摘 要：本文對廣佛肇地區(qū)公共服務(wù)一體化的范疇和研究進展進行了闡述，并從社會建設(shè)實際角度入手，分析了廣佛肇公共服務(wù)一體化融合發(fā)展的現(xiàn)狀以及其中存在的問題，并提出了一系列建議。希望本文能夠為廣佛肇經(jīng)濟圈建設(shè)提供幫助。

關(guān)鍵詞：廣佛肇區(qū)域 公共服務(wù) 一體化發(fā)展

引 言：

2008年12月，國家發(fā)展和改革委員會出臺了《珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008～2020）》（以下簡稱《綱要》），為珠三角地區(qū)未來12年的發(fā)展制定了一個完備的、符合國民需求和國家可持續(xù)發(fā)展需要的規(guī)劃。這一發(fā)展規(guī)劃將整個珠三角地區(qū)劃分為“廣佛肇”“深莞惠”“珠中江”三個區(qū)域，其中“廣佛肇”區(qū)域代表廣州、佛山和肇慶三個城市呈線型分布在廣東省中部，三城可謂是山水相連。廣州市作為省會發(fā)揮著經(jīng)濟發(fā)展的引領(lǐng)作用，佛山和肇慶則以其悠久的文化歷史和豐富的自然人文資源，成為廣佛肇經(jīng)濟圈發(fā)展的后繼力量。為了使廣佛肇區(qū)域發(fā)展更加迅速、平衡，對這一區(qū)域的公共服務(wù)建設(shè)進行探討，已經(jīng)成為區(qū)域發(fā)展研究中的重要內(nèi)容。

1、廣佛肇公共服務(wù)一體化概述

1.1 公共服務(wù)一體化的范疇

公共服務(wù)指的是由政府主導(dǎo)的、能夠充分發(fā)揮政府對國民的公共服務(wù)職能的一系列社會基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)項目以及建設(shè)項目。公共服務(wù)的范圍十分廣泛，但凡由國家政府為主要負責(zé)人執(zhí)行的、與國民生活相關(guān)的內(nèi)容都是公共服務(wù)。從公共服務(wù)的分類來看，公共服務(wù)包括國民生活基礎(chǔ)公共服務(wù)、經(jīng)濟公共服務(wù)、公共安全服務(wù)和社會公共服務(wù)四個要素。公共服務(wù)的質(zhì)量對區(qū)域國民生活質(zhì)量產(chǎn)生直接的影響，廣佛肇地區(qū)要建立經(jīng)濟發(fā)展圈，就必須重視到三城居民生活質(zhì)量的協(xié)同發(fā)展，減少三城消費能力和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境之間的差距。因此，廣佛肇公共服務(wù)一體化意味著要統(tǒng)一區(qū)域公共服務(wù)最低標準、提高次發(fā)達地區(qū)公共服務(wù)水平和實現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)自由流轉(zhuǎn)，使三城公共服務(wù)發(fā)展水平一致、資源分配科學(xué)。

1.2 公共服務(wù)一體化研究進展

廣佛同城建設(shè)成為廣佛肇區(qū)域公共服務(wù)一體化建設(shè)的重要表現(xiàn)形式，研究者對廣佛地區(qū)從2008年開始進行的同城建設(shè)進行了研究，對城市之間交通建設(shè)、資源流通等情況進行總結(jié)，認為通過政府主動聯(lián)合，推動社會文化等方面的合作，按照“結(jié)構(gòu)合理、發(fā)展平衡、惠及全民”的配置原則，保證廣佛兩市居民共享、文化福利，提升廣佛同城化整體文明素質(zhì)是公共服務(wù)一體化建設(shè)的基礎(chǔ)；而重視地區(qū)城市發(fā)展的空間規(guī)劃，分析城鎮(zhèn)交界地區(qū)的空間格局、生態(tài)區(qū)劃與生態(tài)結(jié)構(gòu)特點，進行區(qū)域交通協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，進行基本公共設(shè)施或服務(wù)的整合和合理規(guī)劃則是促進公共服務(wù)一體化建設(shè)的根本途徑。廣泛研究證明公共服務(wù)一體化建設(shè)是城市協(xié)同發(fā)展中必須重視的一個環(huán)節(jié)。目前，廣佛同城建設(shè)已經(jīng)取得了較為明顯的成就，城市之間在交通、教育、公共資源等方面的合作利用和流通，使廣州市獲得了更廣泛的城市活動空間，而佛山市則獲得了更多的建設(shè)資源。

