【摘要】城鄉(xiāng)結(jié)合部是大城市城市化建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)區(qū)域。1994年北京啟動(dòng)了綠化隔離地區(qū)試點(diǎn)建設(shè)工作，豐臺(tái)區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部歷經(jīng)二十年的建設(shè)，在為改善首都生態(tài)環(huán)境，提升區(qū)域綜合實(shí)力，改善群眾生活等方面做出了歷史性貢獻(xiàn)的同時(shí)也存在急需解決的問(wèn)題。本文在參加豐臺(tái)政協(xié)豐臺(tái)區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)建設(shè)相關(guān)問(wèn)題調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，重點(diǎn)分析了問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因，認(rèn)為缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)，農(nóng)村集體土地村級(jí)所有制形式的阻礙，政策不穩(wěn)定、不統(tǒng)一、缺乏可操作性是當(dāng)前制約城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化建設(shè)的根源。針對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生的原因，本文提出了統(tǒng)籌規(guī)劃，體制改革等化解建議。

【關(guān)鍵詞】北京；城鄉(xiāng)結(jié)合部；城市化建設(shè)；問(wèn)題建議

1、豐臺(tái)區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化建設(shè)的歷程

1.1“一綠”的試點(diǎn)推進(jìn)和全面建設(shè)階段

1994年，以《北京市人民政府批轉(zhuǎn)首都規(guī)劃委辦公室關(guān)于實(shí)施市區(qū)規(guī)劃綠化隔離地區(qū)綠化請(qǐng)示的通知》（京政發(fā)1994年7號(hào)，簡(jiǎn)稱“7號(hào)文”）為標(biāo)志，北京啟動(dòng)了“一綠”試點(diǎn)建設(shè)工作?！?號(hào)文”提出將全村土地征為國(guó)有并劃撥給村集體，通過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)帶動(dòng)新村和綠化建設(shè)；農(nóng)民“轉(zhuǎn)居不轉(zhuǎn)工”，由集體經(jīng)濟(jì)組織自行安置；“真綠”實(shí)現(xiàn)后，按綠地面積的2-3%給予配套開(kāi)發(fā)建設(shè)指標(biāo)。但是1997年中央出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)（1997）11號(hào)），由于耕地占補(bǔ)等原因，試點(diǎn)單位被停止辦理征地手續(xù)，試點(diǎn)推進(jìn)工作基本處于停頓狀態(tài)。這期間豐臺(tái)有15個(gè)試點(diǎn)村，其中2個(gè)村城市化取得了明顯效果。

2000年，北京市人民政府印發(fā)《關(guān)于加快本市綠化隔離地區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》的通知（京政發(fā)[2000]12號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“12號(hào)文”），要求用3-4年的時(shí)間全面完成綠化建設(shè)任務(wù)，“一綠”步入全面建設(shè)階段。“12號(hào)文”提倡農(nóng)民合作建房或引資開(kāi)發(fā)建設(shè)，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，占地指標(biāo)控制在綠地面積的3-5%；為避免征地困難，提出綠地不征用，人員暫不轉(zhuǎn)居，由集體自行安置等。但到2004年國(guó)家土地出讓政策發(fā)生重大改變，經(jīng)營(yíng)性土地必須以市場(chǎng)化方式（即招拍掛的方式）出讓，使自主引資開(kāi)發(fā)模式受到?jīng)_擊，“一綠”建設(shè)陷入了困境。這期間豐臺(tái)一個(gè)鄉(xiāng)和25個(gè)村納入到建設(shè)范圍，開(kāi)展了舊村改造和新村建設(shè)，由于資金、成本等原因，僅區(qū)位條件好的幾個(gè)村取得了初步成效。

2008年，為進(jìn)一步加快“綠隔”建設(shè)，《北京市人民政府批轉(zhuǎn)市發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)本市第一道綠化隔離帶地區(qū)建設(shè)意見(jiàn)的通知》（京政發(fā)〔2008〕17號(hào)，簡(jiǎn)稱“17號(hào)文”）明確提出尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)的原則，針對(duì)各村實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的困難和問(wèn)題，通過(guò)“一村一策”的方式解決?！?7號(hào)文”出臺(tái)以后，要求各相關(guān)部門提出相應(yīng)配套政策和具體實(shí)施意見(jiàn)，但由于種種原因，相關(guān)部門沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)出臺(tái)相關(guān)政策和意見(jiàn)，使“17號(hào)文”缺少實(shí)施細(xì)則和配套政策支撐而難以實(shí)施。

