摘 要：人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，是我國社會(huì)主義制度的重要組成部分。而隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)主義民主法治的發(fā)展，人大會(huì)議制度面臨著諸如人大日期安排與年度財(cái)政預(yù)算期不符、會(huì)期偏短、會(huì)議議程中發(fā)言和審議不足、會(huì)議公開透明度有待繼續(xù)提高等問題。這就要求對(duì)人大會(huì)議制度進(jìn)行必要的改革和完善，努力探索提前會(huì)議召開日期、增加會(huì)期時(shí)間、增加全體會(huì)議次數(shù)以及突出辯論在審議中的地位等制度設(shè)計(jì)，以期充分而有效地發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的各項(xiàng)職權(quán)。

關(guān)鍵詞：人大;會(huì)議制度;改革;完善

中圖分類號(hào)：D62 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號(hào)：1002-2589（2015）32-0001-03

人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度。憲法明確規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民，全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)是人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)。作為國家的權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，人民代表大會(huì)制度建立六十多年來，對(duì)于我國的社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)和發(fā)展發(fā)揮著極大的作用。而隨著中國特色社會(huì)主義事業(yè)的繼續(xù)發(fā)展，全面推進(jìn)深化改革，這對(duì)社會(huì)主義民主和法治建設(shè)提出了新目標(biāo)、新要求，這就必然要求我們不斷地改革和完善人民代表大會(huì)的各項(xiàng)制度安排，充分保障人民當(dāng)家做主和落實(shí)依法治國。

一、完善人大會(huì)議制度的原因分析

會(huì)議制度是人民代表大會(huì)制度的組成部分，更是人大制度建設(shè)的重中之重，這是由會(huì)議制度的本質(zhì)屬性所決定的。“全國人民代表大會(huì)的會(huì)議制度是否健全和完善，直接關(guān)系到它的職權(quán)的行使，進(jìn)而關(guān)系到它在我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)生活中作用的發(fā)揮”[1]17。正是由于其具有重要性，所以改革開放以來我國不斷地對(duì)會(huì)議制度和議事程序進(jìn)行改革和完善。經(jīng)過三十多年的建設(shè)，目前已經(jīng)形成了較為完善的會(huì)議規(guī)則，基本實(shí)現(xiàn)了會(huì)議日期、會(huì)議議程和會(huì)議形式的制度化、規(guī)范化和程序化。

但是，隨著改革開放的深入發(fā)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。根據(jù)馬克思唯物主義基本原理，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。面對(duì)著社會(huì)主義發(fā)展的新情況、新要求和新目標(biāo)，這就需要我們必須隨著新時(shí)代的要求特別是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷地推進(jìn)社會(huì)主義民主和法治建設(shè)，這也必然要求人民代表大會(huì)制度繼續(xù)改革和完善。但是目前，我國對(duì)人大制度的建設(shè)更多關(guān)注的是人大代表的比例和選舉、人大監(jiān)督職能的發(fā)揮等，對(duì)于人大會(huì)議制度卻相對(duì)關(guān)注較少，這從黨的歷屆代表大會(huì)報(bào)告中就可以知曉。而實(shí)際上隨著社會(huì)的發(fā)展，普通大眾公民意識(shí)的逐漸增強(qiáng)，人大代表們民主法制意識(shí)的提高，他們對(duì)國家和社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的關(guān)注度也愈發(fā)強(qiáng)烈，正是由于會(huì)議制度直接關(guān)系到人大職權(quán)的有效實(shí)施，因而公民為了更好地維護(hù)當(dāng)家做主的地位和權(quán)利，必定呼吁對(duì)會(huì)議制度進(jìn)行改革。

二、人大會(huì)議制度在運(yùn)行中的不足

盡管改革開放以來憲法和陸續(xù)頒布的人大組織法、議事規(guī)則等已經(jīng)對(duì)會(huì)議制度進(jìn)行了改革和完善，諸如1982年12月10日審議通過的《全國人民代表大會(huì)組織法》、1987年11月通過的全國人大常委會(huì)議事規(guī)則等。但組織法和議事規(guī)則中的一些規(guī)定已經(jīng)不能再滿足現(xiàn)實(shí)需要了，會(huì)議制度面臨著人大日期安排與年度財(cái)政預(yù)算期不符、會(huì)期偏短、會(huì)議議程中發(fā)言和審議不足、會(huì)議公開透明度有待繼續(xù)提高等問題。

