摘 要：遷徙自由權(quán)與我國公民的生存權(quán)益緊密相關(guān)，是新時(shí)期條件下公民的基本權(quán)利的內(nèi)容之一。中共寧波（副省級(jí)城市）市委黨校副研究員楊黎源認(rèn)為，憲法權(quán)利的缺位是造成中國城鄉(xiāng)分割二元社會(huì)的根源。因而，我國必須遵循新時(shí)期社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的客觀規(guī)律與要求，還公民遷徙自由權(quán)，實(shí)施“一元制”戶籍登記管理制度，深化戶籍制度改革。

關(guān)鍵詞：遷徙自由權(quán)；戶籍制度改革；憲法

中圖分類號(hào)：D921 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）02-0077-03

一、論遷徙自由權(quán)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

人生而自由平等，人的自由權(quán)利生而不可隨意剝奪。遷徙自由，從人類語言學(xué)的角度來理解，應(yīng)當(dāng)是指除去特殊狀況，人們可以自由地從一個(gè)地方移動(dòng)到另一個(gè)地點(diǎn)去居住。而非只能被強(qiáng)制性地固定在某個(gè)地點(diǎn)居住終生。遷徙自由權(quán)，在法理上應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是非特殊狀況，人能夠自由而不受約束地自由遷徙，自由選擇居住的權(quán)利。從這個(gè)意義而言，自由的人身狀態(tài)便是遷徙自由權(quán)的本質(zhì)法律屬性。然而，“遷徙自由權(quán)”在現(xiàn)今的中國卻受到了法律層面的“限制”。

現(xiàn)行的1982年憲法沒有遷徙自由條款的規(guī)定，當(dāng)時(shí)的立法不列入此條款的重要原因便是自由遷徙的實(shí)現(xiàn)在城鄉(xiāng)二元?jiǎng)澐值母窬窒虏豢上胂蟆＜偃糨p易在憲法中列入此條，憲法權(quán)威的獨(dú)一無二性恐不能保障。而中國現(xiàn)行的2004年最新修正的憲法中同樣沒有關(guān)于遷徙自由權(quán)的規(guī)定。

從新中國的發(fā)展歷史觀之，1949年的《共同綱領(lǐng)》和1954年憲法也都承認(rèn)和保障公民的遷徙自由。但在20世紀(jì)50年代，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要人民做出一定的犧牲。為了保障工業(yè)化進(jìn)程的成功推進(jìn)，政府以戶籍限定的辦法，嚴(yán)格限制農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)，以保障土地糧食的產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)增長。受此歷史因素的影響，從此以后，國家控制農(nóng)村遷往城市、中小城市遷往大城市的人口數(shù)量的措施逐步變得更為嚴(yán)格。隨著經(jīng)濟(jì)的增長，這一日漸僵化的戶籍制度便從國家制度層面制造了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成。

我們每一個(gè)愛國公民都理解和支持國家在特殊歷史時(shí)期的特殊的政策與辦法。但是令我們感到困惑與不解的是：人是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由主體。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)條件下，人的自由主體的地位應(yīng)當(dāng)受到憲法在內(nèi)的法律的尊重與保障。改革開放實(shí)行將近四十年，為什么在經(jīng)濟(jì)能夠自由發(fā)展的今天，卻要沿用歷史時(shí)期日漸僵化的“老辦法”來束縛市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由主體的自由活動(dòng)呢？

再從世界歷史源頭來看，1215年英國《自由大憲章》最早標(biāo)志著遷徙自由這項(xiàng)人身自由權(quán)利的起源，為了本國人民自由經(jīng)營商業(yè)和從事貿(mào)易的自由不受約束，人們的遷徙的自由被英國以法律形式加以必要的保護(hù)。英國在憲法中對(duì)遷徙自由權(quán)加以確認(rèn)的做法經(jīng)過兩次工業(yè)革命和諸多社會(huì)變革的實(shí)踐檢驗(yàn)，均證明立法成效較大。這一明智的做法，此后被美國、法國、德國等國紛紛效仿。一直沿用至今。

