下面的企業(yè)進行監(jiān)管， 擁有考核與薪酬分配的權(quán)利；而企業(yè)則掌握自主經(jīng)營權(quán)（ 見圖 4） 。

其中， 根據(jù)功能定位， 國有資本投資運營公司主要分為資本投資公司、 資本運營公司兩類。 其主要區(qū)別是在于后者更多的是財務(wù)投資， 在一、 二級資本推進國有資本合理流動、 改善國有資本分布結(jié)構(gòu)和質(zhì)量， 提高國有資本配置效率； 而前者則是以投融資及項目建設(shè)為

主， 在實業(yè)領(lǐng)域進行戰(zhàn)略投資， 打造和擴展產(chǎn)業(yè)平臺， 其主要發(fā)展目標是促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、 推動重要行業(yè)的國有企業(yè)發(fā)展壯大、 承擔國家安全保障任務(wù)。通常情況下， 有條件改組為國有資本投資運營公司的對象可基本分為以下六類（ 見圖 5） 。

最后， 三種分類是指基于行業(yè)特性及企業(yè)功能， 準確定位國有資本的作用，以實現(xiàn)有效監(jiān)管、 分類推進改革。 國有企業(yè)根據(jù)功能不同可以分為三類： 一是以企業(yè)社會責任優(yōu)先， 不以利潤最大為目標的公益類企業(yè)； 二是成本加合理利潤、在相關(guān)派生的經(jīng)營活動中可以引入充分市場競爭機制的自然壟斷類保障性企業(yè)，如水、 電、 電信等基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)企業(yè)；三是營利性質(zhì)的完全競爭領(lǐng)域的企業(yè)。對于不同類型的企業(yè)， 應針對其特點及功能選取有針對性的改革方式（ 見表 1） 。

從功能改革的角度總體來看， 十八大國企改革有以下三大趨勢： 其一， 推進國有企業(yè)向國家安全和國民經(jīng)濟命脈業(yè)從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向具有前瞻性、 戰(zhàn)略性的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

國企股權(quán)： 混合所有制改革的“ 三允許、 三鼓勵”

積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟長期以來一直是國家所提倡的改革方向 ， 也是十八大國企改革的重中之重。 在以往的改革中， 所主張的國有企業(yè)混合所有制改革的目標是股份制 ， 但這種操作往往出現(xiàn)兩種結(jié)果： 一是國企之間參股 ， 公司制只要求 2 個以上的股東， 沒有要求所有制性質(zhì)的不同 ， 于是 ， 公司制改革的結(jié)果是換湯不換藥 ， 還是純國有公司 ； 二是雖然公司制度的主要形式是有限、 多元的 ， 但是我們往往傾向國有控股 ， 因為我們在政治上， 強調(diào)得更多的是國有經(jīng)濟的控制力。 但是 ， 如果國企通過控制小股東來控制企業(yè) ， 通過控制企業(yè)來控制行業(yè) ， 通過控制行業(yè)來控制市場 ， 那么這樣的控制力就會使多元化徒有其表 ，名存實亡。

而十八大國企改革則是在先前股權(quán)改革的基礎(chǔ)上繼續(xù)深入 ， 加大國有壟斷行業(yè)混合所有制改造的力度， 以股權(quán)資場化（ 見圖 6） 。

本輪混合所有制改革將以“實現(xiàn)三個允許、堅持三個鼓勵”為中心。

“ 三個允許” 是指允許更多國有經(jīng)濟和其他所有制經(jīng)濟發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟； 允許國有資本投資項目引入非國有資本參股； 允許混合所有制經(jīng)濟實現(xiàn)企業(yè)員工持股， 形成資本所有者和勞動者利益的共同體。

