摘 要：新形勢下，法治視野下的“平潭綜合實驗區(qū)社會治理模式”，應(yīng)當(dāng)是“多元治理、共建共享模式”。著力構(gòu)建“多元治理、共建共享模式”是現(xiàn)代中國社會治理模式創(chuàng)新的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)平潭綜合實驗區(qū)獨特的發(fā)展定位和目標(biāo)使命的重要途徑。立足推動兩岸關(guān)系和平發(fā)展的大局，充分利用“先行先試”的重要機(jī)遇，突破現(xiàn)有的制度空間，建立行政區(qū)域自治制度，在平潭綜合實驗區(qū)實施地方自治，是構(gòu)建法治視野下“多元治理、共建共享的新模式”的根本出路。

關(guān)鍵詞：法治;社會治理模式;平潭綜合實驗區(qū)

中圖分類號：D616 " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）28-0019-03

中國用30多年的時間走完了西方發(fā)達(dá)國家上百年走過的道路，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化等人類社會的重大變革，在中國短期內(nèi)同時展開。發(fā)達(dá)國家在不同時期漸次出現(xiàn)的許多社會矛盾和社會問題，在我國相對集中地在較短時間內(nèi)顯現(xiàn)出來[1]314，已經(jīng)并將長期成為我國社會治理面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。面對經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化等新的階段性特征，中國正在以世界眼光研究借鑒世界不同國家和地區(qū)社會治理的重要經(jīng)驗和有益做法，結(jié)合中國的現(xiàn)實國情，著力創(chuàng)新現(xiàn)代中國社會治理模式，繼續(xù)推動國家經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。

黨中央致力于推動兩岸關(guān)系和平發(fā)展、加快海西經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，做出了開放開發(fā)平潭綜合實驗區(qū)的重要戰(zhàn)略決策，將平潭綜合實驗區(qū)作為兩岸“共同規(guī)劃、共同開發(fā)、共同經(jīng)營、共同管理、共同受益”的合作試點。這不僅是全面加強兩岸經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會生活的交流與合作的重要機(jī)遇，更是中國社會治理模式創(chuàng)新的一次偉大實踐?！镀教毒C合實驗區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《平潭規(guī)劃》）明確了平潭綜合實驗區(qū)兩岸同胞合作的主體特定性、綜合實驗的政治特殊性、建設(shè)共同家園的目標(biāo)創(chuàng)新性，先行先試的權(quán)力獨特性，造就了平潭綜合實驗區(qū)超乎尋常的特殊性。在我國當(dāng)前的社會、政治體制下，要在不久的將來實現(xiàn)平潭綜合實驗區(qū)的發(fā)展目標(biāo)的社會治理模式，就必須在傳統(tǒng)中國社會治理模式上要有重大突破和創(chuàng)新。如此，我們必須在中國社會治理模式創(chuàng)新的理論與實踐的大背景下，立足于當(dāng)前平潭綜合實驗區(qū)的實際，強調(diào)融入法治理念和運用法律手段，通過建立行政區(qū)域自治制度，在平潭綜合實驗區(qū)實施地方自治，全面構(gòu)建“平潭綜合實驗區(qū)社會治理模式”。

一、構(gòu)建法治視野下“平潭綜合實驗區(qū)社會治理模式”的必要性

《關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的若干意見》（國發(fā)[2009]24號，以下簡稱《意見》）、《海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《海西規(guī)劃》）和《平潭規(guī)劃》賦予平潭綜合實驗區(qū)獨特的發(fā)展定位和目標(biāo)使命，在現(xiàn)代中國具有開創(chuàng)性的歷史意義。平潭綜合實驗區(qū)應(yīng)立法先行的觀點已在理論界和實務(wù)界達(dá)成共識，如何在此基礎(chǔ)上構(gòu)建“平潭綜合實驗區(qū)社會治理模式”隨之成為實現(xiàn)平潭綜合實驗區(qū)獨特發(fā)展定位和目標(biāo)使命的關(guān)鍵。當(dāng)前，構(gòu)建法治視野下“平潭綜合實驗區(qū)社會治理模式”具有重要意義。

