摘 要：自2008年下半年以來，隨著全球國際金融危機的爆發(fā)，國家為了拉動內需，保持經濟快速增長，相繼出臺了“4萬億”投資計劃等一系列舉措，為地方政府投融資平臺設立奠定了法理基礎，在此背景下地方政府陸續(xù)組建了許多國有投融資公司。這些平臺公司在改善城市基礎設施建設、助推城鎮(zhèn)化進程方面發(fā)揮了不可替代的作用，加快實現(xiàn)了我國“保增長、擴內需、調結構、促民生”的宏觀經濟調控目標。但是隨著這類平臺公司快速成長壯大，各種問題也接踵而至，地方政府債務問題逐漸成為人們關注的焦點。

關鍵詞：地方政府 投融資平臺 債務風險 風險成因 發(fā)展對策

一、研究背景

根據(jù)史料記載，我國地方政府投融資平臺產生的雛形，可以追溯到上世紀80年代早期，當時廣東省地方政府為籌集建設資金，率先通過集資貸款方式建橋修路，用道路建成后通行車輛的收費償還貸款，用這種方式打破了基建資金匱乏的瓶頸。通過這種融資平臺的雛形模式，解決了當時的基礎設施建設資金匱乏問題，而后逐步在全國推行這種地方政府融資模式。投融資平臺在我國經濟建設中真正發(fā)揮主導作用，始自2008年下半年以后，隨著全球國際金融危機的大爆發(fā)，國家為了拉動內需，保持經濟快速增長，出臺了“4萬億”投資計劃，同時陸續(xù)出臺了一系列舉措和建議，為投融資平臺設立奠定了法理基礎，使得各級地方政府在依托原有城投公司的基礎上，統(tǒng)一構建新型的“城市經營理念”的投融資平臺公司。

隨著后金融危機時代的到來，其在對地方經濟發(fā)展帶來巨大貢獻的同時，地方政府債務也呈現(xiàn)出逐年增長態(tài)勢，相關風險隱患逐漸顯現(xiàn)。從審計署公布的有關數(shù)據(jù)顯示，自2010年末至2013年6月末，地方政府債務余額年均復合增長率達22.9%，明顯高于國家12%的 GDP名義增速。截至2013年6月末，全國各級政府融資平臺達8000多家，貸款余額累計達9.7萬億元[1]。

二、文獻綜述

（一）關于地方政府投融資平臺相關概念和產生原因

唐滔指出：“所謂地方政府融資平臺，是指地方政府及其部門和機構、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經濟實體”。融資平臺的本質是，地方政府以相關領域的財政投資性支出注入平臺作為本金撬動金融資源[2]。周沅帆指出，地方投融資平臺的產生是中國當前制度背景下的必然，經濟環(huán)境的變化使地方投融資平臺問題凸顯，融資規(guī)模的擴張或縮減不能成為地方投融資平臺生存或死亡的判斷依據(jù)，從中短期看進一步的發(fā)展趨勢應該是投融資平臺結構上的調整，運作上的規(guī)范化、透明化，資金放貸增量上的審慎管理[3]。

（二）中外地方政府典型投融資模式與融資創(chuàng)新

曾慶桃在《我國地方政府投融資平臺典型模式分析》中[4]，以北京、重慶和上海為例，對市級規(guī)模的平臺模式進行了經驗總結。文章指出：北京市政府投融資平臺依靠區(qū)域優(yōu)勢，融合民間閑置資金和政府的財政資金，是一種同時表現(xiàn)出商業(yè)形式和政府屬性的創(chuàng)新模式；重慶“渝富”+“八大股”運作模式是通過土地的儲存，用土地的增值預期向銀行融資，再用融來的資金對平臺融資項目進行整治，償還貸款和提供擔保、出讓，以保持自身的實力和規(guī)模擴大；上海市是采取“政府-城投公司-工程管理公司”三級管理模式，通過政府引導，實行公司化運作模式， 走產業(yè)化發(fā)展道路。上海模式的創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)在投資主體多元化，投資者除了包括大型國有投資公司之外，還包括私人資本和信托投資公司等金融機構。通過引入市場機制及多元化的融資方式，開創(chuàng)了中國地方政府投融資平臺設立的先河。謝世清認為“重慶八大投”的突破性意義在于，將分散的建設資金聚集整合，形成規(guī)模優(yōu)勢，提高融資信用度，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，從而開創(chuàng)政府主導、集團推進、社會參與的共贏局面[5]。

