緣起：全球國有企業(yè)發(fā)展與管理模式概覽

AMT 國企改革研究中心

國有經(jīng)濟/國有企業(yè)的緣起

國有經(jīng)濟、國有企業(yè)并不是社會主義新中國才誕生的一個詞。從時間上算，最早的國有經(jīng)濟可追溯到公元前7世紀(jì)，那時尚處于春秋戰(zhàn)國時期，齊國的政治家管仲提出“官山海”政策。當(dāng)時制鹽業(yè)和冶鐵業(yè)都由國家壟斷性經(jīng)營，實行食鹽和鐵器的國家專賣，這是管仲當(dāng)時創(chuàng)行的重要的國家工商業(yè)政策。

狹義上，國有經(jīng)濟的存在形式便是國有企業(yè)資產(chǎn)，它與國有經(jīng)濟密切聯(lián)系，是國有經(jīng)濟重要組成部分，是國有經(jīng)濟在微觀上的一種表現(xiàn)形式。最早的國有企業(yè)可追溯到1657年，產(chǎn)生于資本主義工業(yè)革命時期，當(dāng)時英國政府創(chuàng)辦了世界上第一家現(xiàn)代郵政局，這是世界第一家具有現(xiàn)代意義的國有企業(yè)。

隨后，經(jīng)過了第一次、第二次世界大戰(zhàn)，凱恩斯主義的興起，催動了世界各國的國有經(jīng)濟的快速發(fā)展。實踐證明，國有經(jīng)濟的發(fā)展對世界各國恢復(fù)國民經(jīng)濟起到了非常重要的作用（見圖1）。

全球國有企業(yè)的發(fā)展變化

開創(chuàng)期——戰(zhàn)爭和危機催生的國有經(jīng)濟

西方國有企業(yè)發(fā)展的開創(chuàng)期主要是從20世紀(jì)初到20世紀(jì)30年代，這段時間國有企業(yè)的發(fā)展與戰(zhàn)爭和經(jīng)濟危機密切相關(guān)。

1. 第一次世界大戰(zhàn)催生西方國有企業(yè)發(fā)展

一戰(zhàn)爆發(fā)之前，國有企業(yè)雖然在西方國家一直增長，但是增長速度并不快。1914年爆發(fā)了第一次世界大戰(zhàn)，為保障戰(zhàn)爭的需要，各國都集中軍需領(lǐng)域進行一些國家管制，例如在航空和鐵路等方面加強了國家管制，主要方式就是通過高價收買私有企業(yè)產(chǎn)權(quán)。

一戰(zhàn)爆發(fā)后，各國的國民經(jīng)濟被納入戰(zhàn)時軌道，各國通過將航空、鐵路、重要礦業(yè)、電信等與軍工相關(guān)的產(chǎn)業(yè)大量進行了國有化，滿足戰(zhàn)時的需要。因此可以說，是一戰(zhàn)的爆發(fā)推動了國有企業(yè)的發(fā)展，為了確保戰(zhàn)爭需要，便于國家控制，統(tǒng)治階級將軍工生產(chǎn)拿回到自己手中運營，所以說這個時期的西方各國的國有企業(yè)主要集中在軍工相關(guān)領(lǐng)域（見表1）。

2. 經(jīng)濟危機推進國有化進一步發(fā)展

一戰(zhàn)結(jié)束，1929年資本主義空前的經(jīng)濟大危機在短暫的經(jīng)濟繁榮之后爆發(fā)了，由于資本主義矛盾日益尖銳，最先爆發(fā)危機的是實力最強大的美國，隨后擴散到整個資本主義西方世界。為恢復(fù)國民經(jīng)濟，西方各國將部分行業(yè)收歸國有。

美國的國有企業(yè)的發(fā)展就具有鮮明的反危機特征，1933年羅斯福就任美國總統(tǒng)時，就唱響全面干預(yù)“新政”的號角，強化國家在產(chǎn)業(yè)和國民經(jīng)濟調(diào)節(jié)中的作用，建立了一大批重要的

國有企業(yè)。國會還特許成立政府資助的股份制公司“房利美”，擴大二級抵押貸款市場規(guī)模，開創(chuàng)政府大規(guī)模經(jīng)濟干預(yù)的先河，為西方國家恢復(fù)經(jīng)濟提供了最佳樣板。

有企業(yè)的開創(chuàng)期伴隨著戰(zhàn)爭和危機，呈現(xiàn)某種暫時性。特別是美國具有典型的反危機特征，危機時期開展國有化，危機過后又計劃性私有化，甚至在二戰(zhàn)后至20世紀(jì)80年代后，其他西方國家國有企業(yè)持續(xù)發(fā)展的情況下，美國仍然呈現(xiàn)該特征，例如在1968年，為了減輕聯(lián)邦政府預(yù)算負擔(dān)，房利美被私有化。