1.“一國兩制”偉大實踐的需要。平潭綜合實驗區(qū)肩負(fù)偉大的歷史使命，是兩岸關(guān)系新的歷史起點上作為推動兩岸關(guān)系和平發(fā)展的新載體，是推動兩岸交流合作向更廣范圍、更大規(guī)模、更高層次邁進(jìn)的重要舉措。平潭綜合實驗區(qū)凸顯“綜合”的特點，是兩岸同胞的全面合作，更是政治、經(jīng)濟(jì)、社會體制機(jī)制創(chuàng)新的綜合實驗，構(gòu)建法治視野下的“平潭綜合實驗區(qū)社會治理模式”是題中應(yīng)有之義。在一定程度上，平潭綜合實驗的主體、實驗的內(nèi)容、實驗的方式等與平潭的社會治理主體、治理內(nèi)容、治理方式等是一致的，法治視野下“平潭綜合實驗區(qū)的社會治理模式”與平潭綜合實驗區(qū)的發(fā)展定位與目標(biāo)任務(wù)是完全一致的。法治視野下“平潭綜合實驗區(qū)的社會治理模式”既將是兩岸同胞合作的手段，也將成為兩岸同胞合作的目標(biāo)，手段與目標(biāo)統(tǒng)一于“一國兩制”偉大實踐的需要。

2.現(xiàn)代中國社會治理模式創(chuàng)新的需要?！镀教兑?guī)劃》指出，平潭綜合實驗區(qū)在兩岸經(jīng)濟(jì)合作、文化交流、社會管理等方面先行先試，有利于探索兩岸同胞建設(shè)共同家園的新模式。平潭綜合實驗區(qū)獨特的發(fā)展定位使得兩岸同胞探索平潭綜合實驗區(qū)社會治理模式的“先行先試”，不僅是在海西經(jīng)濟(jì)區(qū)的先行先試，更是在現(xiàn)代中國的先行先試。將平潭綜合實驗區(qū)作為兩岸“共同規(guī)劃、共同開發(fā)、共同經(jīng)營、共同管理、共同受益”的合作試點，已經(jīng)全部涵蓋創(chuàng)新平潭綜合實驗區(qū)治理模式的核心內(nèi)容，并成為現(xiàn)代中國社會治理模式創(chuàng)新的試點之一。在新形勢下，著力構(gòu)建法治視野下“平潭綜合實驗區(qū)社會治理模式”是現(xiàn)代中國社會治理模式創(chuàng)新的重要內(nèi)容。

3.平潭綜合實驗區(qū)內(nèi)在發(fā)展的需要。將平潭綜合實驗區(qū)建設(shè)成為兩岸同胞“共同家園”的目標(biāo)，決定了兩岸同胞是平潭綜合實驗區(qū)最直接的受益者，毫無疑問也是“共同家園”建設(shè)的主體，當(dāng)然也將成為參與平潭綜合實驗區(qū)社會治理的基本主體和法治視野下“平潭綜合實驗區(qū)社會治理模式”構(gòu)建的實踐者。平潭的兩岸同胞決定平潭綜合實驗區(qū)的未來，他們需要適合平潭綜合實驗區(qū)的社會治理模式來實現(xiàn)他們美好的未來。因此，平潭綜合實驗區(qū)的內(nèi)在發(fā)展需要，在現(xiàn)代法治理念下，主要運用法律手段，充分借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗，凝聚兩岸同胞的共同智慧，創(chuàng)新社會治理主體、社會治理內(nèi)容、社會治理方式、社會治理體制和社會治理機(jī)制，構(gòu)建法治視野下的“平潭綜合實驗區(qū)社會治理模式”，著力打造平潭綜合實驗區(qū)的美好未來，為平潭兩岸同胞謀福祉。