（一）人大會(huì)議會(huì)期較短

會(huì)期制度是會(huì)議制度的重要內(nèi)容，它不僅直接影響到會(huì)議的成功與否，也關(guān)系到立法質(zhì)量、國家財(cái)政預(yù)算的審批等實(shí)質(zhì)性問題。會(huì)期制度包括了會(huì)議召開的次數(shù)、開幕和閉幕日期、會(huì)議延續(xù)時(shí)間的長(zhǎng)短、會(huì)議的具體日程安排等內(nèi)容。而其中最有爭(zhēng)議也最重要的是召開人民代表大會(huì)的日期以及會(huì)議召開的持續(xù)時(shí)間。

第一，關(guān)于召開的日期。在20世紀(jì)80年代末之前全國人大召開的時(shí)間不固定。1989年，七屆二次全國人大做出每年一季度召開全國人大的規(guī)定，從1995年開始，全國人大召開的時(shí)間基本固定在每年的3月5日，二十年來都沒有再改變。但是，我國的財(cái)政年度都是從1月1日開始計(jì)算的，這就難免造成“先斬后奏”的局面，而不管是從國外議會(huì)經(jīng)驗(yàn)還是從全國人大本身的職能而言，財(cái)政職能的發(fā)揮都是一項(xiàng)極為重要的任務(wù)，這種沒有經(jīng)過人大審議、批準(zhǔn)就開始事實(shí)上已經(jīng)執(zhí)行的情況是對(duì)納稅人不負(fù)責(zé)的表現(xiàn)，因而飽受爭(zhēng)議。

第二，會(huì)議持續(xù)的時(shí)間較短。全國人大召開的時(shí)間從5天到26天的都有，從20世紀(jì)90年代開始，會(huì)期一般都是十五天左右。而實(shí)際上，我們從國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)可以看出，英國下議院的會(huì)期為一百八十天左右、美國參眾兩院的會(huì)期甚至達(dá)到了驚人的三百天左右。事實(shí)上，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民需求的日益復(fù)雜化、多樣化，人大需要履行的職能越來越多、任務(wù)越來越重，再加上我國人口眾多、地域遼闊，即使不像美國那樣召開三百天左右的會(huì)議，但即便加上常委會(huì)也只有六十天左右的會(huì)期還是相對(duì)偏短的。這必然導(dǎo)致其職權(quán)不能得到充分的發(fā)揮，而如果過多地由常委會(huì)、專委會(huì)或者其他部門代為履行，全國人大作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的職能地位和履職情況必然導(dǎo)致爭(zhēng)論，這對(duì)于社會(huì)主義民主政治建設(shè)是不利的。

（二）關(guān)于會(huì)議的具體組織形式問題

會(huì)議形式就是指會(huì)議的組織形式，即以什么樣的方式召開會(huì)議。在會(huì)議形式方面，全國人民代表大會(huì)主要包括全體會(huì)議、代表團(tuán)會(huì)議、代表小組會(huì)議、主席團(tuán)會(huì)議等四種會(huì)議形式。它們各自發(fā)揮著不同的職能，有各不相同的需要進(jìn)一步改革和完善的問題。

第一，全體會(huì)議的召集次數(shù)較少。全國人大議事規(guī)則第14條明確規(guī)定，“主席團(tuán)可以召開大會(huì)全體會(huì)議進(jìn)行大會(huì)發(fā)言，就議案和有關(guān)報(bào)告發(fā)表意見”，但是實(shí)際上，在該議事規(guī)則頒布以來還幾乎沒有舉行過體現(xiàn)其集體行使職權(quán)的大會(huì)發(fā)言。這必然極大地影響到全體會(huì)議本應(yīng)該履行的聽取、審議和表決議案的職能發(fā)揮，也沒有充分發(fā)揮社會(huì)主義民主的應(yīng)有本質(zhì)。首先，最直接的原因是會(huì)期時(shí)間較短，全體會(huì)議召開的次數(shù)必然被壓縮;其次，更深層次的原因是，“主席團(tuán)會(huì)議的職權(quán)過大，其直接影響就是，人大代表所提出的各種議案幾乎不可能被列入大會(huì)議程。”[1]21

