摘 要：穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已成為中央工作的重中之重。城鎮(zhèn)化關(guān)乎農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進(jìn)，要實(shí)現(xiàn)市民化首先應(yīng)解決基本的就業(yè)問(wèn)題。本文從對(duì)城鎮(zhèn)化新格局的解讀入手，結(jié)合“兩橫三縱”格局及大中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展布局，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)空間的選擇進(jìn)行指導(dǎo)，并落腳于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、上層建筑的構(gòu)建和完善兩大方面，以期為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)合理就業(yè)，并進(jìn)一步推進(jìn)市民化提供可借鑒的路徑。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化新格局;農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口;就業(yè)空間

中圖分類號(hào)：C913 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號(hào)：1002-2589（2015）28-0115-02

城市化的推進(jìn)必然帶來(lái)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城市流動(dòng)。2013年底全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)26 894萬(wàn)人[1]，為城市發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)也帶來(lái)嚴(yán)重城市病及農(nóng)民工市民化難題。農(nóng)民工作為農(nóng)民身份和工人職業(yè)雙重屬性的群體，其就業(yè)空間選擇對(duì)于農(nóng)民工市民化及實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要努力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，走出具有中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化;2012年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展思路和歷史定位進(jìn)一步明確和細(xì)化，并提出要構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局;十八屆三中全會(huì)提出要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化;2013年12月12日中央首次召開(kāi)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，提出了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，建立“兩橫三縱”城市化發(fā)展戰(zhàn)略格局;2014年3月新華社發(fā)布《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，將在2020年前優(yōu)化城鎮(zhèn)化格局，城市結(jié)構(gòu)規(guī)模更加完善，有序?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題。

一、何謂城鎮(zhèn)化新格局

（一）“城鎮(zhèn)化”而非“城市化”

1.概念的同一性

以2012年十八大報(bào)告提出走新型城鎮(zhèn)化道路為拐點(diǎn)，“城市化”與“城鎮(zhèn)化”在學(xué)術(shù)界使用頻率發(fā)生顯著改變，“城鎮(zhèn)化”成為炙手可熱的話題。二者在概念上具有同一性，表現(xiàn)在“量和質(zhì)”兩個(gè)方面：“一方面為量的積累方面，即人口和其他生產(chǎn)要素由農(nóng)村向城鎮(zhèn)或城市的轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)（市）數(shù)量增加、城鎮(zhèn)（市）人口規(guī)模擴(kuò)大等;另一方面為質(zhì)的變遷方面，即人們的生活、生產(chǎn)、組織方式等全方位變革”[2]。

2.運(yùn)用的差異性

實(shí)際運(yùn)用中“城市化”側(cè)重大城市或都市的發(fā)展，而“城鎮(zhèn)化”則重在“鎮(zhèn)”字，發(fā)展方向向農(nóng)村傾斜，這也是本文研究的重點(diǎn)。改革開(kāi)放初期，盡管城市化向發(fā)展水平較低，但由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，城市間發(fā)展比較均衡，當(dāng)時(shí)的城市化著重大城市發(fā)展;21世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)的騰飛，城市間產(chǎn)生層級(jí)劃分，出現(xiàn)特大城市、大城市、中小城市及小城鎮(zhèn)等類別，大城市發(fā)展空間嚴(yán)重不足，出現(xiàn)一系列城市病，而中小城市、小城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿薮螅蚨鞘邪l(fā)展的方向和重心應(yīng)向小城市和中心城鎮(zhèn)傾斜，這時(shí)的城市發(fā)展應(yīng)稱作“城鎮(zhèn)化”。

（二）城鎮(zhèn)化新格局

城鎮(zhèn)化新格局是從新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略高度，對(duì)城鎮(zhèn)化空間布局及規(guī)模的設(shè)定做出的新規(guī)劃。第一，以“兩橫三縱”交通網(wǎng)絡(luò)為支撐，兩條橫軸“陸橋通道+沿長(zhǎng)江通道”，三條縱軸“沿海+京哈京廣+包昆通道”，以軸線上的中心城市為圓心，形成新的城市群。第二，積極發(fā)揮城市群中心城市和節(jié)點(diǎn)城市的輻射作用，促進(jìn)周邊中小城市、小城鎮(zhèn)承接大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，配合以戶籍、教育、社會(huì)保障制度改革以及基礎(chǔ)設(shè)施工程的完善等，就近吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)。第三，結(jié)合中小城市和小城鎮(zhèn)的資源、環(huán)境、勞動(dòng)力等方面的優(yōu)勢(shì)，逐步形成有特色、高水平的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地，注重周邊城市的專業(yè)分工與協(xié)作，實(shí)現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)相互配合，協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略格局。