“ 三個鼓勵” 是指鼓勵發(fā)展混合所有制； 鼓勵非公有制企業(yè)參與國企改革；鼓勵發(fā)展非公有制資本控股的混合所有制企業(yè)。

在這一中心指引下，本輪混合所有制改革意圖達到以下三個目的：

其一， 讓自然壟斷行業(yè)的企業(yè)真正獨立自主經(jīng)營， 按市場化的規(guī)則運作。 例如，雖然各類礦產(chǎn)企業(yè)職能通過特許經(jīng)營權(quán)取得礦產(chǎn)資源， 但是， 這類權(quán)利的取得不再是國有企業(yè)獨享的特權(quán) ， 民營企業(yè)也可以申請?zhí)卦S經(jīng)營權(quán) ， 國企不能利用公權(quán)來競爭特許權(quán) ， 且國企獲得特許權(quán)后 ， 政府不能隨意干涉企業(yè)的事務(wù)。

其二 ， 根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、 放開競爭性業(yè)務(wù) ， 推進公共資源配置市場化。 目前許多行業(yè)都是網(wǎng)運一體 ，如水、 電、 氣等部門 ， 當一家建立了管網(wǎng) ， 其他企業(yè)就很難進來 ， 因此很容易形成行業(yè)壟斷 ， 打破這類行業(yè)壟斷的最好辦法就是網(wǎng)運分類 ， 國有企業(yè)在網(wǎng)管的建設(shè)方面控股 ， 而其他可以通過完全市場化來解決 ， 多家供應商的競爭既可以

提高服務(wù)質(zhì)量 ， 也可以降低成本。

其三 ，壟斷。 過去許多行政部門都有一些特許企業(yè)和從原有政府職能中剝離出來的部門 ， 經(jīng)過多年改革 ， 大部分已經(jīng)脫離母體 ， 變成真正的企業(yè)和中介組織 ，但也有一些部門發(fā)展緩慢或始終未變 ，新一輪的國企改革也會在此類行業(yè)中有所深入。

在混合所有制實現(xiàn)形式上， 根據(jù)各省自身的國有企業(yè)的情況和特點， 陸續(xù)制定了不同的改革方案， 核心可歸納為以下五種思路（ 見圖 7） 。 當然在國有企業(yè)不同的發(fā)展階段， 混合所有制這五種實現(xiàn)形式常常配合使用， 適合不同的企業(yè)。

國企運營： 激發(fā)國企活力， 下放經(jīng)營自主權(quán)

企業(yè)經(jīng)營層面的改革依舊是以“ 提高企業(yè)的市場化程度” 為中心， 從以下三個方面開展工作。

其一， 健全股東會、 董事會， 完善股權(quán)治理結(jié)構(gòu)。 在國資委管資本的背景下， 企業(yè)的股東會、 董事會將會成為監(jiān)管的核心抓手。 因此各企業(yè)應加速完善以董事會為核心的治理機制， 強化董事會專門委員會功能； 增加獨立董事或者外部董事的決策權(quán)重， 增加其他非國有股東的話語權(quán)。

其二， 建立職業(yè)經(jīng)理人制度， 實現(xiàn)人事任命的市場化。 在三級監(jiān)管結(jié)構(gòu)下， 國資委不管派駐董事、 不管企業(yè)領(lǐng)導層， 董事長與總經(jīng)理需分層管理。 在人事任命方面， 企業(yè)可以建立職業(yè)經(jīng)理人制度， 逐步打破 “ 能進不能出” 現(xiàn)象， 做到 “ 能進能退、能上能下” 。 企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人完全由市場聘任， 不再享受行政級別， 打斷權(quán)力尋租。

其三， 建立長效約束激勵制度， 提升企業(yè)內(nèi)部活力， 促進國企效率提升。具體地， 對于市場化聘任的企業(yè)管理人員， 應研究建立市場化薪酬協(xié)商機制；各企業(yè)應積極探索混合所有制企業(yè)員工持股辦法。 事實上， 隨著 2014 年 6 月證監(jiān)會發(fā)布《 上市公司實施員工持股計劃試點指導意見》 ， 已經(jīng)有許多上市公司推出自身的員工持股計劃。

