摘 要：基于我國(guó)社會(huì)管理機(jī)制的創(chuàng)新及人權(quán)保護(hù)的考量，我們有必要對(duì)公安機(jī)關(guān)民間糾紛調(diào)處長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建途徑和方法開展探討。其途徑和方法可以包括：為公安機(jī)關(guān)調(diào)處民間糾紛制定統(tǒng)一的法律規(guī)定，擴(kuò)大公安機(jī)關(guān)調(diào)處民間糾紛的受案范圍，賦予公安機(jī)關(guān)調(diào)處民間糾紛時(shí)做出的調(diào)解書法律強(qiáng)制力，由此為構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制奠定法律基礎(chǔ)和提供制度依據(jù)。

關(guān)鍵詞：人權(quán)保護(hù);民間糾紛調(diào)處;長(zhǎng)效機(jī)制;構(gòu)建

中圖分類號(hào)：D920.4 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號(hào)：1002-2589（2015）31-0145-02

對(duì)于國(guó)外而言，其警察部門一般不直接參與民間糾紛的調(diào)處，往往是接警后將案件移交司法部門解決。公安機(jī)關(guān)進(jìn)行民間糾紛的調(diào)處是我國(guó)的特色。近幾年以來，我國(guó)基層公安機(jī)關(guān)接警、處警的案件中涉及民間糾紛的比例有增長(zhǎng)的趨勢(shì)，公安機(jī)關(guān)的及時(shí)調(diào)處為緩和社會(huì)矛盾、維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益發(fā)揮了積極的作用，但是也存在不少的問題，甚至增大了民事案件向刑事案件轉(zhuǎn)化的可能性，例如發(fā)生在2014年12月的太原警察打死討薪女民工案件，該案件的起因?yàn)樽酚懝べY的勞動(dòng)爭(zhēng)議，當(dāng)?shù)嘏沙鏊耆梢跃又姓{(diào)處，緩和社會(huì)矛盾，但最終演變成了警察打死討薪女民工的悲劇[1]。我國(guó)在制度層面并無公安機(jī)關(guān)民間糾紛調(diào)處的定義，現(xiàn)在一般使用治安調(diào)解的概念。國(guó)內(nèi)理論界少數(shù)學(xué)者對(duì)公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解的相關(guān)理論探究，主要是針對(duì)治安調(diào)解的范圍、具體適用程序、調(diào)解的法律效力等開展了一定的探究，有的學(xué)者對(duì)治安調(diào)解的適用條件及具體適用進(jìn)行了探討[2]，有的學(xué)者對(duì)治安調(diào)解在實(shí)踐中存在的某些困難、范圍、證明責(zé)任及程序等問題做了探究[3];也有的學(xué)者主張?jiān)谡{(diào)解原則、調(diào)解范圍、調(diào)解程序、調(diào)解效力及法律監(jiān)督等方面進(jìn)一步完善公安行政調(diào)解制度，提高公安機(jī)關(guān)行政調(diào)解的能力，以促進(jìn)社會(huì)糾紛的解決，和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)[4]。

就公安機(jī)關(guān)調(diào)處民間糾紛相關(guān)問題探究而言，當(dāng)前的理論研究和實(shí)踐還存在著明顯的不足：第一，目前我國(guó)法律規(guī)定和理論研究主要是針對(duì)治安調(diào)解展開的，而公安機(jī)關(guān)調(diào)解民間糾紛的范圍應(yīng)當(dāng)大于治安調(diào)解的范圍，因此對(duì)公安機(jī)關(guān)調(diào)解民間糾紛相關(guān)問題進(jìn)行全面、系統(tǒng)的研究是非常缺乏的;第二，當(dāng)前對(duì)公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解的理論研究也不夠全面。研究公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解不能僅局限于對(duì)《治安管理處罰法》和《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》原則性規(guī)定的討論，還應(yīng)對(duì)適用具體的法律（例如民法）、機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)保障等問題進(jìn)行全面的研究;第三，當(dāng)前對(duì)公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解的研究多注重于程序性研究，明顯缺乏對(duì)治安調(diào)解所適用的實(shí)體法（包括民法）的研究，形成重程序、輕實(shí)體的局面，這不利于順利解決民間糾紛;第四，當(dāng)前的研究主要局限于對(duì)公安機(jī)關(guān)調(diào)處民間糾紛的內(nèi)部的處理機(jī)制的相關(guān)問題，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制的研究。

