摘 要：十八屆三中全會(huì)指出，我國(guó)改革已進(jìn)入攻堅(jiān)區(qū)和深水區(qū)，而“三農(nóng)”問(wèn)題成為影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要阻礙之一。其中農(nóng)村公共物品是否有效供給不僅影響新農(nóng)村建設(shè)中“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，而且影響我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)建設(shè)。本文主要基于公共選擇理論的角度，闡述我國(guó)農(nóng)村公共物品供給欠缺的原因以及問(wèn)題，進(jìn)而探求農(nóng)村公共物品有效供給的合理途徑。

關(guān)鍵詞：供給短缺 公共選擇理論 農(nóng)村公共物品

一、農(nóng)村公共物品和公共選擇理論概述

（一）農(nóng)村公共物品的內(nèi)涵、特征

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森最早提出了“公共物品”這個(gè)概念，他指出每個(gè)人對(duì)這種物品的消費(fèi)不會(huì)減少其他人對(duì)該物品的消費(fèi)，這種物品即為公共物品。在公共物品概念的基礎(chǔ)上，本文把農(nóng)村公共物品的內(nèi)涵定義為：在農(nóng)村區(qū)域范圍內(nèi)，一般由政府部門(mén)提供的用來(lái)滿足農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生產(chǎn)生活和服務(wù)的公共物品。

公共物品主要有三大特征：非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和效用的不可分割性。我國(guó)的農(nóng)村公共物品除了具有公共物品固有的三個(gè)特征外，結(jié)合我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自身特點(diǎn)，我國(guó)農(nóng)村公共物品還有以下特征：第一，轄區(qū)的外溢效應(yīng)；第二，城鄉(xiāng)供給水平差異化；第三，需求層次不同；第四，政府管制束縛。

（二）公共選擇理論與公共物品的有效供給

所謂公共選擇理論是以理性人為假設(shè)，并采用新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法、工具來(lái)分析政治行為主體在政治市場(chǎng)的活動(dòng)。公共選擇理論也可以這么認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)在政治學(xué)中的應(yīng)用分析。公共選擇理論的核心論題是研究政府失敗以及對(duì)政府失敗的矯正措施。

公共選擇理論認(rèn)為，政府部門(mén)以及政府工作人員也是理性的經(jīng)濟(jì)人，他們同市場(chǎng)主體一樣追求個(gè)人利益，所以他們的行為活動(dòng)也會(huì)影響公共物品的有效供給。公共選擇理論指出利益集團(tuán)常常通過(guò)不正當(dāng)?shù)幕顒?dòng)壟斷某一行業(yè)，這對(duì)我國(guó)相關(guān)部門(mén)實(shí)施公共定價(jià)起到了啟示作用，從而削弱了利益集團(tuán)對(duì)公共物品的控制力。此外，公共選擇理論要求政府考慮到公眾的需求，使得中央、地方政府高效供給農(nóng)村公共物品彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，拉動(dòng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、我國(guó)農(nóng)村公共物品供給中存在的問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村公共物品主要由中央政府和地方政府供給，供給模式單一。且我國(guó)農(nóng)村公共物品的供給機(jī)制是“自上而下”的，導(dǎo)致政府部門(mén)未充分考慮農(nóng)民的需求，最終使得農(nóng)村公共物品供需失衡。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)農(nóng)村公共物品供給不足主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）科技教育文化事業(yè)投入不足

在農(nóng)村科技投入方面，政府的扶持傾向不明顯，資金供給不足。集中表現(xiàn)為我國(guó)科研隊(duì)伍的不成熟，科研力量不足，從而制約了農(nóng)業(yè)理論研究的開(kāi)展 。

在農(nóng)村教育投入方面，政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的重視不夠。雖然現(xiàn)階段我國(guó)已經(jīng)實(shí)施九年義務(wù)教育，已經(jīng)免除學(xué)生學(xué)費(fèi)，基本保證了農(nóng)村學(xué)生的學(xué)習(xí)需求，但偏遠(yuǎn)西部教育投入仍有待提高。