第二，代表團(tuán)會(huì)議應(yīng)有的職能沒有得到有效發(fā)揮。代表團(tuán)會(huì)議的主要職能包括人大會(huì)議前的會(huì)議準(zhǔn)備以及會(huì)議期間對(duì)各種議案進(jìn)行審議并發(fā)表意見。特別是會(huì)議期間審議職能的發(fā)揮尤為重要，但是在實(shí)踐中，由于其中的各級(jí)干部尤其是各省、市、自治區(qū)的黨政主要負(fù)責(zé)人被大量地包括在人大代表中，這就造成本應(yīng)該審議工作報(bào)告的工作變成了總結(jié)、匯報(bào)以及部署新一年工作的“干部會(huì)”，而且，也導(dǎo)致來自基層的人大代表很少有發(fā)言機(jī)會(huì)，即使發(fā)言也不會(huì)引起太大的關(guān)注和響應(yīng)。

第三，主席團(tuán)會(huì)議沒能充分發(fā)揚(yáng)民主精神。主席團(tuán)作為人大會(huì)議的一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)和決策機(jī)構(gòu)，為了充分保證其做出決策的科學(xué)性、合理性，必須要充分地發(fā)揚(yáng)民主。而在實(shí)際操作中，首先是主席團(tuán)絕大多數(shù)都是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，其次“中共全國人大常委會(huì)黨組在決策過程中起著重要作用，而它則要接受中共中央的領(lǐng)導(dǎo)”[2]166-167，這就導(dǎo)致了主席團(tuán)職能的發(fā)揮缺乏應(yīng)有的自主性。

（三）關(guān)于人大會(huì)議議程中的審議問題

聽取和審議政府工作報(bào)告、各項(xiàng)議案是整個(gè)會(huì)議議程中最重要的職能。而正是受到了諸如前文所述的會(huì)期較短、各種會(huì)議形式中職能發(fā)揮的缺失，進(jìn)而導(dǎo)致了會(huì)議議程中的審議工作沒有得到很好的開展，以至于在普通公民眼中全國人民代表大會(huì)就是“走走過場(chǎng)”，導(dǎo)致人大的權(quán)威和公信力大打折扣，這與沒有建立健全完善的發(fā)言、辯論制度，缺失有效的審議有莫大關(guān)系。其中，主要的問題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，由于人大代表都是兼職的，這必然導(dǎo)致會(huì)前沒有做到充分準(zhǔn)備，發(fā)言也比較隨意，更像是在學(xué)習(xí)工作報(bào)告和議案，所以發(fā)言和審議工作的質(zhì)量不高;其次，盡管已經(jīng)有了一些議會(huì)規(guī)則，但是對(duì)于發(fā)言中的規(guī)則并不是十分完善，沒有很好地實(shí)現(xiàn)發(fā)言中的尊重、平等，發(fā)言被有意或無意打斷時(shí)有發(fā)生;再次，目前人大會(huì)議更多地停留在進(jìn)行相關(guān)人事安排、聽取“一府兩院”的工作報(bào)告、舉手表決等環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)并非不重要，但是會(huì)議的本質(zhì)在于就某項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行廣泛而充分的交流和溝通，并能夠達(dá)成一致或多數(shù)決議，而在實(shí)際運(yùn)行中，大會(huì)發(fā)言討論、審議議案的方式幾乎沒有實(shí)行過。其實(shí)早在1956年時(shí)，周恩來就曾指出，“明年還準(zhǔn)備進(jìn)一步允許辯論，當(dāng)然現(xiàn)在也要進(jìn)行辯論，小組會(huì)上就辯論得很熱烈，將來在大會(huì)上也要辯論?！盵3]208黨的報(bào)告中不止一次地提出要提高立法質(zhì)量，而沒有大會(huì)辯論，沒有形成觀點(diǎn)的交鋒，僅僅靠聽取和即興發(fā)言，這根本就提不出具有實(shí)質(zhì)性的意見和建議，也就更不可能達(dá)到充分反映各方意見、利益，反映多元主體需要的共識(shí)。作為反映人民意愿和訴求的人大代表其職能是否有效發(fā)揮也必定深受懷疑。

