摘 要：民族地區(qū)是我國戰(zhàn)略資源地和重要的生態(tài)安全屏障。但民族地區(qū)資源開發(fā)利益分配機制受限于我國對自然資源的物權(quán)的總體配置，《民族區(qū)域自治法》從自然資源物權(quán)配置之自治權(quán)方面構(gòu)建了照顧民族地區(qū)利益分配的資源開發(fā)利用的制度體系，但在實踐中并沒有得到真正的落實，因而也沒有體現(xiàn)出對民族地區(qū)權(quán)益的特殊保護(hù)。本文從民族自治地方自然資源權(quán)利實現(xiàn)視角，探究民族地區(qū)資源開發(fā)利益分享機制的法治化路徑。

關(guān)鍵詞：民族自治地方;自然資源物權(quán);資源自治權(quán);利益分享機制

中圖分類號：D920.4 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）31-0154-02

引言

為體現(xiàn)資源的價值和促進(jìn)各民族的共同繁榮，憲法及民族區(qū)域自治法從自然資源管理自治權(quán)方面構(gòu)建了照顧民族地區(qū)利益分配的資源開發(fā)的制度體系。民族自治地方既享有對本民族自然資源開發(fā)利用的優(yōu)先權(quán)，也享有一定的利益補償權(quán)。但在實踐中，民族自治地方自然資源的相關(guān)特殊權(quán)益保護(hù)并沒有得到真正落實，新《環(huán)保法》對國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補償制度以法律確認(rèn)，民族自治地方在自然資源開發(fā)利用中的利益補償權(quán)理應(yīng)通過落實國家生態(tài)補償制度得以實現(xiàn)。

一、民族自治地方自然資源權(quán)利的法定依據(jù)

（一）民族自治地方有管理和保護(hù)本地區(qū)自然資源的權(quán)利

我國憲法對民族自治地方的自治權(quán)予以確認(rèn)并規(guī)定，但就自然資源物權(quán)配置之資源自治權(quán)而言，我國《民族區(qū)域自治法》第28條第1款規(guī)定“民族自治地方的自治機關(guān)依照法律規(guī)定，管理和保護(hù)本地方的自然資源”，這就從法律上賦予了民族地區(qū)管理和保護(hù)本地區(qū)自然資源的權(quán)利，但據(jù)此來看，這種“自治權(quán)”是民族自治地方獲得單一制國家的優(yōu)惠和照顧的權(quán)利，它與國際社會的地方自治意義上的“自治權(quán)”在本質(zhì)上是不同。并且，這種獲得國家的優(yōu)惠和照顧的權(quán)利，需要國家采用立法、政策、決議、命令、指示等積極措施予以保障。

（二）民族自治地方有優(yōu)先合理開發(fā)自然資源的權(quán)利

《民族區(qū)域自治法》第28條第2款規(guī)定“民族自治地方的自治機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定和國家的統(tǒng)一規(guī)劃，對可以由本地方開發(fā)的自然資源，優(yōu)先合理開發(fā)利用”。對自然資源的優(yōu)先合理開發(fā)權(quán)的確定，是自然資源物權(quán)配置之資源自治權(quán)的體現(xiàn)，是對民族地區(qū)資源開發(fā)中獲得利益分配和補償權(quán)利的規(guī)定。

（三）對民族自治地方資源開發(fā)及利益分享權(quán)利的細(xì)化

我國《民族區(qū)域自治法》第65條第1款規(guī)定“國家在民族自治地方開發(fā)資源、進(jìn)行建設(shè)的時候，應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的利益，做出有利于民族自治地方經(jīng)濟建設(shè)的安排，照顧當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的生產(chǎn)和生活。國家采取措施，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償?！钡?6條第2款中“民族自治地方為國家的生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)做出貢獻(xiàn)的，國家給予一定的利益補償?！庇纱丝梢?，民族地區(qū)資源開發(fā)利益分享和補償權(quán)利是法律賦予的神圣權(quán)利。

（四）民族自治地方自然資源權(quán)利之自治權(quán)的限制

民族自治地方的資源管理權(quán)、補償權(quán)還不是一種完全意義上的自治權(quán)。民族自治地方的自然資源的優(yōu)先開發(fā)權(quán)也是受國家法律和統(tǒng)一規(guī)劃或限制的優(yōu)先權(quán)。

二、我國民族自治地方的自然資源開發(fā)權(quán)利及利益分享機制的政策支持及不足

我國民族自治地方的自然資源開發(fā)權(quán)利及利益分享主要通過自然資源物權(quán)法律及政策、資源稅費政策、資源開發(fā)中的生態(tài)補償政策得以實現(xiàn)。