在農(nóng)村文化投入方面，農(nóng)村文化建設(shè)投入十分欠缺。我國(guó)農(nóng)村文化的經(jīng)費(fèi)投入占全國(guó)文化事業(yè)費(fèi)的比重相當(dāng)小，公共部門(mén)文化機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下。

（二）公共衛(wèi)生事業(yè)供給機(jī)制失衡

在我國(guó)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院的醫(yī)療設(shè)備重復(fù)購(gòu)置，以致設(shè)備浪費(fèi)嚴(yán)重；而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院發(fā)展比較滯后，醫(yī)療人員匱乏，醫(yī)療設(shè)備落后。

我國(guó)在疾病防預(yù)、健康宣傳等農(nóng)村公共醫(yī)療服務(wù)方面支出嚴(yán)重不足。近年來(lái)城市工業(yè)轉(zhuǎn)移近郊，導(dǎo)致近郊的農(nóng)村污染加重；鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)不按規(guī)劃實(shí)施，使得農(nóng)民生活條件雪上加霜；城鄉(xiāng)二元分治的戰(zhàn)略使城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，農(nóng)村環(huán)保部門(mén)缺乏最起碼的整治經(jīng)費(fèi)。

（三）社會(huì)保障體系不完善

第一，農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善。我國(guó)尚缺乏農(nóng)村社會(huì)保障法律法規(guī)，現(xiàn)行的法律法規(guī)在農(nóng)村社會(huì)保障的權(quán)利和義務(wù)、農(nóng)村社會(huì)保障相關(guān)機(jī)構(gòu)的建設(shè)等方面均沒(méi)有明確的說(shuō)明。失業(yè)保險(xiǎn)、住房公積金等保障體制短時(shí)期在農(nóng)村無(wú)望實(shí)施。

第二，農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋面狹窄，社會(huì)保障體系只覆蓋少數(shù)農(nóng)民。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障水平發(fā)展極度不平衡，家庭的收入狀況在很大程度上制約著農(nóng)民的參保行為，貧困人口所在的中西部地區(qū)的保障水平很低。

第三，農(nóng)村社保資金籌集困難。農(nóng)村社會(huì)保障最突出的問(wèn)題是社保資金短缺，可是我國(guó)基本養(yǎng)老金的籌資模式實(shí)行的是“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”。農(nóng)民的收入來(lái)源主要是經(jīng)營(yíng)性收入，用不確定的經(jīng)營(yíng)性收入作為基數(shù)征收社保稅是不切實(shí)際的。

三、我國(guó)農(nóng)村公共物品供給短缺的原因分析

（一）政府職能越位和缺位

我國(guó)近年來(lái)公共支出持續(xù)攀升，恰恰與官員行為增長(zhǎng)理論相關(guān)，但這并沒(méi)有緩和農(nóng)村公共物品供給不足的現(xiàn)狀。一方面，地方政府注重GDP的增長(zhǎng)，注重績(jī)效考核而不關(guān)注農(nóng)民需求的農(nóng)村公共物品；另一方面，地方政府的“面子工程”加劇了農(nóng)村公共物品的失衡。官員行為的越位不僅導(dǎo)致資源配置的無(wú)效率，同時(shí)也會(huì)影響政府與民眾的關(guān)系，嚴(yán)重?fù)p害政府形象。

在農(nóng)村公共物品的供給上，也存在政府缺位現(xiàn)象。首先，我國(guó)尚缺乏對(duì)農(nóng)村公共物品資金使用的監(jiān)督體系。財(cái)政支農(nóng)的公共資金大都是預(yù)算外資金，由各個(gè)相關(guān)機(jī)構(gòu)分散管理，缺乏統(tǒng)籌機(jī)制，很難公開(kāi)，因此不能保證政府部門(mén)提供農(nóng)村公共物品的數(shù)量和質(zhì)量。再者，農(nóng)村的財(cái)務(wù)管理相當(dāng)混亂。財(cái)務(wù)管理人員的素質(zhì)有待提高，管理制度有待進(jìn)一步完善。

