摘 要：政府治理理念自中央政府正式提出以來，它的使用將給中國政府管理國家公共事務的方式帶來巨大轉變。各級政府將以開創(chuàng)型的思維突破前一個發(fā)展時期積累起來的發(fā)展瓶頸，具化到當前的新型住宅社區(qū)發(fā)展中也是如此。新型住宅社區(qū)擔負著實現城鎮(zhèn)化的重要載體功能，由于種種原因在當前的繼續(xù)發(fā)展中無以為繼，問題頻現。運用政府治理視角可以有效突破當前新型住宅社區(qū)發(fā)展的一些瓶頸問題，助推新型城鎮(zhèn)化的良性發(fā)展。因此本文運用政府治理思想的主要特點，針對當前城鎮(zhèn)化現狀中新型住宅社區(qū)發(fā)展的瓶頸問題，探討有效的破解辦法，以期對實踐活動有所啟發(fā)。

關鍵詞：政府治理;新型住宅社區(qū);新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號：D618 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）31-0071-02

政府治理理念自十八屆三中全會提出以來，作為一種被中國政府行政實踐吸納的行政理念，它的使用將給中國政府管理國家公共事務的方式帶來巨大的轉變。政府治理思想的運用能夠突破傳統(tǒng)行政思維的藩籬，以開創(chuàng)型的思維破解前一個發(fā)展時期積累起來的發(fā)展瓶頸，具化到當前的新型住宅社區(qū)發(fā)展中也是如此。新型住宅社區(qū)擔負著實現城鎮(zhèn)化的重要載體功能，由于種種原因在當前的繼續(xù)發(fā)展中無力為繼，問題頻現。運用政府治理視角，在今后的繼續(xù)發(fā)展中政府將以高度整合和多元主體合作的方式汲取更大的發(fā)展優(yōu)勢，有效突破當前新型住宅社區(qū)發(fā)展的一些瓶頸問題，助推新型城鎮(zhèn)化的良性發(fā)展。

一、政府治理理念概述

隨著“政府治理”這一詞語在黨的文件中正式出現，中國行政管理理論界與實踐界對“政府治理”的解釋眾說不一，全球治理委員會認為：“治理是或公或私的個人和機構管理共同事務的諸多方式的綜合。它是使相互沖突或不同利益得以調和并采取聯合行動的持續(xù)的過程”[1]。

（一）政府治理理論的起源

20世紀80年代以來，世界范圍內掀起了公共改革浪潮。從英國的“撒切爾主義”、美國的“再造政府”運動，到俄羅斯精簡政府的改革，包括很多轉軌國家都席卷在內，這次改革被稱為“新公共管理運動”[2]。其中“政府治理理論”是這場運動中占主導地位的三大流派之一。盡管當前“治理”的內涵尚不統(tǒng)一，從“治理”思想的發(fā)展脈絡來看，核心精神在于如何在經濟社會發(fā)展中，協調政府與社會、政府與市場之間的關系，達到集約社會資源、激發(fā)社會最大效能的目的。

（二）中國政府治理思想的特點

從理論起源看“治理理論”起源于西方，中國政府提出的“政府治理”并不是照搬西方，而是要納入中國特色社會主義制度下，成為獨具中國特色的行政管理思想。因此具有自身顯著的特點，第一，中國政府治理將綜合使用西方新公共管理改革運動中的一切成果，即會吸收涵蓋“新公共管理”和“后現代行政管理”兩大流派在內的所有公共管理改革成果，并不僅僅局限于西方的“政府治理理論”。第二，中國政府治理應當具備“政府治理理論”的一般特性，但是會結合中國政府和中國國情實際有選擇地吸收，保證中國政治制度的完整性。第三，政府仍然承擔培育“社會力量”的責任。作為完備的“政府治理”方式，應該是“政府”和“社會”兩種力量在互動的方式中共同作用于國家、社會的公共事務。當前中國現狀中“社會”這部分力量還很薄弱，政府需要建立“社會”參與的“平臺”或者開放“社會”參與的“渠道”。

因此，在當前這個發(fā)展時期，政府可以利用自身的主導優(yōu)勢，采取多元主體參與、更加市場化與社會化的形式突破前一個發(fā)展時期積累的發(fā)展瓶頸，為經濟社會發(fā)展帶來突破性的進展。這對新型城鎮(zhèn)化實踐以及更加具體的新型住宅社區(qū)建設具有啟發(fā)性意義。