筆者認(rèn)為，遷徙自由權(quán)是人作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由主體的地位的前提條件，因而它某種程度上具有社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的性質(zhì)；更重要的是，公民政治權(quán)利的享有和行使有賴于遷徙自由的實(shí)現(xiàn)。與人們的生活自由有密切聯(lián)系的遷徙自由權(quán)，正是一項(xiàng)基本人權(quán)，正是現(xiàn)代文明社會(huì)公民應(yīng)享的“國家福利”。

確認(rèn)和保障公民的遷徙自由權(quán)利是世界近代工業(yè)時(shí)代的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。改革開放發(fā)展中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)亦是此理。對(duì)政治身份的自由平等即公民權(quán)的尊重與認(rèn)可意味著必須承認(rèn)遷徙自由的合法性。在政治哲學(xué)上，每一個(gè)人的人身自由與平等是基于公民身份的，這項(xiàng)與生俱來的權(quán)利是人應(yīng)該享有的，是不允許被剝奪的。是在社會(huì)制度層面人為制造不平等的錯(cuò)誤莫過于限制與妨礙遷徙自由的實(shí)現(xiàn)。這種法律上的不合理，其實(shí)質(zhì)正是對(duì)公民權(quán)的剝奪。給予社會(huì)共同體成員的一種相應(yīng)地位，擁有這種地位的人所享有平等的權(quán)利和義務(wù)應(yīng)是公民權(quán)的法律內(nèi)容。但日漸僵化戶籍制度人為制造了城鄉(xiāng)二元界限的“鴻溝”，將本應(yīng)具有平等公民權(quán)利的人劃分成不同狀態(tài)的階層，這是對(duì)同一片藍(lán)天下“人民”概念的隨意撕裂，對(duì)公民身份與國家認(rèn)同的隨便否定。

現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)中國人所期待的戶籍制度改革，并不是要求國家政府完全取消城市的“戶籍限制”，因?yàn)槊恳粋€(gè)但凡有知識(shí)文化和清醒頭腦的中國人都知道，這種“簡(jiǎn)單粗暴”只會(huì)從一個(gè)“不合理”走向另一個(gè)即將到來的“不合理”。百姓們真正渴望的是能夠還他們“合法”的遷徙自由權(quán)。這種遷徙自由權(quán)的“合法”乃是由憲法這部國家的根本大法來加以最高確認(rèn)和特殊保護(hù)的。

一旦擁有了這項(xiàng)“合法”的遷徙自由權(quán)，中國農(nóng)民遷徙自由這一人的基本自由、基本權(quán)利，從此再也不會(huì)遭遇到歧視。勞動(dòng)力的自由流動(dòng)便不會(huì)再被不合理地限制阻礙，市場(chǎng)的活力才能夠真正地迸發(fā)出來。

二、從法律角度看戶籍制度改革的重要意義

1958年，中國頒布了第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套嚴(yán)格的戶口管理制度。中國按照戶口身份來執(zhí)行科教、衛(wèi)生、醫(yī)療、就業(yè)等一系列政策。城鄉(xiāng)戶籍制度是在我國被普遍批評(píng)的一種具有福利身份區(qū)隔和歧視性的制度，這一制度制定并形成于我國的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，同時(shí)也被認(rèn)定為是“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的最顯著標(biāo)志之一。對(duì)于戶籍制度改革的共識(shí)是眾多改革之中最為充分的，但至今改革幅度仍然很小，未見大規(guī)模起步。同時(shí)它也是近年來眾多改革領(lǐng)域中，改革目標(biāo)方向路徑認(rèn)識(shí)最不統(tǒng)一，被利益綁架最深，最缺乏改革動(dòng)力的一個(gè)制度。中央政法工作會(huì)議上講，三年之內(nèi)完成戶籍制度改革，如果加以必要的憲法保障，其實(shí)是完全可以做到的[1]。