十八大國企改革的推進進程以及難點問題

十八屆三中全會提到積極發(fā)展混合所有制、 完善國有資產(chǎn)管理體制、 推動建立現(xiàn)代企業(yè)制度等， 為國企改革指明了方向。 之后由國資委帶頭， 計劃分以下三個階段積極推進國企改革（ 見圖 8） 。

概括地說， 自 2014 年起的一至兩年內(nèi)將把中心放置在設(shè)置投資運營公司試點， 三至四年將有序推開， 五至七年全面推進。

首先 ， 國資委將向國資投資運營公司及二級公司逐步移交權(quán)力 ， 核心在于把經(jīng)營權(quán)交給二級公司 ， 把對二級公司的考核權(quán)和分配權(quán)交給投資運營公司。

其次 ， 國有企業(yè)實現(xiàn)國企公司治理體制的改革，，即真正落實現(xiàn)代企業(yè)制度 ， 讓董事會、 監(jiān)事會發(fā)揮真正的監(jiān)督制約作用 ， 讓總經(jīng)理或 CEO 等國企高管扮演各自的角色 ， 建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

最后 ， 改革人事制度 ， 其主要手段是董事會三項試點 ： 通過高級管理人員選聘 ，熟悉企業(yè)和熟悉行業(yè)情況的人才得到了任命 ， 有利于企業(yè)發(fā)展方向的把控 ； 通過業(yè)績考核 ， 變對國資委負責為對董事會負責 ， 董事會可以根據(jù)實際情況 ， 對企業(yè)管理層進行考核 ， 企業(yè)管理層的成績易于被肯定 ， 增加了管理層善治的動機 ； 通過薪酬管理制度 ， 改變國企激勵不足的問題 ， 有利于增強國企的效率。

國資委已于 2014 年 7 月宣布啟動“ 四項改革” 試點， 主要涉及國有資本投資公司、 混合所有制、 董事會授權(quán)改革和派駐紀檢組等四項改革， 標志著央企改革進入實質(zhì)性階段。 試點改革的具體內(nèi)容如下。

截止 2014 年底， 已有 20 個省份出臺國資國企改革方案， 其中混合所有制成為“ 標配” ， 有一半的省份明確了發(fā)展混合所有制的時間表和目標。

然而， 在改革的實踐操作中， 仍有四類難點或敏感問題尚需明晰與解決：

其一， 把握混合所有制邊界。為國企引入活力。 此外， 當前在具體行業(yè)、 混合比例、 股權(quán)結(jié)構(gòu)、 控制權(quán)方面尚待細則指導。

其二， 明晰國資委授權(quán)邊界。 國資委將如何授權(quán)或放權(quán)， 授權(quán)或放權(quán)的內(nèi)容和范圍、 國資委行使職權(quán)的權(quán)力邊界等， 尚待細化明確。

其三， 對高級管理人員去行政化。113 家央企中有 53 家的一把手（ 包括黨委書記、 董事長和總經(jīng)理） 的行政級別是副部級， 去行政化需要壯士斷腕的勇氣。

其四， 實現(xiàn)合理化、 透明化產(chǎn)權(quán)交易。 通過實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)交易的合理透明化，使行政權(quán)力對資源配置的干預降到最低， 避免定價不合理等問題， 從而減少對交易各方直接利益的影響， 減少對國資資產(chǎn)保值增值目標的影響。

總而言之， 十八屆三中全會所制定的改革政策逐漸將國有企業(yè)推向以“ 全面市場化” 為核心的改革道路， 在國資監(jiān)管、 國企股權(quán)和國企運營三個方面全面制定了國企的改革方向并分階段有效推進， 不斷提升國有資產(chǎn)運行效率和提高國有企業(yè)活力。 然而現(xiàn)階段的改革進

程中仍存在困難和不足， 需要以后更多的探索和實踐來完善和推進國企全方位改革。