二、城鎮(zhèn)化新格局的戰(zhàn)略意義

（一）描繪城鎮(zhèn)化建設(shè)藍(lán)圖，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)

城鎮(zhèn)化新格局從總體規(guī)劃角度對(duì)未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展提供方向指導(dǎo)，描繪出我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展藍(lán)圖。東部城市群注重產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角城市群在科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)及綠色發(fā)展方向提升綜合實(shí)力，發(fā)展成為世界級(jí)城市群，積極參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與合作;科學(xué)定位各城市功能，引導(dǎo)特大城市人口及產(chǎn)業(yè)向周邊城市及城鎮(zhèn)疏散;東部新興城市群積極“壯大先進(jìn)裝備制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展”[3]。

中西部城市群在保護(hù)中西部地區(qū)生態(tài)和人文環(huán)境的前提下，積極引導(dǎo)“有市場(chǎng)、有效益的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)先向中西部轉(zhuǎn)移”[3]，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口返鄉(xiāng)就業(yè)，解決就近轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)人口，形成產(chǎn)業(yè)和人口集聚效應(yīng)，促進(jìn)中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）降低城鎮(zhèn)化成本，承接大城市人口和產(chǎn)業(yè)

特大城市城鎮(zhèn)化量的積累已接近極限，人口和產(chǎn)業(yè)高度集聚，城市壓力極大，亟須向周邊疏導(dǎo)。該類城市未來(lái)發(fā)展重心在技術(shù)、資金、高端人才等密集的產(chǎn)業(yè)，城鎮(zhèn)化成本極高;相比較而言，新興城市群尤其是中小城市和小城鎮(zhèn)，具有明顯的人力資本及區(qū)位優(yōu)勢(shì)，這些城市發(fā)展空間大，基礎(chǔ)設(shè)施投入成本較低，人力資源豐富，人力成本較低，是未來(lái)城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，也是解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的基地。

（三）有利于市民化問(wèn)題的解決

《2013年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2013年共有農(nóng)民工26 894萬(wàn)，其中外出農(nóng)民工16 610萬(wàn)，占總數(shù)的61.76%，超過(guò)80%流向東部發(fā)達(dá)地區(qū)，不僅帶來(lái)了嚴(yán)重的城市病，而且絕大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無(wú)法融入城市生活，造成一系列市民化問(wèn)題。解決城市病及農(nóng)民工市民化的重要方向是引導(dǎo)農(nóng)民工向中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，緩解大城市壓力，發(fā)展新城市潛力，降低市民化難度，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正融入城市生活。

（四）推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，縮小城鄉(xiāng)差距

城鎮(zhèn)化新格局的發(fā)展目標(biāo)是在優(yōu)化城市布局形態(tài)的基礎(chǔ)上，達(dá)到城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。中小城市和小城鎮(zhèn)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移：（1）增強(qiáng)城市周邊農(nóng)村發(fā)展活力，踐行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活”的方針，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距;（2）有利于周邊農(nóng)村人居環(huán)境的改善，鄉(xiāng)村與城市生活環(huán)境越來(lái)越接近;（3）帶來(lái)大量就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引外出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口返鄉(xiāng)就業(yè)，為農(nóng)民增收提供機(jī)會(huì)，緩解留守兒童、婦女、老人等社會(huì)問(wèn)題，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)。

三、如何實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)空間的引導(dǎo)

（一）積極建設(shè)新城市群

城鎮(zhèn)化新格局將以城市群為主體形態(tài)，覆蓋城市和小城鎮(zhèn)按總體要求進(jìn)行職能和專業(yè)化分工，協(xié)調(diào)合作。根據(jù)媒體數(shù)據(jù)，我國(guó)當(dāng)前中西部城市群有“長(zhǎng)江中游、中原、成渝、關(guān)中”[4]、哈長(zhǎng)等，今后將成為著重培育對(duì)象。建設(shè)城市群，推動(dòng)國(guó)土空間均衡發(fā)展，逐步成為帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，以陸橋通道為依托的城市群及節(jié)點(diǎn)城市，借助構(gòu)建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的契機(jī)，提高城市群人口密度，推動(dòng)中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（二）配套制度的改革和確立