全球國有化的高速增長期

從二戰(zhàn)開始一直到20世紀(jì)80年代，西方國家國有企業(yè)一直處于高速持續(xù)增

長階段。

1. 西方國有化運動不斷攀達巔峰

1939年，第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)了，各國為保障戰(zhàn)爭需要，強化了各行業(yè)的國有化，從軍用領(lǐng)域擴展到核心民用事業(yè)，興起了國有化浪潮。

而在戰(zhàn)爭結(jié)束后的50～60年代，國家管制資本主義的實踐證明了凱恩斯主義能夠有效推進經(jīng)濟高速發(fā)展，凱恩斯主義也逐漸成為西方經(jīng)濟學(xué)正統(tǒng)理論，各國紛紛將凱恩斯主義理論作為

制定經(jīng)濟政策的指導(dǎo)思想。利用國家直接投資、國有私營、公私合營等多種手段，掀起了國有企業(yè)浪潮，推動國有經(jīng)濟迅速發(fā)展。

特別到了60—70年代，西方國家國有經(jīng)濟所占比重達到空前高度；直到20世紀(jì)80 年代，多數(shù)西歐國家國有工業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重仍達20%以上。法國和意大利都在80年代前后達到國有化運動巔峰（見圖2、3）。

2. 國有企業(yè)發(fā)展在全球擴展

不同于一戰(zhàn)，二戰(zhàn)后國有企業(yè)的發(fā)展成為全球性現(xiàn)象，世界上不同類型的國家普遍出現(xiàn)了發(fā)展國有企業(yè)的高潮。不少亞洲國家也展開了國有化進程，韓國在1945年光復(fù)前，主要以鐵路、郵電、專賣業(yè)為主，創(chuàng)辦和經(jīng)營部分的國營企業(yè)，而二戰(zhàn)之后，開始集中在公共產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和保障金融市場的銀行產(chǎn)業(yè)大力發(fā)展國有企業(yè)；而新加坡的國有企業(yè)在50年代末—60年代末處于萌芽階段，之后70年代—80年代開始10年大規(guī)模國有化階段（見表3）。

縱觀國有化運動從興起到巔峰，可見國有企業(yè)的發(fā)展并不是市場機制自發(fā)的結(jié)果，而是統(tǒng)治階級根據(jù)社會發(fā)展的需求（戰(zhàn)爭、經(jīng)濟危機、公共設(shè)施建設(shè)），利用行政的力量建立起來的。它具有滿足戰(zhàn)爭需求、提供公共性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品、克服經(jīng)濟危機、穩(wěn)定經(jīng)濟等多種功能。國有企業(yè)往往集中在一些公共性的部門，從資源配置角度看，具有很強的行政性，正是這種市場機制的薄弱，國有化發(fā)展也面臨許多問題，進而又走向新一輪的私有化改革。

國有企業(yè)私有化改革期

隨著西方國家過度干預(yù)經(jīng)濟，采取擴張性的財政政策和貨幣政策，各國經(jīng)濟出現(xiàn)高通貨與低增長并存的“滯漲”狀態(tài)。

20世紀(jì)70年代后，民間資本開始逐步壯大，且原有國有企業(yè)所處行業(yè)變?yōu)榱讼﹃栃袠I(yè)，國企運行效率低下。凱恩斯主義越來越無法帶領(lǐng)西方各國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，而“強調(diào)市場基礎(chǔ)作用”的新古典主義經(jīng)濟學(xué)理論又逐漸興起，這便推動了 80 年代私有化的進程。

各國采取各種各樣的方式進行私有化改革，例如： 通過管理層收購、資本市場上市、整體出售等，這使得國有資產(chǎn)越來越集中到一些涉及國計民生的公用事業(yè)領(lǐng)域（見表4）。

例如由于美國金融產(chǎn)業(yè)過于自由化，風(fēng)險控制失誤，爆發(fā)了次貸危機，導(dǎo)致美國著名投資銀行貝爾斯登和雷曼兄弟的倒閉，房價大幅度下跌，隨即美國聯(lián)邦住房金融局接管房地美和房利美，以此應(yīng)對危機。這次由次貸危機而引發(fā)的全球金融危機，也啟示我們，在私有化和金融創(chuàng)新中要加強監(jiān)管，因此國有企業(yè)改革中的管理模式也是值得我們深思的問題（見圖4）。

全球國有企業(yè)管理模式

隨著全球國有企業(yè)的歷史變革，出現(xiàn)了多種多樣的國有企業(yè)管理模式。我們可以把全球國有企業(yè)的管理模式歸類為出資人模式、監(jiān)管模式以及內(nèi)部治理模式三個方面來進行探討。