國外投融資模式具有共同的特點，都重視市場在投融資機制中的作用，積極鼓勵民間資本進入基礎設施領域。例如日本政府通過采取提供財政和政策性金融擔保等措施，倡導新型的融資模式，制定較為完善的法律法規(guī)，設置逐步放開的監(jiān)管體制，降低非國有經濟進入基礎設施領域的風險；美國政府通過發(fā)行地方政府市政債券支持地方經濟建設；英國是推行“PPP”模式參與國家公共設施建設的典范國家之一。

（三）中外關于地方政府投融資的風險分析

封北麟（2010）指出投融資平臺作為地方政府債務的法律主體，構成了政府債務風險的第一道防火墻。能否將債務風險防范和化解在平臺內部將直接影響到財政的安全運轉和償債能力，因此加強建立投融資平臺的風險內控機制十分必要。陳志勇在《市政債的運行機制與風險監(jiān)管研究：一個綜述》中指出，如何規(guī)范和調整我國現(xiàn)有城投債務體系，研究從城投債務體系向市政債體系平穩(wěn)過渡的可行路徑，是需要解決的一個關鍵問題[6]。Hana Polackova Brixi提出了財政風險矩陣模型，從四個方面分析了政府債務風險來源，并詳細解讀了政府或有負債的潛在風險[7]。

（四）研究評述

從研究成果來看，此類地方政府融資平臺建設仍然存在很多問題，地方政府債務風險問題引發(fā)學者更多思考。今后國家應通過進一步完善相應法律法規(guī)，積極拓寬投融資渠道，加大投融資創(chuàng)新模式，引進競爭性多元化融資主體，以提高地方政府投融資的資本運營效率，并通過投融資平臺的風險內控機制，將債務風險防范和化解在平臺公司內部，以有效控制地方政府債務風險，保障其步入可持續(xù)良性發(fā)展軌道。

三、地方政府投融資平臺債務風險成因

（一）平臺內部自身原因

1、平臺自身長期償債壓力巨大。由于平臺公司資產結構中大部分為國有企業(yè)股權投資和公益性資產注入，這些資產流動性很小，變現(xiàn)能力較弱；另外平臺貸款大多投向建設周期較長、投資收益較低的基礎設施建設項目，由此而導致平臺自身現(xiàn)金流總量覆蓋不足，長期償債壓力較大。

2、較高的經營負債率給銀行等金融機構帶來風險隱患。基于平臺公司的特殊運營模式，政府隱性擔保在其公用事業(yè)和基礎設施融資業(yè)務中占有較大份額，而公益性項目本身投資收益極低，還款來源主要依靠財政補貼、土地出讓收益，致使大多數(shù)平臺公司背負較高的經營負債率運營。據(jù)統(tǒng)計全國領先的政府投融資平臺型企業(yè)資產負債率大都高于50%，而其凈資產收益率卻非常低下，這反映出平臺的資金使用效率較低。其一旦出現(xiàn)債務危機，地方政府可以給予一定的支持[8]。但是由于地方財力有限，使其還款能力終究不能得到全部保障，這不但會影響平臺公司的未來生存，也將給銀行等金融機構帶來巨大的風險隱患。

3、資產收益率普遍低下，長期融資能力較弱。目前大多數(shù)平臺公司盡管具有龐大的資產規(guī)模，但真正能變現(xiàn)和帶來投資收益的有效資產相對稀缺。平臺大多數(shù)資產為政府劃撥的路橋等公益性資產和國有企業(yè)產權，由于這些資產不能給平臺公司實際運營帶來經濟效益，而造成平臺公司資產收益率普遍低下，缺乏可持續(xù)發(fā)展動力，長期融資能力較弱。

4、融資結構不合理，融資壓力巨大。從我國目前的平臺融資結構來看，還主要是以財政資金、土地儲備和銀行借款等融資形式為主要渠道。隨著我國基礎設施建設的快速發(fā)展，在該領域也在逐步向民間社會資本開放，但與發(fā)達國家相比，我國的融資渠道和模式還非常有限。隨著銀監(jiān)部門加大監(jiān)管力度和各類金融機構授信條件提高，銀行貸款總量規(guī)模受到嚴格控制、貸款條件日趨苛刻，這不但將加劇平臺公司還款壓力，制約平臺后續(xù)發(fā)展，而且也使平臺公司面臨著巨大的融資壓力。