（二）各級(jí)政府權(quán)責(zé)不匹配

在農(nóng)村公共物品的提供中，我國(guó)地方政府承擔(dān)了過(guò)多的責(zé)任，對(duì)于衛(wèi)生、安全、教育、文化等支出過(guò)多，例如普及衛(wèi)生知識(shí)、人口普查、基礎(chǔ)教育等全國(guó)性的公共物品，這些公共服務(wù)本應(yīng)由中央政府承擔(dān)卻由地方政府承擔(dān)，而事權(quán)和財(cái)權(quán)的不匹配增加了各級(jí)地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（三）供給模式單一

我國(guó)非政府組織的發(fā)展尚且不夠完善，且在實(shí)踐中，相關(guān)機(jī)構(gòu)難以組織村民實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品的自我供給。所以，造成我國(guó)供給渠道的單一，農(nóng)村公共物品主要由地方政府或中央政府承擔(dān)。。

政府部門(mén)不像私人部門(mén)那樣具有競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由于不考慮凈收益，將耗費(fèi)大量的社會(huì)資源和財(cái)政資金。第一，政府部門(mén)提供農(nóng)村公共物品有著非公開(kāi)性，其非透明性難以接受公眾的抽檢，導(dǎo)致其產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量參差不齊；第二，政府作為單一的供給主體，不存在與其競(jìng)爭(zhēng)的部門(mén)，它的壟斷性導(dǎo)致預(yù)算規(guī)模的無(wú)限擴(kuò)大。

四、我國(guó)農(nóng)村公共物品供給短缺的對(duì)策分析

（一）加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能

政府的公共服務(wù)職能是政府部門(mén)的職能之一，加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)職能有利于農(nóng)村公共物品的供給。首先，政府部門(mén)要重視基層公共服務(wù)的指導(dǎo)和管理工作，把基層事業(yè)單位的建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)劃，切實(shí)解決基層公共服務(wù)中存在的困難和問(wèn)題，加強(qiáng)和改善政府公共服務(wù)工作。其次，政府部門(mén)要加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的投入，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，整合部門(mén)資金，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益服務(wù)建設(shè)、配備技術(shù)和管理設(shè)施，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)服務(wù)的條件，落實(shí)提高基層公共服務(wù)人員的待遇。最后，政府建立健全公共服務(wù)制度體系，加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)的管理和考核，落實(shí)基層公共服務(wù)政策。由此一來(lái)，政府部門(mén)既履行了公共服務(wù)的職能，也為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供了強(qiáng)大的發(fā)展動(dòng)力，協(xié)調(diào)了區(qū)域間的發(fā)展。

（二）厘清各級(jí)政府的權(quán)責(zé)關(guān)系

在我國(guó)目前的“市管縣”財(cái)政體制下，縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了過(guò)多的事權(quán)，但財(cái)權(quán)卻大多由市級(jí)政府掌控，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以應(yīng)對(duì)市級(jí)政府指派的任務(wù)，因而無(wú)力顧及農(nóng)村公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的公共需求。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是直接與農(nóng)民群眾打交道的基層組織，一般來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)直接提供的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品有：鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共安全、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民事糾紛處理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村道路建設(shè)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村公共物品，而有些屬于利益外溢的農(nóng)村公共產(chǎn)品本不應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)優(yōu)撫、基礎(chǔ)教育、民兵訓(xùn)練等。

我國(guó)要厘清各級(jí)政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，需要合理分配財(cái)權(quán)和事權(quán)，在“省管縣”試點(diǎn)的基礎(chǔ)上推進(jìn)改革。省級(jí)政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)將不適當(dāng)?shù)氖聶?quán)上收，或者在事權(quán)不上收的條件下，加大中央和省級(jí)政府對(duì)縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，予以財(cái)政支持。