因此，筆者認(rèn)為，基于我國(guó)社會(huì)管理機(jī)制的創(chuàng)新考量，我們有必要對(duì)公安機(jī)關(guān)民間糾紛的調(diào)處制度做出更為全面、深刻的研究，特別是長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建研究。這可以為及時(shí)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益、保護(hù)人權(quán)提供理論和制度支持。因此，本文著重從以下層面來探討我國(guó)公安機(jī)關(guān)民間糾紛調(diào)處長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建途徑和方法。

一、為公安機(jī)關(guān)調(diào)處民間糾紛制定統(tǒng)一的法律規(guī)定，為構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制奠定法律基礎(chǔ)

制定統(tǒng)一的法律規(guī)定有利于為公安機(jī)關(guān)調(diào)處民間糾紛提供堅(jiān)實(shí)的制度支持，并為構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制奠定法律基礎(chǔ)。我國(guó)當(dāng)前涉及和規(guī)范公安機(jī)關(guān)民間糾紛調(diào)處的法律制度主要有《治安管理處罰法》和《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，以及公安部2007年頒布的《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》。前面兩個(gè)法律并非專門為公安機(jī)關(guān)調(diào)處民間糾紛而制定，對(duì)此僅做了原則性的規(guī)定，不具有實(shí)踐上的可操作性?！豆矙C(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》雖然具有一定的針對(duì)性和可操作性，但是該規(guī)范的法律屬性是值得商榷的，筆者認(rèn)為該規(guī)范屬于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部指導(dǎo)性意見更為準(zhǔn)確，很難定位為部門規(guī)章?？梢姡撘?guī)范性位階較低、權(quán)威性不夠，也難以形成一定的法律強(qiáng)制性。因此，雖然有該規(guī)范作為制度支持，但在實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)民間糾紛調(diào)處在制度建設(shè)、人員素質(zhì)、經(jīng)費(fèi)保障等方面仍然存在較大的困難和不足，也沒有建立完善的調(diào)處機(jī)制。

因此，我們有必要為公安機(jī)關(guān)調(diào)處民間糾紛制定統(tǒng)一的法律規(guī)定。制定的途徑可以有：第一個(gè)途徑是由最高人民法院、公安部、司法部等司法機(jī)關(guān)或相關(guān)部委聯(lián)合出臺(tái)相應(yīng)的法律規(guī)定，這可能更加有利于實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)民間糾紛調(diào)處與人民調(diào)解、司法調(diào)解的聯(lián)動(dòng);第二是由地方性法規(guī)對(duì)此做出相應(yīng)的規(guī)定，例如2008年10月1日起實(shí)施的《湖南省行政程序規(guī)定》第115條規(guī)定對(duì)行政調(diào)解做出了界定，即是指行政機(jī)關(guān)為化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，依照法律、法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)規(guī)定，居間協(xié)調(diào)處理公民、法人或者其他組織相互之間民事糾紛的活動(dòng)。基于這樣的規(guī)定，可為地方公安機(jī)關(guān)開展相應(yīng)的民間糾紛的調(diào)處提供制度支持。

二、擴(kuò)大公安機(jī)關(guān)調(diào)處民間糾紛的受案范圍，為構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制提供制度依據(jù)

根據(jù)《治安管理處罰法》第9條的規(guī)定，我國(guó)主要限于對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第3條的規(guī)定，對(duì)于因民間糾紛引起的毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告陷害、故意損毀財(cái)物、干擾他人正常生活、侵犯隱私等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，公安機(jī)關(guān)可以治安調(diào)解?？梢?，此類民間糾紛必須以違反治安管理為前提。根據(jù)，對(duì)不構(gòu)成違反治安管理行為的民間糾紛，則告知當(dāng)事人向人民法院或者人民調(diào)解組織申請(qǐng)?zhí)幚怼?/p>

當(dāng)前我國(guó)公安機(jī)關(guān)調(diào)處民間糾紛的受案范圍較為狹窄，不利于及時(shí)為人民群眾排憂解難，也容易打擊老百姓“有困難找警察”的積極性，因此擴(kuò)大公安機(jī)關(guān)調(diào)處民間糾紛的受案范圍是非常必要的，也可為構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制奠定制度基礎(chǔ)。