1.加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

中小城市和小城鎮(zhèn)為做好承接大城市產(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移的準(zhǔn)備，首先必須完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，產(chǎn)業(yè)和人口“落戶生存”所需的水、煤、氣、電、公共交通、商業(yè)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生等工程的建立和完善，是城市發(fā)展最基本的條件。

2.積極落實(shí)戶籍制度改革

2014年7月30日國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》正式公布，我國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元戶籍管理制度開(kāi)始瓦解，取消“農(nóng)戶、非農(nóng)戶”之分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)及戶籍制度改革的實(shí)施，符合條件的農(nóng)民工將實(shí)現(xiàn)在城市落戶，享有與市民同等的各項(xiàng)權(quán)利。人口流動(dòng)將不再受制度羈絆，有助于營(yíng)造公平有序的勞動(dòng)力市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)均衡發(fā)展。

但同樣應(yīng)明確，戶籍制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃的原則，考慮到教育、住房、就業(yè)、社保等制度安排，尤其是考慮到農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，宅基地使用權(quán)，集體收益分配權(quán)，分情況差別化落戶;結(jié)合城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃進(jìn)行合理布局，積極提升中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚能力，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)甚至落戶創(chuàng)造有利條件。

3.完善教育、社會(huì)保障制度

戶籍制度改革實(shí)施之后，有條件落戶城市的農(nóng)民工子女將與城市居民享有同等受教育權(quán)利;短期內(nèi)無(wú)法落戶的農(nóng)民工子女，政府應(yīng)積極加大財(cái)政支持力度，一方面減免農(nóng)民工子女在城市上學(xué)的費(fèi)用，減輕教育負(fù)擔(dān)，另一方面重視對(duì)農(nóng)民工子弟學(xué)校的監(jiān)管和人力財(cái)力扶持，提高教學(xué)水平，保證教學(xué)質(zhì)量，幫助農(nóng)民工子女在父母關(guān)愛(ài)下健康成長(zhǎng)。

積極推進(jìn)社會(huì)保障各保險(xiǎn)項(xiàng)目統(tǒng)籌層次，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。整合城鄉(xiāng)居民保障項(xiàng)目，建立通暢的轉(zhuǎn)移接續(xù)渠道，逐步提高保障水平，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市的基本生活，免去后顧之憂。

4.規(guī)范征地制度

規(guī)范我國(guó)征地制度，合理征用農(nóng)村土地，保障農(nóng)民權(quán)益。農(nóng)民作為社會(huì)弱勢(shì)群體，政府應(yīng)注重其在征地中的應(yīng)有權(quán)益。建立完善多元保障機(jī)制，建立合理、規(guī)范的土地增值收益分配制度，兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人利益，合理提高農(nóng)民收益，健全爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度，保障被征地農(nóng)民未來(lái)生活，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自由流動(dòng)提供物質(zhì)保障。

（三）健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由于自身職業(yè)技能和教育背景的局限性，加之不公平的勞動(dòng)力市場(chǎng)環(huán)境，只能在次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)從事重體力、職業(yè)技能要求低、工作環(huán)境惡劣、保障條件差的工作。建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，有助于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力同工同酬、平等就業(yè);完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)厲查處損害農(nóng)民工權(quán)益的用人單位;為農(nóng)民工提供專門的勞動(dòng)力爭(zhēng)議法律援助機(jī)構(gòu)，及時(shí)幫助農(nóng)民工解決勞動(dòng)力市場(chǎng)上遇到的問(wèn)題，保障其在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中穩(wěn)定就業(yè)。

在城鎮(zhèn)化新格局的指引下，政府應(yīng)積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口拓展就業(yè)定位思路，避免盲目流向發(fā)展空間狹小的特大城市;并結(jié)合一系列配套政策制度，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向發(fā)展?jié)摿薮蟮奈磥?lái)新城市群，尤其是中小城市和小城鎮(zhèn)流動(dòng);中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口應(yīng)盡量就近選擇就業(yè)區(qū)域，為將來(lái)在生活方式、價(jià)值觀念上真正融入城市，實(shí)現(xiàn)市民化提供有利條件。

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