二、法治視野下“平潭綜合實驗區(qū)社會治理模式”的主要內(nèi)涵

在中國國家—社會轉(zhuǎn)型過程中，社會公眾對公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的需求和實際供給之間的矛盾導(dǎo)致社會治理水平面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在新形勢下，現(xiàn)代中國社會治理模式創(chuàng)新，必須實現(xiàn)從以政府為單一主體、以單位管理為主要載體、以行政辦法為主要手段、以管制為主要目的的傳統(tǒng)社會治理模式向政府行政管理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治管理良性互動、社區(qū)管理與單位管理有機(jī)結(jié)合、多種手段綜合運用、管理與服務(wù)融合、有序和活力統(tǒng)一的多元治理、共享共建的新模式轉(zhuǎn)變[1]333。毫無疑問，法治是現(xiàn)代社會的重要制度資源和調(diào)控模式。多元治理、共享共建的新模式的構(gòu)建以法治為基礎(chǔ)，完全實現(xiàn)從以政策治理為主向以法治治理為主的轉(zhuǎn)變。法治治理內(nèi)在要求，通過法律的形式，圍繞實體和程序兩個方面，把治理主體、治理方式、治理環(huán)節(jié)、治理手段、治理體制等內(nèi)容固定下來，從而運用法律調(diào)整的公開性、規(guī)范性、普遍性、穩(wěn)定性、強制性來實現(xiàn)公權(quán)力與私權(quán)利的合理配置與相互制衡，以達(dá)成現(xiàn)代中國社會治理的目標(biāo)。

毋庸諱言，平潭綜合實驗區(qū)的涉臺性和政治性因素，讓其完全區(qū)別于民族區(qū)域自治區(qū)、特別行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、國家綜合配套改革實驗區(qū)和其他任何開發(fā)區(qū)、實驗區(qū)。如此特殊的性質(zhì)決定平潭綜合實驗區(qū)的社會治理模式也將非常特殊。如何構(gòu)建平潭綜合實驗區(qū)社會治理模式，在世界范圍內(nèi)無法完全借鑒。當(dāng)前，關(guān)于平潭綜合實驗區(qū)的《意見》、《海西規(guī)劃》和《平潭規(guī)劃》是作為平潭綜合實驗區(qū)開放開發(fā)重要依據(jù)的三個政策性文件，并不具備規(guī)范性法律文件的效力。圍繞平潭綜合實驗區(qū)在開發(fā)建設(shè)中因此遇到大量的新情況、新問題，多學(xué)科多領(lǐng)域的學(xué)者對平潭綜合實驗區(qū)的法律問題（截至2012年8月10日，在中國知網(wǎng)以“平潭”為關(guān)鍵詞搜索出關(guān)于法律問題的論文9篇）、行政問題（截至2012年8月10日，在中國知網(wǎng)以“平潭”為關(guān)鍵詞搜索出關(guān)于行政問題的論文3篇）、機(jī)遇與挑戰(zhàn)（截至2012年8月10日，在中國知網(wǎng)以“平潭”為關(guān)鍵詞搜索出關(guān)于機(jī)遇與挑戰(zhàn)問題的論文1篇）、區(qū)域經(jīng)濟(jì)與政策問題（截至2012年8月10日，在中國知網(wǎng)以“平潭”為關(guān)鍵詞搜索出關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)與政策問題的論文9篇）等研究，法律問題研究文獻(xiàn)的數(shù)量和質(zhì)量，凸顯了學(xué)界對平潭綜合實驗區(qū)立法保障重要性的認(rèn)識。實踐中，福建省將福州（平潭）綜合實驗區(qū)更名為平潭綜合實驗區(qū)，從福州市中單列，升格為地市級行政級別，并正式設(shè)立平潭綜合實驗區(qū)黨工委、管委會，以及管委會與平潭縣的行政關(guān)系等，仍然因循傳統(tǒng)的政治結(jié)構(gòu)，且至今尚未理順關(guān)系，難以回應(yīng)平潭綜合實驗區(qū)獨特的發(fā)展定位與目標(biāo)使命。

顯然，平潭綜合實驗區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)等“硬件建設(shè)”的推進(jìn)速度超常，法律制度等“軟件建設(shè)”卻過于緩慢。開放開發(fā)平潭綜合實驗區(qū)事關(guān)兩岸關(guān)系和平發(fā)展大局，其特殊性質(zhì)、發(fā)展定位、目標(biāo)使命等決定先行先試立法權(quán)、深入推進(jìn)立法保障刻不容緩。一直以來的經(jīng)驗和實踐表明，全力推進(jìn)平潭綜合實驗區(qū)開放開發(fā)和“平潭綜合實驗區(qū)社會治理模式”創(chuàng)新涉及的根本問題最終都是法律問題。當(dāng)前，我們需要通過法律的形式，從現(xiàn)代中國社會治理的理論與實踐出發(fā)，結(jié)合平潭綜合實驗區(qū)的實際，構(gòu)建“平潭綜合實驗區(qū)社會治理模式”。經(jīng)過深入考察、總結(jié)和分析，我們認(rèn)為，平潭綜合實驗區(qū)作為兩岸“共同規(guī)劃、共同開發(fā)、共同經(jīng)營、共同管理、共同受益”的合作試點，法治視野下的“平潭綜合實驗區(qū)社會治理模式”，應(yīng)當(dāng)是由平潭綜合實驗區(qū)的黨委、政府、市場、企業(yè)、公民和社會組織及中介組織等多元主體，運用法律、法規(guī)、政策、道德、價值等社會規(guī)范體系的多元手段，直接或間接地對社會領(lǐng)域各方面、各環(huán)節(jié)進(jìn)行服務(wù)、協(xié)調(diào)、組織、監(jiān)控的過程和活動的多元治理、共建共享的新模式[1]316。