（三）規(guī)范行政審批制度，建立信息共享機(jī)制

深化行政審批制度改革是我國(guó)改革的重點(diǎn)，因此規(guī)范行政審批程序、簡(jiǎn)化行政審批的環(huán)節(jié)、提高行政審批的效率是我國(guó)現(xiàn)階段的主要任務(wù)。規(guī)范行政審批制度，有如下措施：第一，實(shí)行責(zé)任追究制度。也稱(chēng)之為首站式辦公，誰(shuí)先接到農(nóng)民反映的事務(wù)誰(shuí)負(fù)責(zé)到底，權(quán)責(zé)明晰。第二，簡(jiǎn)化行政審批程序。政府部門(mén)開(kāi)設(shè)服務(wù)熱線或進(jìn)村考察等，方便農(nóng)民咨詢(xún)，農(nóng)民不邁出家門(mén)就可得到詳盡的回復(fù)。第三，實(shí)施政務(wù)公開(kāi)。政府的信息在機(jī)構(gòu)間與公眾間共享，農(nóng)民群眾可以通過(guò)政府網(wǎng)站知曉政府的動(dòng)態(tài)，通過(guò)留言等各種形式監(jiān)督政府行為，大力推進(jìn)政府部門(mén)依法行政。第四，培訓(xùn)辦公人員。工作人員需要在掌握自己負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，也對(duì)其他部門(mén)的工作有所了解，以免發(fā)生相互推諉的情況，規(guī)范行政審批體系。

（四）完善政府轉(zhuǎn)移支付體系

完善轉(zhuǎn)移支付制度是解決我國(guó)農(nóng)村公共物品短缺的直接途徑。我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)小，完善我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的途徑可以通過(guò)以下四點(diǎn)實(shí)施。首先，中央政府的財(cái)政分配應(yīng)該按照公平優(yōu)先和兼顧效率的原則，財(cái)政向農(nóng)村地方傾斜，保障農(nóng)村地區(qū)有足夠的公共產(chǎn)品和服務(wù)能力，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域間公共物品的差距。其次，加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督體系，提高財(cái)政資金的使用效率，杜絕政府官員謀取私利挪用公款；同時(shí)，制止過(guò)度提供沒(méi)必要的農(nóng)村公共物品，打擊“績(jī)效工程”、“形象工程”的行為。再者，增強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，一步步將一次性支付轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)常性支出，增加固定支出。最后，我國(guó)的補(bǔ)助是配套性補(bǔ)助，財(cái)政部門(mén)應(yīng)對(duì)配套性補(bǔ)助重新設(shè)定配套的比例，使之與各級(jí)政府的財(cái)力相匹配，優(yōu)化農(nóng)村公共物品的支出結(jié)構(gòu)。

（五）建立農(nóng)村公共物品多元化供給模式

1.調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與公共物品供給的積極性

我國(guó)農(nóng)民是我國(guó)農(nóng)村公共物品的最終受益主體，為了農(nóng)村公共物品的合理有效供給，有必要提高我國(guó)農(nóng)民個(gè)人素質(zhì)，最大程度地調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與提供公共產(chǎn)品供給的積極性、主動(dòng)性。

如何通過(guò)各種有效的途徑提高農(nóng)民素質(zhì)，鼓勵(lì)廣大農(nóng)民踴躍表達(dá)自身需求的意愿？第一，提高農(nóng)村居民的知識(shí)水平。提高農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的文化水平，應(yīng)從農(nóng)村娃娃抓起，所以政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的教育投入，保證農(nóng)村地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)和教育資源。第二，提高農(nóng)民群眾的政治理論素質(zhì)。各地政府需要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行民主政治的指導(dǎo)，進(jìn)一步塑造新時(shí)代的社會(huì)主義農(nóng)民，讓農(nóng)民群眾接受現(xiàn)代社會(huì)民主的理念，在學(xué)習(xí)政治理論的過(guò)程中掌握更多的政治知識(shí)，切實(shí)提高農(nóng)民群眾參政的能力。第三，制定相應(yīng)的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法，旨在引導(dǎo)農(nóng)民群眾積極參與有關(guān)的決策活動(dòng)以及對(duì)公共事務(wù)的監(jiān)督活動(dòng)。

