摘 要：民辦非企業(yè)單位作為社會組織的重要部分，是我國改革開放以來在公共服務(wù)領(lǐng)域的一種重要組織創(chuàng)新。為進(jìn)一步促進(jìn)哈市民辦非企業(yè)單位健康發(fā)展，對其生存發(fā)展現(xiàn)狀及存在的主要問題進(jìn)行調(diào)研提出相應(yīng)對策如：健全相關(guān)法律法規(guī)體系，規(guī)范和明確民辦非企業(yè)單位的角色和職責(zé)；完善雙重管理制度，加強(qiáng)部門之間的聯(lián)系，建立部門之間長期聯(lián)系機(jī)制，政府還要加大政策上的支持力度等等。

關(guān)鍵詞：民辦非企業(yè)；民辦非企業(yè)單位現(xiàn)狀；民辦非企業(yè)存在的問題

中圖分類號：C939 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）02-0068-02

一、當(dāng)前哈爾濱市民辦非企業(yè)單位的現(xiàn)狀

目前，哈爾濱社會組織已經(jīng)遍布哈爾濱城鄉(xiāng)，涉及社會生活的各個領(lǐng)域，初步形成了門類齊全、層次不同、覆蓋廣泛的社會組織體系，在哈市經(jīng)濟(jì)、文化、社會、科技、教育等領(lǐng)域占據(jù)著越來越重要的位置，在這個大背景下，民辦非企業(yè)單位發(fā)展勢頭愈發(fā)迅猛，產(chǎn)生著越來越突出的社會影響。它已經(jīng)成為促進(jìn)哈爾濱市政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、文明、生態(tài)建設(shè)的重要力量；特別是在實現(xiàn)“超越自我、再塑形象、奮起追趕、努力晉位，建設(shè)現(xiàn)代化大都市”的總體目標(biāo)上發(fā)揮著重要作用。

從民辦非企業(yè)單位登記的年份來看，由圖1可知：2002年哈爾濱市登記的民辦非企業(yè)單位占總數(shù)的12.3%，2004年底為7.2%，2005年底，8.5%，2006年底，10%，2010和2011年略有下降，2012年較2002年增長了一倍多，2013年保持在8%左右的增長?？梢哉f，2002年之后的十多年是哈爾濱市民辦非企業(yè)單位的迅猛發(fā)展期。2013年底，哈爾濱市（及所轄區(qū)縣、市）社會組織總量達(dá)到4 202個，其中民辦非企業(yè)單位2 902個占了總數(shù)的69.1%；哈市的551個民辦非企業(yè)單位也占了總數(shù)的51.6%。由此可見，民辦非企業(yè)單位是社會組織重要的組成部分。

民辦非企業(yè)單位作為社會組織的重要組成部分，近幾年來呈現(xiàn)出快速增長的勢頭。與事業(yè)單位一樣，民辦非企業(yè)單位也是實體型組織，廣泛分布在教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會服務(wù)等領(lǐng)域，它們集中了大量的專業(yè)技術(shù)力量，在為人民群眾提供各類專業(yè)性服務(wù)。在調(diào)研中歸納發(fā)現(xiàn)，民辦非企業(yè)單位的創(chuàng)立者大多數(shù)是公民、法人、自然人。年齡大多在30-50歲，95%均為大專以上學(xué)歷。它們大多提供社會服務(wù)，服務(wù)的對象主要是幼兒、中小學(xué)生、老年人，也有一部分農(nóng)民工、下崗職工等人群；81%的民辦非企業(yè)單位是自發(fā)成立的，在成立時得到了政府、事業(yè)單位、其他社會組織等相關(guān)機(jī)構(gòu)的幫助；創(chuàng)辦動機(jī)大多是利用專業(yè)優(yōu)勢向社會提供服務(wù)的同時，獲得合理的經(jīng)濟(jì)回報。

在民辦非企業(yè)單位的內(nèi)部治理方面，已經(jīng)普遍建立了以章程為核心的內(nèi)部管理機(jī)制，形成權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)合理分工、相互監(jiān)督的內(nèi)部法人治理機(jī)構(gòu)，逐步規(guī)范了民主管理的議事決策機(jī)制。在社會管理方面，民辦非企業(yè)單位承擔(dān)了一部分政府轉(zhuǎn)移的社會事務(wù)和公共服務(wù)職能，為社會和公眾服務(wù)的能力不斷提高，初步建立了一批專業(yè)化、職業(yè)化隊伍，初步形成了自我發(fā)展、自我管理的局面。