三、構(gòu)建法治視野下“平潭綜合實驗區(qū)社會治理模式”的路徑——建立行政區(qū)域自治制度

“多元治理、共建共享模式”是構(gòu)建在法治基礎(chǔ)上的，從平潭綜合實驗區(qū)特殊性質(zhì)、獨特發(fā)展定位和目標(biāo)使命出發(fā)，對現(xiàn)代中國社會治理模式的一種創(chuàng)新，完全符合平潭綜合實驗區(qū)實際，也將是最終實現(xiàn)平潭綜合實驗區(qū)獨特發(fā)展定位和目標(biāo)使命的必由之路。但是，如何通過法律的形式固定“多元治理、共建共享模式”中的多元主體、多元內(nèi)容、多元手段、多元方式等涉及頂層設(shè)計、體制機(jī)制和制度體系等問題成為我們的當(dāng)務(wù)之急。平潭綜合實驗區(qū)的《意見》《海西規(guī)劃》和《平潭規(guī)劃》中明確的平潭綜合實驗區(qū)兩岸同胞合作的主體特定性、綜合實驗的政治特殊性、建設(shè)共同家園的目標(biāo)創(chuàng)新性，先行先試的權(quán)力獨特性，造就了平潭綜合實驗區(qū)的特殊性，同時也決定了我們在構(gòu)建“多元治理、共建共享的新模式”時，既會在制度設(shè)計上有很大的空間，同時也會在路徑選擇上有不小的挑戰(zhàn)。平潭綜合實驗區(qū)的兩岸同胞合作的主體特定性使其完全區(qū)別于與香港和澳門特別行政區(qū)“港人治港”“澳人治澳”和西藏、新疆、廣西、寧夏等民族自治區(qū)的少數(shù)民族自治，平潭綜合實驗區(qū)綜合實驗的政治特殊性使其完全區(qū)別于深圳、廈門、汕頭、珠海等經(jīng)濟(jì)特區(qū)以及上海浦東和濱海新區(qū)等實驗區(qū)。如此，平潭綜合實驗區(qū)注定要走一條非同尋常的探索之路。

盡管在考察中我們發(fā)現(xiàn)，在構(gòu)建“多元治理、共建共享的新模式”問題上，并無可供直接參考的實踐范例。但是，卻不乏能給予我們深刻啟發(fā)的制度。我國民族區(qū)域自治制度或許能給我們帶來一些啟示與靈感。在治理主體上，民族區(qū)域自治地方一般均為是少數(shù)民族和漢族共同聚居，在制度上充分保證少數(shù)民族和漢族在社會治理上的平等權(quán);在治理內(nèi)容上，根據(jù)民族平等原則，充分尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣，賦予少數(shù)民族基于民族特點的自治權(quán)，同樣具有很強的政治特性;在治理目標(biāo)上，少數(shù)民族和漢族共同致力于地方的政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展，建設(shè)共同的美好家園等等。在仔細(xì)考察之后，我們完全有信心在我國民族區(qū)域自治制度的基礎(chǔ)上，充分借鑒世界上單一制或聯(lián)邦制國家中地方自治制度的有益經(jīng)驗，“先行先試”，大膽創(chuàng)設(shè)出符合“平潭綜合實驗區(qū)社會治理模式”要求的一種全新的行政區(qū)域自治制度。