三、完善人大會(huì)議制度的有效措施

人民代表大會(huì)制度是中國特色社會(huì)主義政治制度的重要組成部分，也是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排。正是由于其在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中起著不可替代的作用，所以根據(jù)社會(huì)主義民主法治的發(fā)展而暴露出來的一些問題必須進(jìn)行及時(shí)的修正，以期對(duì)人大會(huì)議制度進(jìn)行適時(shí)地改革和完善。

（一）提前會(huì)議召開時(shí)間以及延長(zhǎng)會(huì)期

首先，八屆全國人大常委會(huì)早就宣布，爭(zhēng)取做到每年提前5天，逐步實(shí)現(xiàn)到一二月召開全國人大。但是，從1995年直到今天卻幾乎固定在了3月5日。造成這個(gè)問題的主要原因是政府工作報(bào)告、財(cái)政決算以及本年度的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)等起草時(shí)間較長(zhǎng)、工作量很大。但是，就目前隨著信息技術(shù)的日益發(fā)達(dá)、統(tǒng)計(jì)手段和方法的日趨先進(jìn)，就從技術(shù)層面而言已經(jīng)沒有什么太大的障礙。至于具體提前到什么時(shí)候，學(xué)者們提出了不同的意見，王漢斌考慮到財(cái)政年度問題而提出12月召開人大會(huì)議;陳寒楓考慮到春節(jié)這一傳統(tǒng)民俗認(rèn)為人代會(huì)應(yīng)該在春節(jié)前召開。而筆者認(rèn)為，會(huì)期提前是必定的，但是其本身具有復(fù)雜性，牽一發(fā)而動(dòng)全身，需要整體部署循序漸進(jìn)。

其次，正是由于人大會(huì)期較短，需要聽取和審議的工作報(bào)告和議案較多，所以延長(zhǎng)會(huì)期是肯定的?！叭嗣翊泶髸?huì)要真正行使權(quán)力，就必須讓它有充分的時(shí)間討論決定問題，所以首先要延長(zhǎng)會(huì)期”[4]17?？墒蔷唧w延長(zhǎng)多久卻是一個(gè)需要認(rèn)真研究的問題。我們必須充分考慮一些前提條件，除了上述提到的任務(wù)重以外。還應(yīng)該看到人大代表并非專職，而且里面還有很大一部分都是領(lǐng)導(dǎo)崗位上的干部，他們都有大量的專職工作要做;其次還應(yīng)該考慮到會(huì)議成本問題。這些因素就決定了會(huì)期不易延得太長(zhǎng)，否則面對(duì)龐大的代表群體不僅效率低下，還會(huì)浪費(fèi)大量的人力物力財(cái)力。而筆者認(rèn)為，可以從兩個(gè)方面入手進(jìn)行探索。其一，依然遵循循序漸進(jìn)的原則，爭(zhēng)取每次全國代表大會(huì)增加一次全體會(huì)議或半天時(shí)間;其二，鑒于人大代表規(guī)模實(shí)在過于龐大，可以探索在保證各方代表比例合理的前提下減少代表人數(shù)并試行專職化代表。只有試行雙管齊下，努力尋找兩者的一個(gè)完美結(jié)合點(diǎn)，才會(huì)保證會(huì)期延長(zhǎng)帶來實(shí)際意義。

（二）改革和完善會(huì)議形式

根據(jù)前文提到的會(huì)議形式中存在的問題，相應(yīng)地，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改革和完善。