當(dāng)前的戶籍制度改革方向及路徑體現(xiàn)在三個(gè)重要的方面：一是引導(dǎo)人口就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)；二是落戶基本條件，有穩(wěn)定職業(yè)；三是農(nóng)民進(jìn)城不能搞運(yùn)動(dòng)，要有序推進(jìn)。

筆者認(rèn)為，當(dāng)前的戶籍制度改革會(huì)使得社會(huì)的和諧發(fā)展與公民的人身自由得到保障。一些農(nóng)民和農(nóng)民工的平等權(quán)利因?yàn)榻┗睦蠎艏贫榷艿较拗啤⒆硬荒苓M(jìn)入城市義務(wù)教育體系；低工資，不足在城市定居的日常開支使得整個(gè)家庭負(fù)擔(dān)沉重?zé)o法維生；仍待完善的城市福利系統(tǒng)，給予的幫助雖然有限，但絕大多數(shù)農(nóng)民工常年無法享有。加之隨著外來工遷入，大量的兩地分居夫妻和“留守兒童”，不但讓農(nóng)村家庭艱難坎坷，整個(gè)社會(huì)的不穩(wěn)定性無形中大大地增加。雖然陳舊的戶籍制度剝奪了人們自由遷徙的權(quán)利，但是歸根結(jié)底，這正是我國法律對(duì)人民國民權(quán)利保護(hù)的不到位。

在這個(gè)意義上，戶籍制度改革不僅確保弱勢(shì)群體的個(gè)人權(quán)利真實(shí)享有，而且更是保證整個(gè)社會(huì)長治久安的重要國家戰(zhàn)略。戶籍制度改革假若能夠淡化在社會(huì)保障和基礎(chǔ)教育等方面給予城市內(nèi)外國民同等待遇，使二者皆能真正共享城市發(fā)展的巨大成果，淡化“戶籍”的作用。這樣不僅更為人性化的生活待遇能被農(nóng)民工和他們的家庭獲得，而且城市現(xiàn)有的發(fā)展輝煌成績單也會(huì)錦上添花，熠熠生輝。

在全國統(tǒng)一推廣成功的戶籍制度改革，能夠維護(hù)憲法在內(nèi)的國家法律的權(quán)威，更好地發(fā)揮憲法等國家法律切實(shí)保障人民權(quán)利，促進(jìn)和諧社會(huì)進(jìn)程的重要現(xiàn)實(shí)作用。

三、將公民的遷徙自由權(quán)入憲，正是戶籍制度改革成功推行的必要憲法保障

改革開放以來，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高。大量的農(nóng)村勞動(dòng)力離開家鄉(xiāng)，進(jìn)入各類大中小城市，參與當(dāng)?shù)爻鞘械慕ㄔO(shè)與發(fā)展。他們中的大多數(shù)人，都為了中國城市的繁榮與發(fā)展貢獻(xiàn)了畢生的智慧與心血。但是，與城市戶籍居民一同辛苦勞作的他們，卻享受不到極度渴求的同時(shí)也本該享有的城市戶籍身份與城市戶籍居民同等的居住權(quán)。由此，公民的自由遷徙權(quán)問題日益凸現(xiàn)。外來務(wù)工者們無不迫切希望解除現(xiàn)有戶籍制度的束縛，在新的地方獲得居住權(quán)，以便更好地參與城市的發(fā)展與建設(shè)，更好地融入城市生活中來。產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的戶籍制度已經(jīng)展露出種種弊端，必須加以制度改革，方可維系社會(huì)整體的良性運(yùn)行。