（二）來自政府和銀行等方面的外部原因

1、信息不對稱加大商業(yè)銀行信用風險。由于地方政府財政擔保在投融資平臺貸款融資業(yè)務中的特殊地位和作用，使得商業(yè)銀行授信時無法全面了解和掌握平臺公司的真實財務狀況和還款能力，由此而造成雙方信息嚴重失衡；另外地方政府的“多頭融資、多重授信”行為將平臺公司的投資風險轉嫁到商業(yè)銀行體系，加大了商業(yè)銀行信用風險。

2、監(jiān)管不嚴加大政府財政風險。由于平臺公司承擔著較大的地方政府基礎設施建設職能，投融資平臺只是作為政府借款行為的主體，項目建設單位才是貸款資金的真正受用者。由于地方政府對平臺公司的資金使用監(jiān)管不嚴，使資金流向和貸款用途脫離平臺公司控制，導致資金使用的責任主體模糊，加大了平臺債務轉化為地方政府或有債務的可能性。若對平臺債務不加以有效控制，將嚴重威脅著地方財政金融體系的安全和穩(wěn)健運行。

3、平臺公司間相互擔保易引發(fā)信用風險。為了向銀行增加融資的可能性，城投公司間經常出現(xiàn)相互信用擔保的情況。一旦出現(xiàn)被擔保公司發(fā)生信用缺失的情況，就會形成連帶經濟責任，給其他城投公司造成損失從而引發(fā)信用風險。

四、地方政府投融資平臺債務風險防范對策

（一）建立健全平臺的法人治理結構

投融資平臺要與地方政府劃清權責界限，完善平臺的法人治理結構。今后應進一步加強和深化股東會、董事會、監(jiān)事會的機構設置和議事規(guī)范，使各層級管理部門起到相互制衡的作用。建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，使其所擁有的國有資產管理權、經營權和收益權相互統(tǒng)一，真正實現(xiàn)政府控股、法人治理的管理原則，使平臺公司逐步發(fā)展成為權責分配、激勵與約束機制相互制約的自主經營、自負盈虧的獨立法人實體。

（二）強化平臺內部資產運行管理，增強自身造血功能

1、優(yōu)化平臺資產，實現(xiàn)國有資產的保值和增值。政府投融資平臺擁有數(shù)額巨大的資產，但很多資產并沒有發(fā)揮其效用。對于運用資源融資模式的平臺公司，可以通過成立房地產開發(fā)公司或土地運營公司，充分利用政府的優(yōu)惠政策開發(fā)土地資源，兌現(xiàn)所儲備土地的價值，以此方式來盤活現(xiàn)有資產，提高平臺盈利水平和債務償還能力；對于運用股權融資模式的平臺公司，可以憑借股權轉讓，積極投資適合平臺戰(zhàn)略發(fā)展需要的新項目，并適時退出無法掌控的經營領域，以實現(xiàn)資產的迅速升值或變現(xiàn)。

2、多爭取政府注資，降低資產負債比率。對投融資平臺自身而言，通過銀行貸款與發(fā)行債券融資模式，將會帶來高額融資成本和巨大還本壓力；通過股權融資模式，也會帶來投資者要求獲得高額回報的壓力[9]；而通過由政府注資這種方式，不但不會帶來上述種種壓力，而且還可降低負債比率，提高盈利水平。作為社會公用基礎設施和公益事業(yè)的融資主體，平臺自身很難實現(xiàn)自我良性循環(huán)，因其替代政府承擔了大量的政府行為，政府應有義務為平臺提供全方位資金支持。

（三）加強平臺風險內控機制，防范地方政府財政風險

1、要建立和規(guī)范科學的債務償還保障機制。平臺公司應依據(jù)投融資項目區(qū)分管理方式，建立科學的償債保障機制。對于社會公益性項目而言，由于項目自身經濟效益低下，只能依賴稅收和財政補貼等手段作為還款來源，由政府撥款通過建立專項城建項目償債基金償還債務；相比之下由于經營性項目可以帶來可觀的經營收入，因而具有一定的盈利性，可以用項目本身的自有收益償還債務。通過科學償債保障機制的建立和實施，能夠進一步增強平臺公司自身償債能力，供給平臺可持續(xù)發(fā)展動力。