2、廣佛肇區(qū)域發(fā)展過程中公共服務(wù)一體化融合發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 基礎(chǔ)公共服務(wù)一體化現(xiàn)狀

社會基礎(chǔ)公共服務(wù)包括與社會發(fā)展直接相關(guān)的各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，水利建設(shè)、電力建設(shè)、交通發(fā)展和燃氣輸送是基礎(chǔ)公共服務(wù)建設(shè)中的重要內(nèi)容。自從《綱要》發(fā)布以來，廣佛肇區(qū)域在基礎(chǔ)公共服務(wù)一體化建設(shè)中取得了較大的成果，在水利建設(shè)方面，廣州市關(guān)注城市濕地建設(shè)，進行了廣州北江引水工程（水源工程）取水口工程建設(shè)等，而佛山和肇慶則著重區(qū)域水源治理和防洪、防旱工程建設(shè)，如佛山市禪城區(qū)半月島河灘綠化提升工程項目的開展等。從表面上看，三城的水利建設(shè)并無具體聯(lián)系，然而，佛山和肇慶對水源的治理行為確實減輕了廣州城市濕地建設(shè)中污染治理負擔(dān)，實現(xiàn)了水資源的優(yōu)化利用；三城基礎(chǔ)公共服務(wù)一體化建設(shè)中最明顯的成果是交通方面，除了廣佛肇高速公路的建設(shè)之外，廣佛肇城際軌道建設(shè)也計劃于2015年6月竣工，全線設(shè)站15個，將佛山、廣州和肇慶三城相連，從佛山到肇慶最短時間為25分鐘。

2.2 經(jīng)濟公共服務(wù)一體化現(xiàn)狀

經(jīng)濟公共服務(wù)指的是為了實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展而提供的一系列基本政策和技術(shù)、設(shè)施方面的支持，《綱要》中明確指出，以服務(wù)業(yè)的發(fā)展為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的主線，因此，廣佛肇區(qū)域在公共服務(wù)一體化建設(shè)中頒布了一系列有助于三城科技推廣、金融和信貸業(yè)發(fā)展的措施，其中包括三城銀行無門檻建設(shè)措施以及科技交流措施等。由廣州政府主導(dǎo)的中心梯度分布空間發(fā)展的經(jīng)濟格局建設(shè)，成為經(jīng)濟公共服務(wù)一體化建設(shè)發(fā)展的基礎(chǔ)。目前，廣州市的一系列經(jīng)濟公共服務(wù)資源已經(jīng)能夠依靠經(jīng)濟發(fā)展的擴散形勢分配給佛山和肇慶，而佛山和肇慶在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，也充分利用了來自廣州的金融服務(wù)資源和產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策，促進了自身的經(jīng)濟全面發(fā)展。

2.3 公共安全服務(wù)一體化現(xiàn)狀

公共安全服務(wù)是政府為公眾提供的最重要的公共服務(wù)類型，城市警力狀況、城市管理工作效力和消防工作等，都是公共安全服務(wù)的重要內(nèi)容。廣佛肇三城的公共安全服務(wù)尚未取得十分明顯的一體化建設(shè)成果，但是，佛山和肇慶兩城的城市司法和安全部門始終與廣州市保持著緊密的聯(lián)系，三城相關(guān)單位互相學(xué)習(xí)，為區(qū)域一體化的深化發(fā)展進行準備。

2.4 社會公共服務(wù)一體化現(xiàn)狀

社會公共服務(wù)指的是教育資源的建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等事業(yè)的發(fā)展以及城市環(huán)境建設(shè)等。廣佛肇區(qū)域公共服務(wù)一體化建設(shè)在這方面取得了比較明顯的效果。在教育方面，廣州市高校與佛山、肇慶相關(guān)院校建立了合作關(guān)系，互相交流人才和科研成果。三城的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)以及社會保障工作的發(fā)展在廣佛同城建設(shè)中初見成效，廣州和佛山已經(jīng)在城市醫(yī)保報銷、養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移方面，因此備受公眾好評。