正如國內(nèi)外各種權(quán)威的法律文獻(xiàn)資料上所論述，遷徙自由是現(xiàn)代社會(huì)公民應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)基本權(quán)利。該項(xiàng)權(quán)利指公民擁有居住和遷徙的自由，非法律規(guī)定，不受限制。它包含兩方面的含義，一是公民可以根據(jù)自己的需要選擇居住地，二是這種選擇非法律不受限制，即是說，國家法律規(guī)定不能居住的地方（軍事禁區(qū)，自然保護(hù)區(qū)）除外都可以自由居住。①

遷徙自由作為現(xiàn)代公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，應(yīng)得到憲法及法律的保障，并能夠由公民自由行使。在我國，由于歷史的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的一系列原因，導(dǎo)致戶籍管理制度過于僵化，公民的遷徙自由受到一定限制。人員無法實(shí)現(xiàn)完全自由的流動(dòng)，不利于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

戶籍制度改革，自由遷徙應(yīng)該入憲。遷徙自由是人的基本人身的自由和人權(quán)權(quán)利，不受歧視。這是不容置疑的基本權(quán)利的法律保障問題，是討論戶籍制度改革深度操作問題的前提。

我國的法律界學(xué)者經(jīng)過大量的實(shí)證研究后，大多數(shù)都認(rèn)為當(dāng)前的戶籍制度改革之所以阻礙重重，實(shí)際操作困難挺大。在缺乏來自國家根本大法憲法的最高法律保障也是一個(gè)非常重要不容忽視的原因。最主要的表現(xiàn)，就是作為國家根本大法的憲法，未有公民遷徙和居住自由的規(guī)定，這使得社會(huì)階層分化的狀態(tài)下既得利益階層集團(tuán)的阻礙有恃無恐。一國公民，在自己的祖國自由遷徙和居住，乃是天經(jīng)地義之理。這種普遍共識(shí)已成為維系人類文明發(fā)展的重要制度和人文倫理因素，地球上的絕大多數(shù)國家的憲法立法與憲法法案條款的修正中都能夠體現(xiàn)這方面的文化認(rèn)知與人文態(tài)度。

甚至更有改革家呼吁，不將公民的遷徙自由權(quán)入憲，缺少必要憲法保障的戶籍制度改革如何能夠成功進(jìn)行。他的看法也反映了一部分人民群眾的呼聲。

對(duì)于這種情況，近年的兩會(huì)上，都有代表委員在關(guān)注和呼吁。同時(shí)相關(guān)權(quán)威專家已經(jīng)表明，今天的改革開放已經(jīng)變革了諸多社會(huì)領(lǐng)域的舊事物。此時(shí)此刻，已不復(fù)存在憲法中沒有規(guī)定公民遷徙自由的歷史條件和相關(guān)法律理論基礎(chǔ)。

遷徙，可以說是人類與生俱來的一種基本的社會(huì)活動(dòng)。也正因?yàn)槿绱?，人類一開始爭(zhēng)取法律意義上的自由權(quán)利，就理所當(dāng)然地把“遷徙自由”納入其中。這是不應(yīng)當(dāng)也不可能回避的。

中華人民共和國憲法[2004年修正最新版]第33條明確規(guī)定國家尊重和保障人權(quán)。遷徙自由也是聯(lián)合國確認(rèn)和保護(hù)的基本人權(quán)之一。同時(shí)，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》就規(guī)定了公民有遷徙和選擇住所的自由，是一項(xiàng)基本的人權(quán)?！耙粐裼性诒緡杂蛇w徙的權(quán)利”更是《聯(lián)合國人權(quán)公約》的條款。由此觀之，公民的自由遷徙權(quán)是世界任何國家任何公民的人身權(quán)利的重要組成部分，與人類個(gè)體的生存權(quán)緊密相關(guān)。一個(gè)民主的法治社會(huì)，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)保障人的自由而全面發(fā)展的社會(huì)。尊重和保障我國公民的遷徙自由權(quán)，即是在新時(shí)期發(fā)展形勢(shì)下擴(kuò)大我國公民的自由度，能夠打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，進(jìn)而調(diào)動(dòng)起方方面面的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。