2、加強平臺公司債務規(guī)模控制，建立風險預警機制。針對我國目前地方政府投融資平臺債務膨脹的事實，需要嚴格控制平臺債務規(guī)?？偭?，制約平臺過渡負債。應根據(jù)不同地區(qū)、不同類型的融資平臺債務結構特點，建立平臺債務風險預警指標體系，通過制定合理的債務率、負債率、償債率及債務依存度等指標，保證債務總量不突破各項債務指標的上限，確保舉債規(guī)模與地方經濟總量及可支配財力相匹配[10]。平臺公司應制定一套完整的債務統(tǒng)計指標體系，從債務性質、來源和年末余額等各方面加強管控，以防范直接顯性或隱性等各類政府債務；并應結合相關財政、經濟、社會發(fā)展的指標，建立城投公司自身的風險預警機制，對其很可能出現(xiàn)的風險及早進行預警，及時采取相應的措施，做到防患于未然。平臺公司內部債務風險，不僅會影響公司自身償債能力，而且也給地方政府帶來了財政風險隱患，嚴重困擾了國家財政預算收支平衡，將平臺債務收支納入預算管理已刻不容緩。應打破傳統(tǒng)預算以政府收支現(xiàn)金流為基礎編制，盡快建立財政風險預算體制，加強對財政風險的管理，防范財政危機[11]。

3、清查現(xiàn)有債務存量，進行分類化解。全國各地要加緊采取債務存量清查措施，分類登記各類債務，以化解直接顯性或隱性、或有顯性和隱性等債務風險，摸清城投公司的債務總量與結構。應該堅持是“誰借的就由誰還”的原則清償債務，必要時可以用法律的手段進行追討[12]；對于或有隱性債務，應該加強管理，盡可能在經濟、社會領域直接進行化解；對于無法追討的或有顯性債務，建議可以納入直接顯性債務清償[13]。地方政府化解債務存量的資金，可以從預算資金和國有資產變現(xiàn)收入中籌集。此外建議中央財政應給予地方城投公司一定的債務豁免或資金援助。

（四）規(guī)范平臺各項管理制度建設

1、要建立嚴格的債務投資決策責任制、績效評價制和年度審計制，對債務的使用和償還，借貸雙方要簽訂責任狀，明確雙方的權利、義務和責任；同時要將債務的“借、用、還”機制，納入地方領導年度經濟責任審計范圍，嚴格明確舉借債務的責任人，增強借債者的責任意識和法律意識，從而可有效防止舉債資金閑置和盲目舉債行為的發(fā)生。

2、要規(guī)范信息披露制度，提高地方政府的信息透明度。地方政府可嘗試通過成立權威公正的外部信用評級機構，定期公開發(fā)布地方政府投融資平臺資信狀況，通過第三方監(jiān)管機制，增強平臺公司投融資行為的約束機制和透明度，使商業(yè)銀行及時了解各類平臺公司的融資規(guī)模、經營狀況和資產運營效率，有效防范平臺授信風險。

（五）審視并重新規(guī)劃平臺發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新資產經營管理方式

地方政府投融資平臺要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，應著眼于構建一個可持續(xù)的業(yè)務體系、實行市場化的經營管理方式。可采取設立地方政府股權投融資平臺，通過市場化途徑積極引進民間投資，實現(xiàn)投資主體多元化。政府、風險投資機構、社會游資和銀行等出資機構按照一定出資比例所形成的股權投資基金，即所謂的母基金[14]。政府可以通過吸收海內外社會資本，按照優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展方向合理布局母基金，引導風險投資的產業(yè)方向，以服務地方經濟發(fā)展建設。

參考文獻

[1]黃劍輝. 化解地方政府性債務風險，構建規(guī)范有效融資機制[J]. 中國財政，2014， 14：53

[2]唐滔. 地方政府投融資平臺問題研究[J]. 中國市場，2010， 7：43-45.

作者簡介：

張冬麗 女，1969年出生，漢族，河北唐山人，經濟學學士，1999年7月畢業(yè)于北京大學經濟學院理財學專業(yè)，現(xiàn)為華北理工大學產業(yè)經濟學專業(yè)碩士研究生，目前任職于唐山市城市建設投資集團有限公司，從事公司經營管理工作。職稱：經濟師。

（作者單位：1.唐山市城市建設投資集團有限公司

2.華北理工大學經濟學院 河北唐山市 063000）