有學(xué)者認(rèn)為，公安派出所的調(diào)解定位是由法律法規(guī)嚴(yán)格規(guī)定的，當(dāng)下存在的公安派出所對(duì)于調(diào)解無所不包的現(xiàn)象在一定意義上超出了法律的界定[5]。本文認(rèn)為，基于現(xiàn)實(shí)的考量，公安機(jī)關(guān)調(diào)處民間糾紛的受案范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大至《人民調(diào)解法》規(guī)定的受案范圍。根據(jù)《人民調(diào)解法》第1條的規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)受理的調(diào)解案件類型為“民間糾紛”，除不能受理刑事案件和行政案件外，再無其他限制，這為當(dāng)事人及時(shí)解決糾紛提供了便捷的途徑。這樣擴(kuò)大的理由主要有：一是在我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)的體系中，廣大人民群眾普遍認(rèn)可公安機(jī)關(guān)的權(quán)威性;二是公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置具有基層性和廣泛性，便于人民群眾解決民間糾紛;三是有利于延續(xù)“有困難找警察”的傳統(tǒng)思維，而我國(guó)卻沒有對(duì)“困難”做出法律界定，人民群眾主觀上就會(huì)認(rèn)為所有的民間糾紛都是困難，找公安機(jī)關(guān)解決是理所當(dāng)然的;四是有利于及時(shí)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，否則很有可能導(dǎo)致案件的性質(zhì)發(fā)生變化，因此有學(xué)者認(rèn)為，很多純粹民事糾紛警察也不得不管，因?yàn)檫@些糾紛處理得早是民事糾紛，處理得晚就是治安案件[6]。

同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到，公安機(jī)關(guān)畢竟不是專門的調(diào)解機(jī)構(gòu)，也不能替代人民調(diào)解委員會(huì)和人民法院的調(diào)解職能。因此，本文建議對(duì)民間糾紛的受案范圍做分類處理：一是屬于《治安管理處罰法》和《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》規(guī)定的受案范圍的，當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)處的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做出調(diào)處;二是屬于其他民間糾紛的，當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)處的，公安機(jī)關(guān)可以做出調(diào)處。對(duì)兩類不同的民間糾紛的區(qū)別對(duì)待，這既保證了公安機(jī)關(guān)的職權(quán)行為，也可以賦予公安機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)，便于公安機(jī)關(guān)根據(jù)糾紛的實(shí)際情況開展調(diào)處工作。

三、賦予公安機(jī)關(guān)調(diào)處民間糾紛時(shí)做出的調(diào)解書法律強(qiáng)制力，為構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制夯實(shí)制度基礎(chǔ)

當(dāng)前公安機(jī)關(guān)調(diào)處民間糾紛所面臨的尷尬之一就是做出的調(diào)解書不具有法律強(qiáng)制力。顯而易見，公安機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)關(guān)體系中的權(quán)威性是毋庸置疑的，其調(diào)解也具有一定的準(zhǔn)司法性質(zhì)，但是其所做出的調(diào)解書不具有法律強(qiáng)制力，這就產(chǎn)生出機(jī)關(guān)的權(quán)威性和所做出的調(diào)解書非法律強(qiáng)制性之間的現(xiàn)實(shí)的尷尬。因?yàn)檎{(diào)解書不具有法律強(qiáng)制力，如一方當(dāng)事人不履行，另一方當(dāng)事人最終還得選擇訴訟的途徑來解決糾紛，這在一定程度上增加了時(shí)間成本和訴訟成本，也不利于及時(shí)化解當(dāng)事人之間的矛盾，甚至可能放任矛盾進(jìn)一步的激化和升級(jí)，也與公安機(jī)關(guān)調(diào)處民間糾紛的宗旨和初衷是相違背的。

基于此，本文建議在公安機(jī)關(guān)調(diào)處民間糾紛中設(shè)立“司法確認(rèn)”的制度，此制度的設(shè)立可以參照《人民調(diào)解法》的做法。根據(jù)《人民調(diào)解法》第33條的規(guī)定，經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查，依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力。借鑒此制度，我們也可以在規(guī)范公安機(jī)關(guān)調(diào)處民間糾紛的法律制度中設(shè)立“司法確認(rèn)”的制度。由此，既可賦予調(diào)解協(xié)議法律強(qiáng)制力，及時(shí)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，也可解決了前述的尷尬問題。

四、結(jié)語(yǔ)

在社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新的語(yǔ)境下，公安機(jī)關(guān)民間糾紛調(diào)處長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建途徑和方法是多樣化的，除前文所提及的路徑之外，還有諸多理論是值得探討和借鑒的。例如，構(gòu)建公安機(jī)關(guān)民間糾紛的調(diào)處與人民調(diào)解、司法調(diào)解的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立第三方的介入機(jī)制，例如律師參與調(diào)處的過程，為當(dāng)事人提供法律幫助或援助，等等。但無論如何，公安機(jī)關(guān)民間糾紛調(diào)處長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建是基于人權(quán)保護(hù)的思想基礎(chǔ)，其目的也最終在于及時(shí)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)人權(quán)的有效保護(hù)。

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