二、哈爾濱市民辦非企業(yè)單位存在的主要問題

（一）法律法規(guī)建設(shè)水平較低

當(dāng)前，我國的民辦非企業(yè)單位法律規(guī)范主要是1998年頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，此外，全國人大及其常委會通過的《民法通則》、《公益事業(yè)捐贈法》、《民辦教育事業(yè)促進(jìn)法》等也有涉及民辦非企業(yè)單位的部分條款。在調(diào)研中數(shù)據(jù)顯示民辦非企業(yè)單位的工作人員繳納社會保險的人數(shù)比例在30%左右，納稅的民辦非企業(yè)單位只有10%。另外，在調(diào)研走訪過程中，一部分民辦非企業(yè)單位的管理者反映，在稅務(wù)票據(jù)方面，由于沒有考慮到民辦非企業(yè)單位的非營利性，其使用的是從財政購買的發(fā)票，為企業(yè)的日常管理帶來了許多不便。由此可見，上述法規(guī)主要以程序性內(nèi)容為主，實體性規(guī)定不多，培育發(fā)展的具體政策措施不完善。如關(guān)于民辦非企業(yè)單位在用地、貸款、稅收、社會保險等方面缺乏明確、具體的配套政策規(guī)定。

調(diào)研中問及到民辦非企業(yè)單位的功能定位，行政職能、事業(yè)單位、純民辦非企業(yè)單位、不清楚四個選項中，選擇純民辦非企業(yè)單位的功能定位的只有35.5%，這說明民辦非企業(yè)單位對于自身的定位不夠明確。《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》將民辦非企業(yè)單位界定為“從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織”。這種“非營利性”社會活動的界定沒有一個固定的標(biāo)準(zhǔn)，在實際工作中很難把握。對于“民辦非企業(yè)單位”的稱謂，許多民辦非企業(yè)單位的從業(yè)者都表達(dá)了自己的意見。在他們看來，民辦非企業(yè)單位的定位很模糊。

（二）政府對民辦非企業(yè)單位關(guān)注、重視不夠

首先，登記機(jī)關(guān)力量薄弱?！肮芾頇?quán)力很大，監(jiān)管能力很弱”是對民辦非企業(yè)單位監(jiān)管工作的形象概括。登記管理機(jī)構(gòu)不健全，管理力量薄弱是造成這種現(xiàn)象的主要原因。就登記管理機(jī)構(gòu)人員配備而言，從中央到地方，呈現(xiàn)出逐級減少的趨勢。民政部民間組織管理局近百人，從黑龍江省來看民間組織管理局僅8人，哈爾濱市只有5-6人從事專門的社會組織管理工作，而縣（區(qū)）基本上沒有專門的機(jī)構(gòu)和專職人員。這容易導(dǎo)致出現(xiàn)重登記、輕管理，無力監(jiān)管或監(jiān)管不到位的情況。因此，在政府監(jiān)督乏力，社會監(jiān)督缺位，社會評估體系不健全的情況下，對民辦非企業(yè)單位的管理顯得力不從心。

其次，缺乏優(yōu)惠政策。在財政政策的問題上，突出表現(xiàn)為承擔(dān)相應(yīng)政府職能的民辦非企業(yè)單位不能獲得相應(yīng)的財政撥款。有的民辦非企業(yè)單位不能享受相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策。據(jù)調(diào)查，哈爾濱市各領(lǐng)域的民辦非企業(yè)單位的稅收存在以下兩種情況：一種是享受免稅，教育類的民辦中小學(xué)、民辦幼兒園、民政類的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生類的民辦醫(yī)院和門診部、民辦科研機(jī)構(gòu)均能享受免稅政策。另一種是未享受免稅，未享受免稅政策的民辦非企業(yè)單位。對于這部分未享受免稅政策的民辦非企業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其非營利性的特點，給予相關(guān)的優(yōu)惠政策。在人事政策上，未能與公辦事業(yè)單位享受同等待遇，在專業(yè)技術(shù)評定、工資待遇、人事檔案、社會保險等方面，民辦非企業(yè)單位工作者既沒有一個系統(tǒng)明確的法律規(guī)定，又不能與公辦事業(yè)單位職工享受同等待遇。