1.2“二綠”實(shí)施和重點(diǎn)功能區(qū)、重點(diǎn)工程、重點(diǎn)項(xiàng)目帶動(dòng)階段

2003年，市政府出臺(tái)《關(guān)于加快本市第二道綠化隔離地區(qū)綠化建設(shè)的意見(jiàn)》（京政發(fā)[2003]15號(hào)），全面開(kāi)展“二綠”建設(shè)。建設(shè)內(nèi)容以綠化為主，不涉及舊村改造和新村建設(shè)，按實(shí)現(xiàn)綠化面積給予3%的配套開(kāi)發(fā)用地指標(biāo)。但是由于沒(méi)有配套政策和實(shí)施細(xì)則跟進(jìn)，3%的開(kāi)發(fā)指標(biāo)很難落實(shí)，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村集體組織只有完成綠化造林的任務(wù)，卻無(wú)土地開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的途徑和空間。

在積極推進(jìn)“二綠”建設(shè)的同時(shí)，麗澤金融商務(wù)區(qū)、豐臺(tái)科技園二期、城南行動(dòng)計(jì)劃、園博會(huì)、種子大會(huì)等一批重點(diǎn)功能區(qū)、重點(diǎn)項(xiàng)目和重大工程相繼起步建設(shè)，推動(dòng)了豐臺(tái)區(qū)15個(gè)村的城市化建設(shè)。和“一綠”的自主改造開(kāi)發(fā)建設(shè)的模式不同，這些項(xiàng)目主要采取城市土地開(kāi)發(fā)模式，城市土地開(kāi)發(fā)和土地儲(chǔ)備逐步成為城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)城市化建設(shè)的主要途徑。但是由于拆遷補(bǔ)償、回遷上樓、人員安置等事關(guān)農(nóng)民切身利益的政策和“一綠”政策有所不同，又難于統(tǒng)一和前后銜接，給部分已啟動(dòng)“綠隔”建設(shè)的村帶來(lái)了一定的負(fù)面影響，甚至形成了一些歷史遺留問(wèn)題。

1.3重點(diǎn)村城市化試點(diǎn)建設(shè)階段

為徹底破解城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)城市化建設(shè)的困難和問(wèn)題，2010年北京市委市政府啟動(dòng)50個(gè)重點(diǎn)村城市化工程建設(shè)試點(diǎn)工作，首次把城市化作為工作目標(biāo)，提出了“農(nóng)民妥善安置、外來(lái)人口合理安排、區(qū)域產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，綠色空間同步實(shí)現(xiàn)”的任務(wù)，要求“政策集成、一村一策”，通過(guò)土地儲(chǔ)備和土地開(kāi)發(fā)的方式實(shí)現(xiàn)城市化。豐臺(tái)有8個(gè)村納入試點(diǎn)，重點(diǎn)村建設(shè)完成了農(nóng)民回遷安置和整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了宅基地和集體企業(yè)的全面搬遷騰退，部分土地得以入市，取得了階段性成效。但是由于重點(diǎn)村政策與已有政策難以合理銜接等原因，這一政策并沒(méi)有普遍推廣實(shí)施。

1.4環(huán)境整治和棚戶區(qū)改造建設(shè)階段

2014年，以《北京市人民政府關(guān)于加快棚戶區(qū)改造和環(huán)境整治工作的實(shí)施意見(jiàn)》（京政發(fā)[2014]18號(hào)文）為標(biāo)志，全面啟動(dòng)了棚戶區(qū)改造和環(huán)境整治項(xiàng)目。在政策上，簡(jiǎn)化了行政審批手續(xù)，下放了審批權(quán)限，與國(guó)開(kāi)行合作搭建了市級(jí)統(tǒng)貸平臺(tái)等，但是目前尚無(wú)配套政策和實(shí)施細(xì)則出臺(tái)。豐臺(tái)有22個(gè)村納入了改造范圍，其中2個(gè)村已經(jīng)啟動(dòng)，其他村尚在前期準(zhǔn)備中。