3、廣佛肇公共服務(wù)一體化融合發(fā)展過程中的問題

3.1 公共服務(wù)一體化發(fā)展中的資源分配不均衡

由于《綱要》發(fā)布的時間不長，因此，廣佛肇區(qū)域大多數(shù)公共服務(wù)建設(shè)的資金都來源于國家政府和三城市政府的撥款，許多大型的交通設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，幾乎全由國家一手操辦。廣佛肇區(qū)域?qū)⒐卜?wù)建設(shè)的主要精力都花在了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展上，雖然能夠為三城的協(xié)同發(fā)展提供基礎(chǔ)，但是并不能滿足三城公共服務(wù)水平趨同的要求，廣州市的公共服務(wù)建設(shè)始終處于最高的水平，而肇慶公共服務(wù)水平雖有所發(fā)展，但礙于政府財力薄弱和城市發(fā)展現(xiàn)狀的制約，始終處于最低水平。雖然各城市政府相關(guān)部門都出臺了吸納相關(guān)行業(yè)資金進行公共服務(wù)建設(shè)的政策，但是這些資金的投入大多數(shù)都是應(yīng)用在經(jīng)濟公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面的。由此可見，廣佛肇區(qū)域公共服務(wù)一體化發(fā)展中存在資金來源單一和資金應(yīng)用失衡的問題，這是目前區(qū)域公共服務(wù)一體化發(fā)展中最重要的問題。

3.2 公共服務(wù)一體化融合發(fā)展中存在人才急缺的問題

公共服務(wù)一體化既是廣佛肇三城政府體現(xiàn)自身服務(wù)職能的一種途徑，也與民眾的生活質(zhì)量提高直接相關(guān)，除了進行資金投入之外，公共服務(wù)一體化還需要政府投入大量資源，包括技術(shù)、人力等，而承載這些資源的，是能夠促進公共服務(wù)發(fā)展的人才。廣州市能夠始終保持較高的公共服務(wù)水平，得益于廣州市長久的社會經(jīng)濟和文化建設(shè)。廣州市各所高校能夠為城市公共服務(wù)建設(shè)提供足夠的人才，因此，城市教育、醫(yī)療和社會保障事業(yè)建設(shè)發(fā)展也比較快，而佛山和肇慶則缺乏這樣得天獨厚的條件。要使區(qū)域公共服務(wù)真正達到水平趨同，就必須解決佛山、肇慶兩城，尤其是兩城鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)公共服務(wù)人才急缺的問題。然而，佛山和肇慶城市規(guī)模較小，自身發(fā)展能力有限，進行公共服務(wù)人才調(diào)用和儲備，成為區(qū)域公共服務(wù)一體化融合發(fā)展中最棘手的問題。

3.3 公共服務(wù)中的各個環(huán)節(jié)銜接不良

廣佛肇區(qū)域公共服務(wù)一體化融合發(fā)展在基礎(chǔ)公共服務(wù)和社會公共服務(wù)方面取得的成果比較明顯，但公共安全服務(wù)一體化建設(shè)尚處于準備階段，這說明，公共服務(wù)中的各個環(huán)節(jié)銜接的并不是十分緊密，與公眾生活安全感相關(guān)的公共服務(wù)并沒有走上正軌；另外，三城的公共服務(wù)建設(shè)成果不一致，導(dǎo)致三城公眾對區(qū)域環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的認同度較低，大多數(shù)市民僅認為廣佛肇經(jīng)濟圈中的醫(yī)療、社會保障的跨市轉(zhuǎn)移有利，而對教育和基礎(chǔ)公共服務(wù)建設(shè)發(fā)展并不敏感，這說明公眾并沒有積極參與到區(qū)域公共服務(wù)一體化融合發(fā)展過程中。公眾對不同城市公共服務(wù)的評價標準不一致，也是公共服務(wù)各環(huán)節(jié)銜接不良的主要體現(xiàn)。區(qū)域公共服務(wù)一體化融合發(fā)展的最終目標是實現(xiàn)城市環(huán)境、公眾生活水平的發(fā)展一致，公共服務(wù)各環(huán)節(jié)銜接不良，成為融合發(fā)展過程中的瓶頸。