（三）雙重管理體制存在弊端

當(dāng)前，我國對民辦非企業(yè)單位實行“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級管理”的管理體制，即由國務(wù)院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門作為本級民辦非企業(yè)單位的登記管理機(jī)關(guān)，民政部門則主要負(fù)責(zé)登記管理、監(jiān)督檢查社會組織的違法行為并進(jìn)行行政處罰。此外，民辦非企業(yè)單位還受業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的管理，業(yè)務(wù)主管單位是指政府的有關(guān)職能部門、黨的工作部門以及政府授權(quán)的組織，其職能應(yīng)能涵蓋所屬社會組織的業(yè)務(wù)范圍，負(fù)責(zé)指導(dǎo)其業(yè)務(wù)活動及清算事宜。我們在調(diào)研中問及雙重管理制度是否限制發(fā)展，有46.7%的民辦非企業(yè)單位回答“是”，這表明在實際的運行中，雙重管理體制阻礙了民辦非企業(yè)單位的發(fā)展。雙重管理體制下，民辦非企業(yè)單位必須通過業(yè)務(wù)主管單位和登記管理部門的雙重認(rèn)可才能獲得合法身份，從而導(dǎo)致很多找不到業(yè)務(wù)主管單位的草根組織游離于政府管理之外。民辦非企業(yè)單位實行的是業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)與登記管理機(jī)關(guān)共同負(fù)責(zé)的管理體制。因此，對民辦非企業(yè)單位的培育發(fā)展與監(jiān)督管理涉及勞動、教育、文化、體育、科技、稅務(wù)、民政等多個部門，而部門間相互聯(lián)系與合作少，信息不暢。如業(yè)務(wù)主管部門、民政部門每年都要對民辦非企業(yè)單位進(jìn)行年度檢查，但由于部門之間年檢的時間不一致，提交的資料不同，給民辦非企業(yè)單位增加了負(fù)擔(dān)。

（四）民辦非企業(yè)單位自身建設(shè)薄弱

首先，從資金來源和財力物力情況來看：調(diào)研過程中問及“當(dāng)前阻礙貴組織發(fā)展最嚴(yán)重的問題是什么”時，90%以上的民辦非企業(yè)單位回答是“缺少資金”。據(jù)調(diào)查，絕大部分民辦非企業(yè)單位的收入來源是服務(wù)收入，極少涉及政府撥款和社會捐助。由于資金的缺乏，導(dǎo)致民辦非企業(yè)單位從業(yè)者的待遇較低，民辦非企業(yè)單位無力為職工提供相關(guān)養(yǎng)老、醫(yī)療保險。顯然，資金問題已經(jīng)影響到了組織設(shè)施建設(shè)和服務(wù)對象的滿意度，阻礙了組織的再發(fā)展。物力是指民辦非企業(yè)單位的辦公條件，調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，自用產(chǎn)權(quán)的僅占43.6%，而租用和無償借用的占了56.4%。這說明很多組織并無自己的辦公場所，以及一些基本的設(shè)施，借用其他單位場地，或者租用廉價房屋改裝而成，其條件與其他行政單位相比，艱苦許多。財力是指社會組織所擁有的活動經(jīng)費，既包括機(jī)構(gòu)提供服務(wù)活動的費用，也包括支持機(jī)構(gòu)日?；顒拥慕?jīng)費。經(jīng)費不足是一個相當(dāng)普遍和非常嚴(yán)峻的問題。實際上，很多民辦非企業(yè)單位主要是依靠政府的財政撥款運轉(zhuǎn)的。在調(diào)研中我們針對民辦非企業(yè)單位最關(guān)心的問題進(jìn)行調(diào)研，法規(guī)、撥款、政策等七個選項中撥款以32.7%成為民辦非企業(yè)單位最為關(guān)心的問題。

其次，從內(nèi)部管理、內(nèi)部制度來看：在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大部分民辦非企業(yè)單位，是依照章程開展工作，全員參加制定方針，但是數(shù)據(jù)顯示部分民辦非企業(yè)單位尤其是成立時間較短的，在不同程度上都存在著內(nèi)部組織建設(shè)不規(guī)范的問題。一些民辦非企業(yè)單位并沒有設(shè)立相關(guān)的權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)及監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有的甚至沒有專職人員。有的單位雖已建立起各種規(guī)章制度，但只是一種形式，并未真正實施并發(fā)揮其作用；有的單位財務(wù)管理混亂，有的利用個人賬戶管理單位資金。有些民辦非企業(yè)單位雖有章程，比如會員代表大會、理事會制度等，但不能獨立實施、有效落實，自我治理只能停留在口號上。

總之，哈爾濱市民辦非企業(yè)單位外部環(huán)境存在法律體系法規(guī)建設(shè)水平低、政府重視關(guān)心不夠；內(nèi)部環(huán)境存在資金來源單一、內(nèi)部管理不夠規(guī)范等等問題。我們要健全相關(guān)法律法規(guī)體系，規(guī)范和明確民辦非企業(yè)單位的角色和職責(zé)；完善雙重管理制度，加強(qiáng)部門之間的聯(lián)系，建立部門之間長期聯(lián)系機(jī)制，政府還要加大政策上的支持力度。另外，民辦非企業(yè)單位需要不斷加強(qiáng)自身能力的建設(shè)，拓展資金來源，加大宣傳提高自己的知名度。進(jìn)一步促進(jìn)民辦非企業(yè)單位的發(fā)展形成多層級、多覆蓋、多領(lǐng)域的良好格局。