2、北京城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化建設(shè)面臨的主要問(wèn)題

2.1土地利用效益有待提高

豐臺(tái)區(qū)目前采取的“一村一策”的規(guī)劃編制方式，雖然能因地制宜地安排各類用地和指標(biāo)，但客觀上造成了規(guī)劃分散，資源無(wú)法統(tǒng)籌利用，土地利用的規(guī)模效應(yīng)和整合效益難以實(shí)現(xiàn)。首先，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織既是規(guī)劃實(shí)施主體，又是利益主體，在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中往往只關(guān)注本村的利益，在追求自身利益最大化的同時(shí)，客觀上忽視了鄉(xiāng)級(jí)區(qū)域土地利用效益的最大化。其次，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)規(guī)劃編制承擔(dān)著多項(xiàng)目標(biāo)和任務(wù)，既要解決“三農(nóng)”問(wèn)題，完成城市化，又要完成綠化隔離、基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)，還要滿足政府收益、保障房建設(shè)等任務(wù)。村級(jí)集體組織有限的土地資源難以承載過(guò)多的任務(wù)目標(biāo)，各村之間土地資源又難以統(tǒng)籌整合，村級(jí)土地利用規(guī)劃也就很難實(shí)現(xiàn)土地利用的科學(xué)性與合理性。第三，由于開(kāi)發(fā)建設(shè)周期長(zhǎng)，政策、市場(chǎng)變化快，造成既有規(guī)劃方案難以實(shí)施，形成了規(guī)劃反復(fù)調(diào)整的局面，再加上規(guī)劃調(diào)整的背后是各方利益調(diào)整反復(fù)博弈的過(guò)程，使得規(guī)劃調(diào)整的時(shí)間人為的延長(zhǎng)，土地開(kāi)發(fā)利用很難按計(jì)劃取得效益。

2.2土地開(kāi)發(fā)難度大

受區(qū)位、成本、搬遷、手續(xù)和資金等因素的影響，城鄉(xiāng)結(jié)合部土地開(kāi)發(fā)難度大，進(jìn)展緩慢，例如葆臺(tái)村2009年完成了地上物拆遷，至今歷時(shí)6年，但土地仍未入市，人員仍未轉(zhuǎn)居安置。土地開(kāi)發(fā)難度大主要體現(xiàn)在：一、隨著房?jī)r(jià)、地價(jià)的不斷攀升，土地開(kāi)發(fā)成本不斷提高，導(dǎo)致資金平衡難度越來(lái)越大；二、隨著宏觀調(diào)控政策的變化，涉“房”融資條件和渠道逐步收緊，抵押和擔(dān)保條件越來(lái)越嚴(yán)，而村集體資源有限，缺乏抵押擔(dān)保支撐，難以滿足銀行等融資機(jī)構(gòu)的抵押擔(dān)保要求，同時(shí)，隨著地方政府融資平臺(tái)和債務(wù)平臺(tái)的進(jìn)一步清理和規(guī)范，各村改造建設(shè)項(xiàng)目也很難再利用政府融資平臺(tái)，農(nóng)村集體組織融資籌資困難；三、由于缺乏統(tǒng)一的搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和政策，造成同區(qū)位間的各村搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，同一個(gè)村內(nèi)部前后標(biāo)準(zhǔn)也難以統(tǒng)一，使得村民互相攀比觀望甚至“找后帳”，嚴(yán)重影響搬遷進(jìn)程，同時(shí)項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)的城市居民和國(guó)有單位受制于歸屬單位和產(chǎn)權(quán)關(guān)系的復(fù)雜性和政策的限制，搬遷難度更大。搬遷騰退困難不僅延長(zhǎng)了土地開(kāi)發(fā)時(shí)間，增加了開(kāi)發(fā)成本，也大大增加了開(kāi)發(fā)建設(shè)的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。