（一）民族自治地方自然資源權(quán)利配置的法律政策節(jié)點

1.自然資源權(quán)利界定不明晰，尚未形成自然資源有效實現(xiàn)機制。我國憲法和相關(guān)法律都規(guī)定自然資源屬于國家和集體所有?，F(xiàn)有的自然資源立法主要強調(diào)以行政手段管理和配置自然資源的他物權(quán)，在實踐中往往忽視了地方政府和資源地居民的資源收益利益，造成生態(tài)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)主體虛化或缺失，客觀上導(dǎo)致了資源開發(fā)利用中的利益分配不均衡。

2.資源收益分配結(jié)構(gòu)不合理。從我國自然資源的物權(quán)配置體系來看，國家擁有資源的所有權(quán)、開發(fā)利用權(quán)以及資源收益權(quán)，資源地的民族自治地方政府不是產(chǎn)權(quán)主體，能夠獲取資源收益的方式就是參與資源稅費的分享。資源的國家占有排斥了資源地政府對資源的支配權(quán)利和參與資源利益分配的權(quán)利，割斷了資源地經(jīng)濟發(fā)展與資源優(yōu)勢的相關(guān)性，導(dǎo)致民族地區(qū)自然資源的富集及其開發(fā)利用并沒有帶來民族地區(qū)經(jīng)濟、社會的同步發(fā)展，造成“富饒的貧困”的倒掛現(xiàn)象。

（二）自然資源開發(fā)利益分配中的稅費政策節(jié)點

從目前國家在開發(fā)利用民族地區(qū)資源時實施的稅費政策來看，未能真正體現(xiàn)資源利用的價值，事實上并沒有給予這些地區(qū)特殊的優(yōu)惠傾斜。例如，資源稅（費）收入分享體制下，礦產(chǎn)資源補償費、采礦權(quán)價款、采礦權(quán)使用費收入主要集中在中央和省級之間確定比例;資源稅分享比例中上級集中過大（省財政集中30%），市縣財政舉步維艱，不能很好解決合理保護(hù)開發(fā)自然資源與地方經(jīng)濟發(fā)展之間的沖突與矛盾，資源開發(fā)活動對生態(tài)環(huán)境的破壞日趨嚴(yán)重，更不利于資源輸出地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）民族自治地方資源開發(fā)中的生態(tài)補償政策法律節(jié)點

1.資源開發(fā)中生態(tài)補償法律體系的結(jié)構(gòu)性缺陷。憲法對生態(tài)補償做了原則性的規(guī)定。2008年修訂的《水污染防治法》首次以法律的形式，對水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補償機制做出明確規(guī)定。各地在推進(jìn)生態(tài)補償試點中，也相繼出臺了流域、自然保護(hù)區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)确矫娴恼咝晕募?014年新頒布《環(huán)境保護(hù)法》確立了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的環(huán)保新理念，明確了國家加大生態(tài)保護(hù)地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付力度，落實生態(tài)補償資金及運作的相關(guān)政府責(zé)任制度，但生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t、基本制度和監(jiān)督管理機制方面還停留在政策層面，建立、健全生態(tài)補償機制還待深化。

2.地方性立法對資源開發(fā)利益分享及生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)定的缺位。雖然國家從法律政策層面上確定了國家、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)三大主體通過轉(zhuǎn)移支付、項目支持等措施來實施生態(tài)補償，但民族自治地方的自治機關(guān)未能足夠考慮相關(guān)民族、宗教、社區(qū)的生態(tài)文化、生態(tài)習(xí)慣，充分行使自治機關(guān)的地方立法權(quán)及自治立法權(quán)，民族自治地方生態(tài)保護(hù)、資源利用及利益分享方面的相關(guān)地方性立法、自治立法缺失或不具操作性。

3.生態(tài)補償資金不足且來源單一。新環(huán)保法明確規(guī)定國家要建立、健全生態(tài)保護(hù)補償制度。明確了國家加大對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度的政府責(zé)任。對有關(guān)地方人民政府落實生態(tài)保護(hù)補償資金提出了要求，鼓勵受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補償機制的創(chuàng)新。實踐中，我國對民族地區(qū)的生態(tài)補償資金還尚未成為我國財政轉(zhuǎn)移支付的主要內(nèi)容，地方政府對生態(tài)補償?shù)耐度脒€嚴(yán)重不足。