4、對廣佛肇公共服務(wù)一體化融合發(fā)展的建議

4.1 積極尋求多方資源共同參與公共服務(wù)一體化建設(shè)

要使廣佛肇區(qū)域公共服務(wù)一體化融合發(fā)展真正走上正軌，就必須在堅持公益事業(yè)發(fā)展由政府主導(dǎo)的原則下，探索公共服務(wù)的多樣化供給形式，使各項公共服務(wù)建設(shè)的速度均衡，使公共服務(wù)建設(shè)資源分配達到真正的區(qū)域共享和科學(xué)分配。建議廣佛肇三城加快建立以政府為主體，包括市場（私營組織）、第三部門（非營利社會組織）在內(nèi)的多元化的公共服務(wù)供給模式。根據(jù)廣佛肇經(jīng)濟社會發(fā)展實際，建議出臺相關(guān)政策，鼓勵國內(nèi)外民間資本、社團組織進入公共事業(yè)領(lǐng)域，改變以往由政府單一供給的模式，逐步形成政府、市場、社會多元供給主體格局，循序推進多元化公共服務(wù)供給主體體系的形成。在多元主體聯(lián)合供給區(qū)域公共服務(wù)模式中，要政府供給主導(dǎo)為服務(wù)主導(dǎo)，主要是在區(qū)域公共服務(wù)供給的政策、環(huán)境等方面提供服務(wù)，并予以組織監(jiān)督。在區(qū)域公共服務(wù)合作供給形式上，可以通過項目、市場等多種形式來實現(xiàn)合作。如對于公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共安全等，既可通過政府間的服務(wù)合同、政府間服務(wù)轉(zhuǎn)移形式來運作，也可通過政府向市場、向非府組織購買的方式來實現(xiàn)政府間的合作。

4.2 以人才儲備和共享為公共服務(wù)一體化建設(shè)的基礎(chǔ)

城市社會公共服務(wù)人力資源是城市社會公共服務(wù)資源實現(xiàn)有效配置的重要條件，在廣佛肇區(qū)域公共服務(wù)一體化融合發(fā)展過程中，人才儲備和共享是基礎(chǔ)性的工作。三城政府要重視人才自由流動機制的建立，以人的能力作為選聘社會公共服務(wù)人才的重要標準，并且要加強服務(wù)人才的開發(fā)和培訓(xùn)。廣州市擁有眾多高校作為公共服務(wù)人才選用基地，應(yīng)該充分利用這一優(yōu)勢，主動為佛山、肇慶提供相應(yīng)的人才輸送，例如，以廣州市政府的名義選擇相應(yīng)的人才，以派遣的形式供給佛山、肇慶以做公共服務(wù)人才儲備之用；還可以將目前參與公共服務(wù)建設(shè)的優(yōu)秀人才直接調(diào)任到佛山和肇慶，以公職人員的調(diào)派實現(xiàn)公共服務(wù)安全一體化建設(shè)；佛山和肇慶應(yīng)該主動利用廣佛肇經(jīng)濟圈城市一體化發(fā)展的有利環(huán)境，積極為優(yōu)秀人才提供相應(yīng)的職位和待遇。首先應(yīng)該大膽地進行公共服務(wù)機構(gòu)中的組織整改和人員裁換，以便吸納新鮮血液，提高公共服務(wù)的執(zhí)行力度；其次，應(yīng)該挑選發(fā)展?jié)摿^大的工作人員到廣州市相關(guān)部門進行實踐學(xué)習(xí)，將先進的公共服務(wù)工作方法和工作模式引入佛山和肇慶，實現(xiàn)三城公共服務(wù)的統(tǒng)一發(fā)展。

4.3 加強公共服務(wù)一體化中的制度建設(shè)