二、當前新型住宅社區(qū)發(fā)展中存在的問題及原因

新型住宅社區(qū)是新型城鎮(zhèn)化的主要載體，在這個載體上實現農民和市民生活方式的統(tǒng)一、勞動方式的統(tǒng)一，以及公共福利制度的統(tǒng)一。在過去一段時間迅猛推進，由此產生了一些現實問題。這些問題的核心是政府如何主導新型城鎮(zhèn)化，換句話說是政府在新型城鎮(zhèn)化中以何種理念來主導新型城鎮(zhèn)化、新型社區(qū)建設。

（一）新型住宅社區(qū)發(fā)展中存在的問題

在發(fā)展不良的一些新型住宅社區(qū)中，存在兩大突出問題：一個是基礎設施不到位—居民不愿搬入規(guī)劃的新區(qū)，購房愿望不高—社區(qū)賣不出房子，收不回資金—無法償還建筑商的墊資—農民工上訪—造成社會不穩(wěn)定。這個現象的直接反映是社區(qū)建設的資金鏈斷裂，錢從哪里來和社區(qū)發(fā)展后續(xù)無力的問題。另一個是新村已入住，老村未拆遷。如果老村拆遷，整理出的土地收益低于投入的費用，收不抵支。如果老村不拆遷，新村建設占用土地指標，無法占補平衡。在這兩個突出的問題里，體現了“錢從哪里來，土地怎么辦”兩個重要的命題。

（二）新型住宅社區(qū)中問題的成因

新型住宅社區(qū)建設中出現問題的成因是綜合和復雜的。第一，前期規(guī)劃問題。據在新鄉(xiāng)市的調查來看，許多社區(qū)規(guī)模在3 000人到5 000人之間，一個完備的社區(qū)，政府要投入配套1億多元。但是在建成以后發(fā)現一個3 000—5 000人的社區(qū)也無法承載起一個幼兒園、一個學校，造成基礎設施與公共服務的巨大浪費。第二，局部規(guī)劃沒有和周邊環(huán)境對接。當部分社區(qū)住房建成以后，發(fā)現基礎設施的管網延伸不到。一方面原因是市政基礎設施的承載能力有限或者接口太遠;另一方面是管網延伸要跨越高鐵等，報批的手續(xù)非常嚴格。前期規(guī)劃導致的建設中的問題處理起來耗費巨大，非常麻煩。第三，政府責任過重。新型住宅社區(qū)的建設方式大多為政府統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，新鄉(xiāng)市占到大約95%。政府全面介入社區(qū)的建設，造成政府財政負擔過重，資金被分流，對于應該投入的公共部分投入不夠。巨大財政負擔致使政府在新型住宅社區(qū)建設中不堪重負。第四，基層領導方式有待創(chuàng)新。有些基層政府領導方式落后保守，沒有實現項目之間的協同，大大降低了資源發(fā)揮最大化的效能。第五，行政手段需要改進。政府層層下達行政指標的手段，有助于政府指令快速執(zhí)行，也導致有些地方不顧自身實際盲目推進。特別是個別地方追求政績的功利心理，導致新型住宅社區(qū)建設偏離目標。

綜上所述，新型住宅社區(qū)建設中產生的問題，與傳統(tǒng)行政理念息息相關。在政府治理的理念下，可以突破自身的制約，實現社會力量的整合，從而破解新型住宅社區(qū)的發(fā)展瓶頸。

三、如何運用政府治理突破發(fā)展困境

（一）轉變政府職能

就城鎮(zhèn)化本身來說，是人類社會的一個自然趨勢，中國政府在新型城鎮(zhèn)化中擔負主導責任。但是，同時城鎮(zhèn)化又是一個社會性系統(tǒng)而復雜的工程，需要集合社會之力來共同推進。因此，政府的職能應該重新定位為政府主導、社會共建。政府有責任解決每個人的住房問題，但沒有建新村拆舊村的責任與義務[3]。政府要從“不該管的地方”退出來，做好規(guī)范、引導、政策服務等工作。例如新鄉(xiāng)市紅旗區(qū)小店鎮(zhèn)在政府統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建方面做出嘗試，把社區(qū)的建設管理權下放到村里，由村民自己建設社區(qū)、管理社區(qū)事務。在這些社區(qū)，村干部和村民的積極性和創(chuàng)造性很高，社區(qū)建設比原來更好。不僅達到了政府推進新型城鎮(zhèn)化的目標，而且有效減少了政府的負擔。

（二）調整領導方式

基于政府職能轉變，政府在公共事務中的領導方式也應做出相應的調整，從行政領導調整為統(tǒng)籌整合。比如新型城鎮(zhèn)化以及新型住宅社區(qū)建設所需的資金是巨大的，據實際估算一個5 000人的社區(qū)，從住房建設資金，到基礎設施配套資金大約5個億。政府統(tǒng)籌整合社會各種資源，能夠達到事半功倍的效果。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實踐中探索，在處理“錢從哪里來”的問題上：第一是本級財政預算;第二是上級專項資金，例如土地綜合整治項目;第三是省市專項社區(qū)補貼;第四企業(yè)援建;第五是融資貸款。領導方式的轉變，能有效吸收各種社會資源，積聚出最大的資源效能。