2.3農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難

（1）用地難落實(shí)，建設(shè)難同步?，F(xiàn)行兩種集體產(chǎn)業(yè)建設(shè)模式都存在一定的困難和問(wèn)題：實(shí)物還建模式缺乏指導(dǎo)細(xì)則，往往由村集體和二級(jí)開(kāi)發(fā)商單獨(dú)協(xié)商，往往是久拖不決；留地自建模式則受制于土地出讓方式的限制，主要靠市有關(guān)部門采取“一事一議”方式報(bào)市政府審批，審批周期長(zhǎng)，且存在不確定性。對(duì)于納入土地儲(chǔ)備或土地開(kāi)發(fā)的村莊，需要等待完成一級(jí)開(kāi)發(fā)結(jié)案后，才能辦理集體產(chǎn)業(yè)用地出讓手續(xù)，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目很難與搬遷同步啟動(dòng)，拉長(zhǎng)了建設(shè)過(guò)渡周期，增加了集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

（2）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)難，發(fā)展環(huán)境急需改善。集體產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃分散，布局零散，用地面積小，相互之間缺乏產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，整合提升難度大。城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投入力度和建設(shè)水平與規(guī)劃要求及現(xiàn)實(shí)需求差距較大，道路實(shí)施率低，市政設(shè)施承載力弱，文化設(shè)施、教育設(shè)施和醫(yī)療設(shè)施等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后的環(huán)境也制約了集體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（3）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理結(jié)構(gòu)不完善，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然參照現(xiàn)代企業(yè)制度搭起了組織框架，但未能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，部分村集體經(jīng)濟(jì)組織依然延續(xù)傳統(tǒng)的治理模式，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、管理層作用發(fā)揮不夠充分。特別是股權(quán)權(quán)能不完整，股民股權(quán)封閉運(yùn)行，抵押權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)尚未放開(kāi)，資本、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)功能缺失。

3、城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨問(wèn)題的原因分析

城鄉(xiāng)結(jié)合部城鎮(zhèn)化建設(shè)中形成的諸多問(wèn)題，既有現(xiàn)實(shí)的原因，也有歷史積累的矛盾，歸納起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面的原因：

3.1 缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)

城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)市場(chǎng)化建設(shè)雖然歷經(jīng)20余年，但一直以來(lái)缺乏全局性、系統(tǒng)性和科學(xué)性的統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)，開(kāi)發(fā)建設(shè)基本上是村自為戰(zhàn)，各干各的，缺少區(qū)域發(fā)展定位、建設(shè)目標(biāo)、總體規(guī)劃、實(shí)施路徑等頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)的指導(dǎo)，相對(duì)應(yīng)也就缺少統(tǒng)籌管理機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)各村的利益，導(dǎo)致土地利用難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益和整合效益。

3.2農(nóng)村集體土地村級(jí)所有制形式的阻礙

由于歷史原因，豐臺(tái)區(qū)在農(nóng)村核算體制上，主要采取以行政村為單位的獨(dú)立核算形式，集體土地所有權(quán)基本上采取村級(jí)集體所有形式，這在制度上造成各村利益相互分割、相互獨(dú)立，管理體制相互封閉，上級(jí)政府很難統(tǒng)籌規(guī)劃管理各村的城市化建設(shè)的局面，阻礙了鄉(xiāng)域資源的統(tǒng)籌和整合，土地利用的規(guī)模效應(yīng)和整合效益難以實(shí)現(xiàn)。

3.3政策不穩(wěn)定、不統(tǒng)一、缺乏可操作性

由于缺乏統(tǒng)一、長(zhǎng)期穩(wěn)定的政策，許多村莊雖處在同一區(qū)位，遇到的困難和問(wèn)題也類似，但由于政出多樣，征地補(bǔ)償?shù)日邩?biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成村民互相攀比，利益難以平衡，人為的加大了開(kāi)發(fā)建設(shè)的難度。在集體產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)、成本審核、土地定向出讓等許多關(guān)鍵環(huán)節(jié)，由于可操作性的配套政策和具體細(xì)則遲遲不能出臺(tái)，造成依據(jù)不清、程序不明，許多項(xiàng)目無(wú)法正常報(bào)批，只能依靠政府領(lǐng)導(dǎo)反復(fù)與市相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)推動(dòng)，部分項(xiàng)目甚至只能采取“一事一議”方式報(bào)市政府批準(zhǔn)，導(dǎo)致項(xiàng)目審批進(jìn)展慢，并且提高了項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，增加了融資籌資等工作的困難。