出資人模式——誰出資？

非常簡單地說，一個企業(yè)誰出資，產(chǎn)權(quán)就歸誰，那么國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)歸國家所有，當(dāng)然是由國家來出資。那么國家哪個部門出資？是共同出資還是集中出資呢？

縱觀全球各國國有企業(yè)，可以按照履行出資人職能的部門的集中程度，將國有企業(yè)的出資人模式分為分散、雙重、集中三類模式。由于分散模式在國有企業(yè)的發(fā)展中已被淘汰，現(xiàn)今大多數(shù)國家國有企業(yè)都實行雙重或者集中模式。

意大利就是采取雙重出資模式的典型范例，由財政部、國家參與部共同履行出資人職能；而法國、德國、日本新加坡等則大多采取集中模式，法國的國有公司基本形式一般采取股份制，由財政部代表國家直接控股，或者國有化金融機構(gòu)間接控股；德國則是以財政部為核心，負責(zé)審批企業(yè)的成立、合并、解散以及股份購買等重大事項，并以股東的身份聘任監(jiān)事會成員，通過監(jiān)事會控制國有企業(yè)的資金投入。集中模式，最大的優(yōu)點就是可以將國家的出資人職能和行業(yè)部門的產(chǎn)業(yè)政策職能分開來，這也符合我國國有企業(yè)的一個發(fā)展方向，目前我國已經(jīng)從雙重模式逐漸變?yōu)榧心Ｊ剑ㄒ妶D5）。

監(jiān)管模式——誰監(jiān)管？

一般情況下，國有企業(yè)監(jiān)管模式按照監(jiān)管層級數(shù)量可以分為兩層模式和三層模式兩類。

1. 兩層監(jiān)管模式

在兩層監(jiān)管模式下，政府部門直接對國有資產(chǎn)進行管理，這有利于利用國有經(jīng)濟影響整體經(jīng)濟運行，但這種模式在國有企業(yè)數(shù)量過多的情況下，行政效率直接影響企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營。

它與國有企業(yè)出資模式相結(jié)合，產(chǎn)生了兩種兩層監(jiān)管的典型模式，分別是雙重、兩層模式和集中、兩層模式。

典型模式1：雙重、兩層模式案例——英國和韓國（見圖6）

1998年以前的韓國和2003年以前的英國國有企業(yè)都是采用雙重、兩層監(jiān)管體制，政府對企業(yè)直接管理，國企最高管理層缺乏實質(zhì)性的決策權(quán)。

英國（2003年以前）是由財政部和行業(yè)部門共管的兩層監(jiān)管體制，財政部和行業(yè)部門享有人事任命權(quán)，政府主管部大臣在國有企業(yè)管理方面必須在授權(quán)范圍內(nèi)對議會負責(zé)，向議會定期報告工作，議會享有監(jiān)督權(quán)。

韓國（1998年以前）則是由企劃財政部、行業(yè)部門共管的兩層監(jiān)管體制，企業(yè)財政部和行業(yè)部門享有人事任命權(quán)，審計監(jiān)察院行使監(jiān)督職責(zé)。（韓國在1998年后，監(jiān)管體制也發(fā)生了改革，一是變政府直接管理國有企業(yè)為間接管理，二是企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)得以擴大。）

典型模式2：集中、兩層模式案例——法國、日本、英國（2003年以后，見圖7）

法國和日本的國有企業(yè)都是采用集中、兩層管理體制。法國主要以財政部和國家參股局為

核心的兩層監(jiān)管體制，國家參股局享有企業(yè)的收益權(quán)和資產(chǎn)處置權(quán)，國家參股局和董事會同時享有人事任免權(quán)，議會和審計法院負責(zé)監(jiān)督。

與法國不同，日本的企業(yè)自主權(quán)較小，日本政府議案采取直接管理的方式，形成以大藏省、理財局為核心的兩層監(jiān)管體制，大藏省、理財局享有各種運營管理權(quán)，政府對國有資產(chǎn)嚴格控制。當(dāng)然這種自上而下的行政性管制體制，使得行政效率影響企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，妨礙

了國有企業(yè)自主性的發(fā)揮。

2. 三層監(jiān)管模式

在三層監(jiān)管模式下，在政府部門和基層企業(yè)之間，根據(jù)所管理資產(chǎn)的數(shù)額和分布設(shè)立若干國有控股公司，控股公司受政府部門委托，負責(zé)經(jīng)營范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)。這有效防止政府對國有企業(yè)過多的行政干預(yù)；使產(chǎn)權(quán)關(guān)系更加明晰化；促進了國有資本運營效益的提高。但是若控股公司管理多個行業(yè)的大規(guī)模資產(chǎn)，則對董事會和經(jīng)理層的能力提出很高的要求。