三、構(gòu)建民族地區(qū)資源開發(fā)利益分配機制的法治化路徑

（一）完善自然資源權(quán)利配置與資源開發(fā)利益分配的相關(guān)立法

1.國家資源開發(fā)與生態(tài)補償機制的實施。生態(tài)補償機制的創(chuàng)新應(yīng)通過修改資源保護(hù)和污染防治法相關(guān)單行法得以貫徹落實。目前，為全面落實全國主體功能區(qū)規(guī)劃，國家對生態(tài)脆弱的民族地區(qū)的資源開發(fā)與生態(tài)補償逐步納入了法制化軌道。也應(yīng)研討將生態(tài)補償融入《環(huán)境影響評價法》中，建立一套科學(xué)的生態(tài)價值的評估體系和標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)補償評價體系，使生態(tài)補償真正融入政府的環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評價體系之中。

2.民族自治地方應(yīng)充分行使民族地區(qū)自治立法及地方環(huán)境立法權(quán)限?；诿褡遄灾蔚胤教厥獾淖诮绦叛?、環(huán)境理念、風(fēng)俗習(xí)慣，自治立法及地方環(huán)境立法在正確處理和上位法關(guān)系的基礎(chǔ)上，要注重突出民族自治地方環(huán)境資源的地方特色，注重民族地區(qū)生態(tài)習(xí)慣法與村規(guī)民約現(xiàn)代性價值的發(fā)掘，將環(huán)境公眾參與的法治意識真正內(nèi)化到相關(guān)地方立法中。

（二）完善我國資源稅費制度，保障資源地利益得到補償

具體需從以下幾個方面入手：第一，合理劃分中央與地方的稅收分配比例。在增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅的分配比例上要體現(xiàn)照顧民族地方利益的原則。第二，推進(jìn)資源稅改革，增加和調(diào)解民族地區(qū)的財政收入。第三，提高資源補償費的收費標(biāo)準(zhǔn)，并在分配比例上進(jìn)一步向民族地區(qū)傾斜。

（三）民族地區(qū)自然資源權(quán)利實現(xiàn)及生態(tài)補償機制創(chuàng)新

1.民族自治地方自然資源權(quán)利之自治權(quán)的實現(xiàn)。如上文所述，法律賦予民族自治地方自然資源開發(fā)利益分享和補償權(quán)利及獲取國家?guī)椭臋?quán)利，民族自治地方的資源自治權(quán)是資源的物權(quán)配置與諸多主體之間的利益分配關(guān)系協(xié)調(diào)的體現(xiàn)，要進(jìn)一步明確國家法律和統(tǒng)一規(guī)劃限制的自然資源的優(yōu)先開發(fā)權(quán)與受益權(quán)，積極探索資源有償使用、稅收、財政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補償金等多項機制的法治化路徑。

2.規(guī)范和創(chuàng)新縱向和橫向財政轉(zhuǎn)移支付的利益補償機制。要保障民族自治地方的財政自主權(quán)、資源自治權(quán)的實現(xiàn)，應(yīng)確保中央財政向民族自治地方的專項轉(zhuǎn)移支付的份額，形成長期穩(wěn)定的資金來源，同時，財政轉(zhuǎn)移支付制度的施行應(yīng)更多地照顧資源地居民的利益，國家在資源收益分配上也要充分考慮民族自治地方資源與環(huán)境的特殊性，制定體現(xiàn)國家對民族自治地方傾斜的財稅扶持政策，以實現(xiàn)西部與東部地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，創(chuàng)新政府之間的橫向財政轉(zhuǎn)移支付，以促進(jìn)民族地區(qū)的資源優(yōu)勢向財政優(yōu)勢和經(jīng)濟優(yōu)勢轉(zhuǎn)化。

3.構(gòu)建適合我國的生態(tài)環(huán)境稅費制度。借鑒發(fā)達(dá)國家的環(huán)境稅收制度，環(huán)境稅費要突出針對生態(tài)脆弱的民族地區(qū)特殊情況的優(yōu)惠照顧。民族自治地方作為資源地所付出的生態(tài)環(huán)境代價應(yīng)該通過資源價格或能源價格體現(xiàn)出來，這有助于從法律制度上促進(jìn)民族地區(qū)自然資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

綜上，應(yīng)當(dāng)完善我國自然資源物權(quán)配置制度，從立法層面規(guī)范民族自治地方自然資源權(quán)利及利益分配機制，有效控制和利用民族地區(qū)資源，推動我國民族自治地方社會、經(jīng)濟發(fā)展，改善其生態(tài)環(huán)境，真正使民族地區(qū)的資源開發(fā)走上可持續(xù)發(fā)展的軌道。

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