3.4政府管理體制、管理理念與快速發(fā)展的城市化要求不同步

1.門檻眾多，路徑不明導(dǎo)致行政審批效率低。城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化建設(shè)的責(zé)任和實(shí)施主體都在區(qū)、鄉(xiāng)，但是審批權(quán)限大部分在市級(jí)部門，在審批過(guò)程中，多采取區(qū)級(jí)部門先把關(guān)、再與市級(jí)部門溝通協(xié)調(diào)、最后由市級(jí)部門批準(zhǔn)的流程，由于涉及部門較多、程序復(fù)雜、時(shí)間較長(zhǎng)，加之由于擔(dān)心審批責(zé)任，各級(jí)職能部門對(duì)審批環(huán)節(jié)慎之又慎，經(jīng)常出現(xiàn)審批材料互相前置、相互制約，臨時(shí)性增加審批材料、更改審批程序的情況，導(dǎo)致審批手續(xù)緩慢，嚴(yán)重制約了項(xiàng)目進(jìn)度。

2.政府過(guò)多的依賴行政手段，強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，市場(chǎng)手段和集體經(jīng)濟(jì)組織的主體作用發(fā)揮不夠。在城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化建設(shè)過(guò)程中，政府往往是強(qiáng)調(diào)“十年任務(wù)兩年完成”、“3至4年基本完成綠化建設(shè)任務(wù)”，拿“責(zé)任書”、“一票否決”等壓任務(wù)、壓責(zé)任，按行政命令推進(jìn)、搞運(yùn)動(dòng)式實(shí)施，造成矛盾積壓，留下隱患。這也導(dǎo)致政府、村集體、開(kāi)發(fā)商、搬遷戶之間利益博弈日趨激烈，使得城市化真正的主體農(nóng)民被城市化，社會(huì)矛盾日益突出。

4、城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化建設(shè)問(wèn)題的化解建議

4.1以市場(chǎng)主導(dǎo)，政府引導(dǎo)為原則，做好城市化建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)

（1）鄉(xiāng)域規(guī)劃統(tǒng)籌。打破各村單獨(dú)實(shí)施的原有模式，統(tǒng)籌鄉(xiāng)級(jí)區(qū)域土地資源，合理調(diào)整規(guī)劃用地和規(guī)劃指標(biāo)，綜合平衡建設(shè)指標(biāo)，確保建設(shè)用地不增加、規(guī)劃綠地不減少，為控制人口規(guī)模、改善人口結(jié)構(gòu)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)減人增綠的目標(biāo)提供規(guī)劃支撐。

（2）區(qū)域開(kāi)發(fā)統(tǒng)籌。加大土地資源開(kāi)發(fā)利用的統(tǒng)籌力度，變項(xiàng)目帶動(dòng)為區(qū)域統(tǒng)籌，打破“各村算各帳、村村算不平”的方式，在更大范圍和空間內(nèi)進(jìn)行土地的統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)和區(qū)域成本核算，以平衡開(kāi)發(fā)成本，平衡利益分配，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。加強(qiáng)一級(jí)開(kāi)發(fā)統(tǒng)籌力度，在鄉(xiāng)級(jí)層面形成統(tǒng)一的管理體制，統(tǒng)一的成本核算體系和統(tǒng)一的利益共享機(jī)制。加強(qiáng)回遷房建設(shè)統(tǒng)籌力度，做到全鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一過(guò)程監(jiān)管，保障農(nóng)民回遷安置的正當(dāng)權(quán)益。

（3）產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌。以市場(chǎng)為主導(dǎo)，京津冀協(xié)同發(fā)展綱要為指導(dǎo)，在鄉(xiāng)或更大的范圍合理規(guī)劃布局產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“職”“住”合一，符合首都功能疏解要求的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)。