同樣它與國有企業(yè)出資模式相結(jié)合，又產(chǎn)生了兩種三層監(jiān)管的典型模式，分別是雙重、三層模式和集中、三層模式。

典型模式3： 雙重、三層模式案例——意大利（見圖8）

意大利國有企業(yè)分為國有自治企業(yè)、市政企業(yè)和國家參與制企業(yè)三種類型。

國有自治企業(yè)：國家出資成立，由政府有關(guān)部門直接經(jīng)營的企業(yè)，如國有鐵路公司、郵電部門、國有專賣煙草公司等。

市政企業(yè)：由國家或地方市政出資，由地方政府進行管理的企業(yè)。

國家參與制企業(yè)：由國家控股公司管理和控制的公司。意大利目前主要的國家控股公司為伊利公司（工業(yè)復(fù)興公司）、埃尼公司（國家碳化氫公司）、埃菲姆公司（制造業(yè)控股和籌資公司）以及埃阿卡公司四家。

意大利是由財政部、國家參與部共管的三層監(jiān)管體制，財政部的主要權(quán)利是控股公司和企業(yè)的財務(wù)管理；國家參與部通過控股公司董事會對國有企業(yè)進行監(jiān)管，享有資產(chǎn)處置權(quán)和控股公司人事任命權(quán)；而企業(yè)的人事任命權(quán)、經(jīng)營決策權(quán)屬于控股公司，控股公司負責(zé)管理國家擁有的企業(yè)股份，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)企業(yè)的投資、經(jīng)營和生產(chǎn)活動；審計法院負有監(jiān)督職責(zé)。

經(jīng)典模型4：集中、三層模式案例——新加坡（見圖9）

新加坡國有企業(yè)分為法定機構(gòu)、控股公司以及國連公司三類。

法定機構(gòu)：國會立法而建立和運作，是獨立的法人實體。法定機構(gòu)隸屬于政府某部。實施企業(yè)化經(jīng)營，但具有部分管理職能，承擔(dān)一定的社會目標(biāo)。

控股公司：依據(jù)公司法成立并運作，完全由政府投資并擁有，并在眾多的國連公司中擁有股份或處于控股地位。

國連公司：依據(jù)公司法成立及運作，完全圍繞經(jīng)濟目標(biāo)經(jīng)營與發(fā)展，參與市場競爭。是控股公司投資參股并擁有其部分股權(quán)的企業(yè)。新加坡采取的是突出控股公司地位的三層監(jiān)管模式，建立國家控股公司（如淡馬錫）和法定機構(gòu)代行出資者權(quán)力，專注于商業(yè)領(lǐng)域運營和股權(quán)管理；而財政部和政府部門則專注于政策規(guī)劃、政策落實監(jiān)督和商業(yè)環(huán)境運營。這便實現(xiàn)了行政管理與資本管理職能的分離，有效地防止政府對國有企業(yè)過度干涉，監(jiān)督不到位，盈利能力和經(jīng)營素質(zhì)差等國有企業(yè)的弊端，使得產(chǎn)權(quán)更加明晰，促使國有資本運行效率提高。

內(nèi)部治理模式——誰經(jīng)營？

最后關(guān)于內(nèi)部治理模式，多數(shù)國家采用董事會領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負責(zé)制，這能實現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，使得政企分離，產(chǎn)權(quán)明晰。董事長作為國有資產(chǎn)所有權(quán)的代表，他不能直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動，應(yīng)由總經(jīng)理負責(zé)企業(yè)的經(jīng)營活動。

借鑒“新加坡模式”的我國國有企業(yè)發(fā)展方向

我國國有企業(yè)的發(fā)展已經(jīng)建立起集中、兩層的國有資產(chǎn)管理模式。而通過分析各國的國有企業(yè)管理模式，新加坡的管理模式非常值得我國借鑒，新加坡淡馬錫控股公司就為我國提供一個很好的典范，經(jīng)過20多年的國有資產(chǎn)的經(jīng)營，有效實現(xiàn)了政企分離、產(chǎn)權(quán)明晰，并能幫助政府增強國有經(jīng)濟對國民經(jīng)濟控制力。

目前的改革方向朝著參照新加坡模式的集中、三層模式在演變。通過實現(xiàn)兩個分離（政府的社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分離、政企分離）和兩個建立（國有資產(chǎn)運營公司和國有資產(chǎn)管理平臺），不斷探索我國國有企業(yè)未來發(fā)展道路（見圖10）。