首先，針對(duì)全體會(huì)議召開的次數(shù)較少，而其在工作報(bào)告和議案審議中卻發(fā)揮著極大作用這一事實(shí)。筆者認(rèn)為，可以在延長(zhǎng)會(huì)期的前提下，適量增加全體會(huì)議的次數(shù)。在2005年時(shí)，十屆全國人大三次會(huì)議做出不再安排全體會(huì)議聽取計(jì)劃報(bào)告和預(yù)算報(bào)告的規(guī)定，這就減少了一次全體會(huì)議。而實(shí)際上應(yīng)該增加大會(huì)發(fā)言次數(shù)，提高對(duì)有關(guān)政府政策議案的審議質(zhì)量。同時(shí)，大會(huì)發(fā)言必須保證質(zhì)量，最重要的一點(diǎn)就是必須圍繞主題發(fā)言，也只有在圍繞主題發(fā)言中或主題已經(jīng)得到充分討論之后，“可以就議題以外的人民群眾普遍關(guān)心的有關(guān)問題發(fā)表意見、提出建議”[5]451。其次，由于代表團(tuán)會(huì)議被稱為“匯報(bào)會(huì)”“干部會(huì)”。這就需要繼續(xù)“提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識(shí)分子代表比例，降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例”[6]。而且還應(yīng)該多給基層人大代表一些發(fā)言機(jī)會(huì)，充分反映基層群眾的意愿和訴求。最后，黨組在主席團(tuán)會(huì)議中發(fā)揮著決定性作用，筆者認(rèn)為這是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)所必要的。但是，還是應(yīng)該繼續(xù)構(gòu)建完善的黨內(nèi)民主，以黨內(nèi)民主促進(jìn)人民民主，增加主席團(tuán)的自主性、提高其創(chuàng)造性。而習(xí)近平在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上也提出，“要支持和保證國家政權(quán)機(jī)關(guān)依照憲法法律積極主動(dòng)、獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致開展工作”。

（三）突出辯論在審議中的作用

“人大作為立法機(jī)關(guān)和決議機(jī)關(guān)，開會(huì)時(shí)不安排一定的時(shí)間進(jìn)行辯論，肯定會(huì)影響立法質(zhì)量和決定質(zhì)量”[7]18，而這也是與黨多次提出提高立法質(zhì)量的精神相違背。

首先，針對(duì)人大代表都是兼職而造成會(huì)前準(zhǔn)備不充分這個(gè)問題。在短時(shí)間不可能提高專職化這一前提下，這就要求人大代表平時(shí)要增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，明白人大代表不只是一種榮譽(yù)，更是一種責(zé)任，一份信任。努力提高自身的參政議政能力，增強(qiáng)其代表水平。其次，必須嚴(yán)格執(zhí)行會(huì)場(chǎng)規(guī)則，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)不允許隨意打斷代表發(fā)言，筆者認(rèn)為甚至可以就此而制定一些獎(jiǎng)懲制度，特別是對(duì)于有意無意多次打斷發(fā)言的代表要給予警告或者相應(yīng)地懲罰。再次，事實(shí)證明在代表團(tuán)或者小組會(huì)議討論和審議議案時(shí)，“代表發(fā)言比較隨意，很少準(zhǔn)備，而大會(huì)審議發(fā)言都比較謹(jǐn)慎，認(rèn)真準(zhǔn)備”“大會(huì)審議能在廣泛的范圍交流，產(chǎn)生火花，形成辯論”[4]17。鑒于此，增加全體會(huì)議的次數(shù)在此就發(fā)揮了應(yīng)有的作用。在全體會(huì)議增加了辯論深度的同時(shí)，延長(zhǎng)會(huì)期則為辯論提供了最基本的時(shí)間條件。第四，筆者還認(rèn)為，針對(duì)目前大會(huì)人數(shù)太多且不專業(yè)而又不會(huì)馬上有很大改觀這一事實(shí)，至少可以探索在全國人大常委會(huì)或者基層人代會(huì)及其常委會(huì)中引入辯論機(jī)制，不僅常委會(huì)的開會(huì)次數(shù)較多，人數(shù)相對(duì)較少，而且特別是對(duì)于基層而言還可以在辯論中增強(qiáng)其參政議政能力，提高其積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，從而提高公民的民主素養(yǎng)，學(xué)會(huì)更好地交流、協(xié)商和達(dá)成共識(shí)，這是構(gòu)建社會(huì)主義政治文明以及社會(huì)主義和諧社會(huì)所必要的。最后，人民代表大會(huì)會(huì)議必須堅(jiān)持公開透明的原則。公開制度是人大代表充分準(zhǔn)備、有效辯論以及全體公民了解和肯定人民代表大會(huì)的基本前提和制度保障。保證了各種公共行為和權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

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