4.2以體制改革促進(jìn)城市化建設(shè)合理有序進(jìn)行

（1）深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革。結(jié)合整建制撤村轉(zhuǎn)居進(jìn)程，理順集體經(jīng)濟(jì)組織與村（居）委會(huì)的關(guān)系，明確集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)主體地位以及合作經(jīng)濟(jì)屬性；逐步推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等社會(huì)職能的分離，減輕股份合作企業(yè)負(fù)擔(dān)；積極推進(jìn)資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化、股份市場(chǎng)化，鼓勵(lì)股份合作企業(yè)的子公司進(jìn)行市場(chǎng)化、公司化改革。建立健全以集體資產(chǎn)保值增值為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，推進(jìn)福利分配向股份分紅轉(zhuǎn)變。探索土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的改革，采取股權(quán)激勵(lì)、高薪聘用、委托經(jīng)營(yíng)等方式，調(diào)動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展積極性，提高資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效益。

（2）積極探索集體建設(shè)用地統(tǒng)籌利用模式和流轉(zhuǎn)方式。及時(shí)總結(jié)北京統(tǒng)籌利用集體建設(shè)用地試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，積極推廣成功的統(tǒng)籌利用模式。建議借鑒崔各莊鄉(xiāng)社區(qū)股份合作制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)與股份制改革，實(shí)現(xiàn)土地資源的鄉(xiāng)級(jí)統(tǒng)籌，即組建鄉(xiāng)級(jí)土地股份公司，各行政村用集體土地使用權(quán)入股，各村集體成為公司股東，股權(quán)占比依據(jù)各村集體土地占全鄉(xiāng)土地面積的比例確定。土地股份公司負(fù)責(zé)土地的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，各村按照實(shí)際投入的土地面積獲得相應(yīng)收益，實(shí)現(xiàn)土地資源的鄉(xiāng)級(jí)統(tǒng)籌。

按照十八屆三中全會(huì)提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！钡木?，盡快研究出臺(tái)有關(guān)配套政策和具體實(shí)施細(xì)則，使集體建設(shè)用地合理的流轉(zhuǎn)起來(lái)。通過(guò)流轉(zhuǎn)對(duì)接統(tǒng)籌利用，通過(guò)市場(chǎng)配置土地資源，實(shí)現(xiàn)土地利用效益的最大化。

（3）建立區(qū)域利益分享機(jī)制和籌資融資統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。深入研究土地、資源和規(guī)劃指標(biāo)等區(qū)域統(tǒng)籌過(guò)程中的利益分享機(jī)制，以公開(kāi)、公平、公正、共享為原則，從資金、政策、勞動(dòng)力安置、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多方面入手，探索實(shí)物分配、資產(chǎn)量化、收益分成等多元化利益分享機(jī)制，形成清晰的跨區(qū)域統(tǒng)籌利益分享機(jī)制

建立區(qū)級(jí)統(tǒng)一的籌融資渠道和平臺(tái)，統(tǒng)一對(duì)接各村融資需求，統(tǒng)一對(duì)接各類融資機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一籌措抵押和擔(dān)保物，根據(jù)項(xiàng)目成熟度、工作進(jìn)展和要求，支持各類項(xiàng)目主體統(tǒng)籌開(kāi)展融資工作，保障城市化建設(shè)順利開(kāi)展。

4.3制定統(tǒng)一、穩(wěn)定、可操作的城市化建設(shè)政策

市級(jí)政府進(jìn)一步加強(qiáng)現(xiàn)有政策的整合和完善，及時(shí)出臺(tái)配套政策和實(shí)施細(xì)則。按照前后銜接、左右平衡的原則，統(tǒng)籌區(qū)位補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使同一區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和政策整體統(tǒng)一；統(tǒng)籌宅基地、居民私宅和國(guó)有用地住宅補(bǔ)償政策和標(biāo)準(zhǔn)，使不同搬遷群體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)平衡，有序推進(jìn)居民搬遷；根據(jù)當(dāng)前實(shí)際情況，研究和統(tǒng)籌集體企業(yè)和國(guó)有企業(yè)搬遷政策和標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)提高補(bǔ)償，促進(jìn)各類企業(yè)順利搬遷騰退。在政策統(tǒng)一穩(wěn)定可操作的同時(shí)，規(guī)范審批流程，減少審批時(shí)間。

參考文獻(xiàn)

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