（三）轉換工作方式

在當前的政府工作中，有些地方仍然存在“下指標”的方式。就目前的新型農村住宅社區(qū)建設來說，“下任務”的工作方式對有些社區(qū)起到正面的導向作用，促使他們變“壓力”為“動力”，推動了當地的城鎮(zhèn)化水平。而在另一些新型農村住宅社區(qū)中，建設在壓力下變形，為了“政績”或者政府排名，少數鄉(xiāng)鎮(zhèn)違背客觀實際，盲目推進，造成財政不堪重負，農民情緒抵觸。這種“下指標”的工作方式需要轉換，城鎮(zhèn)化以及新型農村住宅社區(qū)建設需要多級政府緊密協作，上一級政府對下一級政府的指導要以引導為主，不宜使用過度強硬的手段干預下級政府具體的行政工作。

（四）建設責任政府

政府作為公共行政的主體，需要以自身的公信力取信于全社會，這首先要求政府要在主導的各項工作中承擔責任。在城鎮(zhèn)化以及新型住宅社區(qū)中存在的最棘手的問題是一些不符合條件已經啟動建設的項目，如果繼續(xù)投入，只會造成更大的浪費;如果就此不再建設，會浪費大量的前期投入，政府面臨了一個艱難的兩難選擇。面對這個問題，政府要擔負起責任，妥善處置好后續(xù)工作：第一，科學分類。根據社區(qū)建設的客觀狀況，確定“少而精”的重點社區(qū)和不宜推進的社區(qū)。對于發(fā)展狀況良好和具備發(fā)展前景的社區(qū)，市級政府可以增加投入使其發(fā)展成型;對于發(fā)展狀況不理想的社區(qū)，市級政府不宜再推進，可以采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部根據當地社區(qū)的售房情況，適度進行。如果村民有需要，先交定金，積累一定數量開工建設。如果村民沒有需要，社區(qū)不再開工。第二，分類處置。對條件尚可的社區(qū)根據自身情況緩慢自建，公共服務設施在社區(qū)周邊共享。比如對已建而學生不夠一個學校的數量的情況，可在就近輻射未建學校的社區(qū)，政府建立公交專線，公交線路以競標的形式由企業(yè)或個人提供交通服務;對不再推動的社區(qū)，要核算欠賬情況，市級財政以一定比例、一定年限分擔。第三，計劃控制。分類基礎上說明本社區(qū)的建設計劃、資金預算等，以確定資金投入少而建設效能好的社區(qū)。在此基礎上社區(qū)建設由市級財政投入資金建成的，在它們運行后已經產生巨大經濟效益，縣鄉(xiāng)兩級政府應把市級財政前期投入歸還市級的統(tǒng)籌賬戶，以支持其他的社區(qū)建設，形成社區(qū)建設資金的可持續(xù)發(fā)展。第四，有效獎懲。對承擔新型住宅社區(qū)建設的干部進行有效獎懲，加強基層干部的責任意識。為了避免政績工程，對這些干部的選拔要嚴謹，綜合評估社區(qū)的建設情況，除了顯性的社區(qū)規(guī)模等，還要包括社區(qū)建設的負債情況、社會矛盾狀況等隱形事實，建立公正的干部考核晉升機制[4]。

新型城鎮(zhèn)化以及它的重要載體——新型住宅社區(qū)的建設是一場耗資巨大、涉及面廣的工程，在當前階段已經取得了很多寶貴經驗，也存在著一些發(fā)展瓶頸。有些瓶頸問題是囿于原有的行政思維和方式所產生的，以政府治理思維為指引破解當前新型住宅社區(qū)發(fā)展瓶頸是治本之策。以政府治理視角可以有效化解新型住宅社區(qū)中的諸多問題，結合各地政府務實、穩(wěn)步求發(fā)展的態(tài)度，必將推進城鎮(zhèn)化全面和諧綜合發(fā)展。

參考文獻：

[1]陳振明.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2005：88.

[2]劉昀獻.論20世紀以來西方主流意識形態(tài)的演變及其功能[J].河南大學學報：社會科學版，2004，44（3）.

[3]茅于軾.中國人的焦慮從哪里來[M].北京：群言出版社，2013：32.

[4]新玉言.新型城鎮(zhèn)化模式分析與實踐路徑[M].北京：國家行政學院出版社，2013：111.