2.政府部門(mén)與私人部門(mén)合作提供農(nóng)村公共物品

在實(shí)踐中，政府機(jī)構(gòu)與私人部門(mén)合作提供農(nóng)村公共產(chǎn)品可以采用以下幾種方式。第一，政府與私人部門(mén)簽定供給農(nóng)村公共物品的合同。此供給方式主要是對(duì)于那些可以收費(fèi)的農(nóng)村公共產(chǎn)品。具體來(lái)說(shuō)，政府可以通過(guò)承包、租賃等多種方式在政府和私人部門(mén)之間簽訂合同，私人部門(mén)按照政府的意愿提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。第二，授權(quán)經(jīng)營(yíng)。此種供給方式主要是對(duì)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的提供農(nóng)村公共物品的行業(yè)。政府部門(mén)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等形式選擇私人部門(mén)，授權(quán)其在某個(gè)特定領(lǐng)域獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，而政府所要做的是對(duì)這一領(lǐng)域?qū)嵭姓?guī)制。第三，政府補(bǔ)貼。政府可以通過(guò)直接補(bǔ)貼或間接補(bǔ)貼兩種方式，來(lái)激勵(lì)私人部門(mén)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，比如對(duì)私人部門(mén)進(jìn)行財(cái)政撥款、減稅或免稅、提供較低利息甚至無(wú)息的貸款的政策等等。總而言之，通過(guò)我國(guó)政府部門(mén)和私人部門(mén)合作提供農(nóng)村公共物品，能緩解農(nóng)村公共物品的供求矛盾。

3.引導(dǎo)和鼓勵(lì)非營(yíng)利性組織提供農(nóng)村公共物品

非營(yíng)利組織，是指獨(dú)立于政府組織和私人組織的組織，它以提供公共服務(wù)為目標(biāo)，不尋求營(yíng)利，社會(huì)成員自愿參加的組織。非營(yíng)利性組織在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和彌補(bǔ)政府失敗方面有著重要的地位，一方面滿足了農(nóng)民的需求，另一方面增加了社會(huì)福利。

我國(guó)政府部門(mén)可以通過(guò)以下幾個(gè)方面，引導(dǎo)和鼓勵(lì)非營(yíng)利組織在農(nóng)村公共物品的供給中發(fā)揮作用：第一，制定我國(guó)《非營(yíng)利組織法》等相關(guān)法律制度，對(duì)此，我國(guó)可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。在美國(guó)，政府為非營(yíng)利組織提供財(cái)政支持并與非營(yíng)利組織簽署合作項(xiàng)目，政府還通過(guò)各種優(yōu)惠政策鼓勵(lì)公民為非營(yíng)利組織捐助，支持非營(yíng)利組織的發(fā)展。第二，對(duì)該組織的志愿人員，予以補(bǔ)貼，激勵(lì)組織成員的積極性；為組織成員免費(fèi)提供管理知識(shí)培訓(xùn)，增強(qiáng)組織人員的素質(zhì)，提高其專(zhuān)業(yè)技能；第三，政府分配非營(yíng)利性組織特定的任務(wù)，以使各個(gè)非營(yíng)利性組織分工明確，目標(biāo)清晰，更好的提供農(nóng)村公共物品。

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作者簡(jiǎn)介：

靳明明 （1993年-），女，漢，河南省商丘市，云南大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：社會(huì)保障。

李 陽(yáng) （1990年-），男，漢，河南省焦作市，云南大學(xué)發(fā)展研究院碩士研究生，研究方向：人口學(xué)。

（作者單位：1.云南大學(xué)公共管理學(xué)院 云南昆明市 650500

2.云南大學(xué)發(fā)展研究院 云南昆明市 650500）