在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的積極性，允許平潭綜合實驗區(qū)建立以地方分權(quán)為基礎(chǔ)的行政區(qū)域自治制度，可以在兩岸間建立一個在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、制度上無障礙的完全融合的一個新載體。也唯有如此，才能完全消弭兩岸政治、經(jīng)濟(jì)、文化、制度等方面的差異，真正將平潭綜合實驗區(qū)打造成兩岸同胞“共同規(guī)劃、共同建設(shè)、共同經(jīng)營、共同管理、共同受益”的共同家園。我們認(rèn)為，必須充分利用“先行先試權(quán)”，通過單獨立法或授權(quán)立法的形式，在平潭綜合實驗區(qū)建立行政區(qū)域自治制度。

平潭綜合實驗區(qū)地方自治的外部治理結(jié)構(gòu)[2]，應(yīng)當(dāng)遵循地方分權(quán)制原理，中央政府授權(quán)福建省政府根據(jù)法律規(guī)定，監(jiān)督平潭綜合實驗區(qū)地方自治機(jī)關(guān)自主管理公務(wù)。在區(qū)分國家公務(wù)和地方公務(wù)的基礎(chǔ)上，中央授權(quán)福建省政府，由福建省政府負(fù)責(zé)國家公務(wù)的組成部門的派出機(jī)構(gòu)履行屬于國家公務(wù)的相關(guān)職權(quán)。平潭綜合實驗區(qū)同時存在基于國家公務(wù)的監(jiān)督機(jī)關(guān)和基于區(qū)域自治的地方自治機(jī)關(guān)。如今的平潭綜合實驗區(qū)管委會和平潭縣的職務(wù)在區(qū)分國家公務(wù)和地方公務(wù)之后，可以將平潭綜合實驗區(qū)管委會定位為履行中央授權(quán)福建省政府的派出機(jī)構(gòu)的職責(zé)，協(xié)調(diào)各職能部門派出機(jī)構(gòu)之間的事務(wù)。平潭綜合實驗區(qū)管委會和平潭縣的其他地方公務(wù)交由地方自治機(jī)關(guān)處理。

平潭綜合實驗區(qū)地方自治的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)[2]。平潭綜合實驗區(qū)地方自治通過法律得到承認(rèn)自主管理地方公務(wù)，根據(jù)地方分權(quán)制原理，平潭綜合實驗區(qū)的自治機(jī)關(guān)及其組成人員只能是依據(jù)法律規(guī)定，由平潭綜合實驗區(qū)兩岸同胞直接選舉產(chǎn)生，依法建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)關(guān)相互制約與平衡的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上制定地方自治條例和單行條例，建立平潭綜合實驗區(qū)地方區(qū)域自治的體制機(jī)制，確?！岸嘣卫?、共建共享模式”的實現(xiàn)，最終達(dá)成將平潭綜合實驗區(qū)建設(shè)成為“共同規(guī)劃、共同建設(shè)、共同經(jīng)營、共同管理、共同受益”的共同家園的偉大目標(biāo)。

四、結(jié)語

當(dāng)前，關(guān)于平潭綜合實驗區(qū)的《意見》《海西規(guī)劃》和《平潭規(guī)劃》三個政策性文件遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足平潭綜合實驗區(qū)發(fā)展定位和目標(biāo)任務(wù)的要求，從政策治理走向法律治理是必然的未來趨勢。立足推動兩岸關(guān)系和平發(fā)展的大局，充分利用“先行先試”的重要機(jī)遇，突破現(xiàn)有的法律制度的空間，在平潭綜合實驗區(qū)開創(chuàng)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方分權(quán)之先河，建立行政區(qū)域自治制度，在平潭綜合實驗區(qū)實施地方自治，是構(gòu)建“多元治理、共建共享模式”的根本出路。

參考文獻(xiàn)：

[1]魏禮群.社會建設(shè)與社會管理[M].北京：人民出版社，2011.

[2]王名揚.比較行政法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006：114-116.

The Glorious History to the Rule of Law

——Exploration on the law issues in the previous congress political report since the reform and opening up

ZHANG Tianyu

（Chinese Academy of Social Sciences， Graduate School， Beijing 102488， China）

Abstract： Taking the law issue as the key element of the party in governing and rejuvenating the country in different degrees in the previous congress political report since the reform and opening up and make continuous exploration in the theory and practice of the construction of rule of law. The party's fourth plenary session will comprehensively promote the rule of law rose to a new height， showed the Party Central Committee to promote the construction of the rule of law firm determination. Reviewing the glorious course， analyzing and summarizing the historical experience， it has important significance for the development of our party and the country in the future.

Key words： Rule by law; The National Congress of the CPC; Political report