改變過去以層級、職能劃分為特征的社會性公共服務(wù)供給格局。從縱向上看，實現(xiàn)社會公共服務(wù)各層次的整合，改變以往政府縱向結(jié)構(gòu)上的職權(quán)交叉、服務(wù)缺失的局面。通過在政府部門建立高效的縱向整合機制確保社會公共服務(wù)的有效供給，可以將相應(yīng)的社會公共服務(wù)內(nèi)容統(tǒng)一納入到指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)控、監(jiān)督層面，對相同類型的社會公共服務(wù)資源進行上下層級的調(diào)劑使用，實現(xiàn)城市社會公共服務(wù)的統(tǒng)一管理。從橫向上看，實踐中產(chǎn)生幾個部門管不住一個井蓋的主要原因在于部門之間的分散化管理。要整合同一組織內(nèi)以及不同組織之間的服務(wù)功能，解決城市公共服務(wù)供給中職責(zé)不清、多頭管理所帶來的服務(wù)供給破裂和責(zé)任模糊的問題，通過實現(xiàn)不同社會公共服務(wù)資源之間的聯(lián)動、調(diào)解和利用，確保城市社會公共服務(wù)的無縫對接。制訂適合各級政府、同級政府不同部門的評價指標體系，并使其具有可操作性。建立基本公共服務(wù)績效評價與監(jiān)測體系，績效評估體系應(yīng)包括基本公共服務(wù)方面的各項內(nèi)容，如義務(wù)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、最低生活保障、社會救助、

公共就業(yè)服務(wù)等?；竟卜?wù)評估指標應(yīng)該逐步以結(jié)果為導(dǎo)向，綜合性政績考核體系必須有相應(yīng)的制度框架和立法相配套。評估方法應(yīng)該具有創(chuàng)新性、透明性和公開性，保證公共服務(wù)的用戶和民間社會組織也參與評估。同時，要健全公共服務(wù)重大事項報告制度，推行公共服務(wù)質(zhì)詢制度和民主評議制度，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督對促進政府改善公共服務(wù)職能的積極作用。

結(jié)語

綜上所述，廣佛肇地區(qū)作為珠三角三大經(jīng)濟圈中綜合實力較強的一個區(qū)域，要實現(xiàn)區(qū)域共榮，就需要在公共服務(wù)資源、公共服務(wù)人才儲備和公共服務(wù)制度建設(shè)方面實現(xiàn)全面的一體化融合發(fā)展。公共服務(wù)一體化的融合發(fā)展，必將促進這一區(qū)域經(jīng)濟、文化和城市建設(shè)的協(xié)同發(fā)展，使廣佛肇地區(qū)成為珠三角區(qū)域一體化發(fā)展建設(shè)中的“新星”。

參考文獻：

[1]李香者.城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化問題研究[D].河北農(nóng)業(yè)大學(xué)博士學(xué)位論文，2012年5月：16-18.

[2]吳業(yè)苗.城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展目標及其路向檢視[J].上海行政學(xué)院學(xué)報，2013（05）：110-111.

[3]李麗娜.長三角區(qū)域文化市場融合及一體化發(fā)展研究[J].文化產(chǎn)業(yè)研究，2014（12）：131-132.

[4]李少惠.城市社會公共服務(wù)的統(tǒng)籌管理和政策銜接[J].上海城市管理，2015（01）：125-126.

[5]張菊偉.同城化發(fā)展中區(qū)域基本公共服務(wù)一體化問題研究[J].北京交通大學(xué)學(xué)報，2014（01）：115-117.

[6]林善偉.區(qū)域基本公共服務(wù)一體化的困境與出路[J].福建行政學(xué)院學(xué)報，2012（10）：120-121.

[7]李籠彥.整體政府視域下區(qū)域公共服務(wù)一體化探析[J].平頂山學(xué)院學(xué)報，2011（02）：125-126.

[8]殷存毅.區(qū)域發(fā)展與政策[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2011年第一版：123-126.

[9]區(qū)旭坤，庾凱衛(wèi).廣佛都市圈文化建設(shè)的探討[J].科技創(chuàng)新導(dǎo)報，2009，（06）：251-252.

（作者單位：肇慶市委黨校封開分校 廣東封開縣 526500）