隨著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，重新討論和確立遷徙自由權(quán)，推動(dòng)改革現(xiàn)行的戶籍管理體系。有利于落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)而推動(dòng)中國特色社會(huì)主義民主和法制走向新的輝煌。

由此觀之，將遷徙自由權(quán)入憲，以保障現(xiàn)行戶籍制度改革的順利實(shí)施，乃是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的必要舉措。

這是因?yàn)?，任何一個(gè)國家，他的任何一部法律制度，必然帶有歷史與現(xiàn)實(shí)的某種局限性。因而，為了不脫離新時(shí)代可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)軌道，包括憲法在內(nèi)的各種法律必須隨著社會(huì)的新發(fā)展和新的形勢(shì)要求而不斷地革新內(nèi)容，優(yōu)化與完善法律條文的上層設(shè)計(jì)。

再者，馬克思主義唯物辯證法要求憲法規(guī)范的穩(wěn)定性與適應(yīng)性必須保持緊密協(xié)調(diào)的統(tǒng)一。當(dāng)進(jìn)一步深化改革我國現(xiàn)行的戶籍制度之時(shí)，國家上層調(diào)控才能夠留有余地應(yīng)對(duì)出現(xiàn)相應(yīng)變動(dòng)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r。否則會(huì)不可避免地出現(xiàn)社會(huì)現(xiàn)實(shí)與現(xiàn)行的憲法規(guī)范的可怕沖突。這便要求我們除了意識(shí)到還公民遷徙自由權(quán)，“修憲”是非常必要的；同時(shí)還得明確這么一個(gè)事實(shí)——當(dāng)現(xiàn)行戶籍制度改革大刀闊斧地深入社會(huì)結(jié)構(gòu)核心之時(shí)，勢(shì)必會(huì)觸碰到固化的社會(huì)階層以及既得利益矛盾體。如果憲法規(guī)范不做出適應(yīng)新時(shí)期新形勢(shì)的必要變化，那么現(xiàn)行的戶籍制度改革將面臨缺乏最高法律支持的不利狀況。

此外，憲法規(guī)范的調(diào)整與優(yōu)化完善應(yīng)當(dāng)是相對(duì)的穩(wěn)定的變化，他的發(fā)展變化需要遵從社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的客觀規(guī)律，以及站在最廣大人民的根本利益的立場(chǎng)上。這便要求我國的全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)立法機(jī)關(guān)以辯證唯物主義、歷史唯物主義的世界觀和方法論為指導(dǎo)，下足功夫推動(dòng)“積極的平等”，盡可能協(xié)調(diào)好靜態(tài)而理性的憲法規(guī)范與動(dòng)態(tài)而不確定的社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的矛盾。而將公民“失去已久”的遷徙自由權(quán)入憲，予以最高法律的特殊性保護(hù)，便是對(duì)現(xiàn)行戶籍制度改革最大同時(shí)也是最好的法律層面的必要支持與幫助。這種必要的上層設(shè)計(jì)，從國家憲政制度優(yōu)化與完善的宏觀層面上，這是現(xiàn)代國家制度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。從國家民生物質(zhì)保障的細(xì)節(jié)落實(shí)而言，這正是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程大背景下解決好農(nóng)村流動(dòng)人口的市民待遇的關(guān)鍵。

筆者期待著我們公民的遷徙自由權(quán)在不遠(yuǎn)的將來能夠入憲加以特殊性的保障。唯有如此，現(xiàn)行的戶籍制度改革才能真正地推行成功與實(shí)效到位。還公民以“合法”的遷徙自由權(quán)，堅(jiān)定不移地成功推行戶籍制度改革，這正是推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)“中國夢(mèng)”的內(nèi)在要求。

參考文獻(xiàn)：

[1]王碩.中國城鎮(zhèn)化將出規(guī)劃 倒逼戶籍制度等改革[EB/OL][2013-12-24].中新網(wǎng).