摘要我國醫(yī)療糾紛解決方式主要包括訴訟、協(xié)商、行政調解、人民調解等方式但這些解決方式各有利弊。其中，行政調解是作為最有發(fā)展?jié)摿Φ囊环N。本文主要內容是講述行政調解機制在處理醫(yī)療糾紛時存在的不足以及如何完善醫(yī)療糾紛行政調解機制，最終希望能夠達到解決醫(yī)患矛盾、促進社會和諧發(fā)展的目的。

關鍵詞行政調解前置機制發(fā)展

一、醫(yī)療糾紛行政調解制度概述

（一）醫(yī)療糾紛的含義

近年來，醫(yī)患矛盾的爆發(fā)引起了社會廣泛的關注，在形式上表現為醫(yī)療糾紛數量急劇上升，據衛(wèi)生部統(tǒng)計數據反映，醫(yī)護人員遭遇暴力的事件由2012年的4.5%上升到2014年的7%，醫(yī)患矛盾的惡化不利于中國和諧社會的構建，所以處理好醫(yī)療糾紛已經是迫在眉睫的大事了。醫(yī)療糾紛沒有一個統(tǒng)一的概念，最多的一種定義是：一個病人的建議被換取或者說權利沒有得到保障之后產生于醫(yī)患人員之間的沖突或分歧，一次醫(yī)療糾紛通常開始于一次病人聲稱醫(yī)護人員在醫(yī)療護理實踐過程中沒有履行好關懷的職責和義務，導致病人病情惡化、死亡。其實，醫(yī)療糾紛的產生的原因并不全是醫(yī)療行為的過錯，也有患者自身的原因，例如對醫(yī)院的期待值過高，認為只要就醫(yī)就不會出現偏差，所以一旦產生不良后果就會采取一些不理智的手段。但是由于現在醫(yī)療服務的水平限制，醫(yī)療事故有時是難以避免的。所以構建一套科學且完整的行政調解機制是非常重要的。

（二）行政調解機制概述

目前，我國醫(yī)療糾紛解決途徑主要可以分為訴訟和非訴訟解決機制兩大類。非訴訟解決機制包括協(xié)商、人民調解、行政調解等。當前我國正處于一個特殊的時期，貧富差距極大，矛盾沖突十分尖銳，而訴訟的方式太過于強硬，同時司法資源有其有限性，所以行政調解的方式是有其現實性的。醫(yī)療糾紛行政調解的主體是衛(wèi)生行政部門，它的主要過程是醫(yī)患雙方的某一方向行政部門請求行政調解，行政主體以國家法律法規(guī)和公序良俗為依據進行說服和教育，促使雙方當事人達成友好協(xié)商的協(xié)議，消除糾紛。

二、醫(yī)療糾紛行政調解機制的現狀及問題

（一）醫(yī)療糾紛行政調解主體中立性缺失問題

醫(yī)療糾紛行政調解的主體是衛(wèi)生行政部門，衛(wèi)生行政部門作為醫(yī)療機構的管理部門，和醫(yī)療機構有著緊密的聯系，導致大部分的患者在進行醫(yī)療糾紛解決方案選擇時，會盡可能避開行政調解，主要是對其中立性，公平性產生懷疑。另外，衛(wèi)生行政部門經常把自己定位為管理者的角度，缺乏中立的態(tài)度，不會積極主動的進行調解，同時在實際過程中，大多數衛(wèi)生行政部門并沒有設置處理醫(yī)療糾紛的專職機構，這就會使得患者在尋求行政調解時會產生投訴無門的狀況，而衛(wèi)生行政部門的工作人員難免會互相推諉責任。對于患者來說，作為國家的行政機關，卻沒有專門的負責人來解決他們的問題，長此以往，容易讓尋求調解方產生對衛(wèi)生行政部門的不信任。

（二）醫(yī)療糾紛行政調解人員配置問題

醫(yī)療糾紛是一種專業(yè)性較強的民事糾紛，它要求調解人員必須具備醫(yī)療知識和法律知識，但是許多衛(wèi)生行政部門并沒有設置專門的醫(yī)療糾紛的調解機構，所以就沒有專門的人才來處理案件，同時行政主體衛(wèi)生行政部門人員的素質也是良莠不齊的，由于不是專職的調解員，雖然具備一些專業(yè)的知識，但是沒有足夠的法律素養(yǎng)和豐富的調解經驗。這樣處理的結果勢必是不能令人滿意的，這進一步打擊了他們調解的積極性。

（三）醫(yī)療糾紛行政調解程序問題

醫(yī)療糾紛行政調解啟動程序在《醫(yī)療事故處理條例》中有所提及，依據《醫(yī)療事故處理條例》第三十七條的規(guī)定，發(fā)生醫(yī)療事故爭議，當事人申請衛(wèi)生行政部門處理的，應當提出書面申請。當事人自知道或者應當知道其身體健康受到損害之日起1年內，可以向衛(wèi)生行政部門提出醫(yī)療事故爭議處理申請；已向人民法院提起訴訟的醫(yī)療事故爭議，衛(wèi)生行政部門不予受理。第三十九條的規(guī)定，衛(wèi)生行政部門應當自收到醫(yī)療事故爭議處理申請之日起10日內進行審查，作出是否受理的決定?！稐l例》雖然是行政法規(guī)，但是法律效力不高，而且《條例》中對醫(yī)療糾紛行政調解程序的規(guī)定只是原則性的，對于調解專門機構的設置，具體程序步驟等方面都沒有具體的規(guī)定，在實踐中，醫(yī)療糾紛行政主體往往模仿訴訟程序進行調解，隨意性大。因此，立法在程序上的缺陷導致行政調解無法有效的運行。

（四）醫(yī)療糾紛行政調解法律效力問題

目前，行政調解與人民調解一樣都屬于非訴訟調解，沒有法律強制執(zhí)行力，所產生的行政調解書也不同于法院調解產生的協(xié)議，其效力類似與合同書的效力，法律約束力低，靠調解雙方當事人自覺履行或者靠社會輿論媒體的道德力量來執(zhí)行，一旦調解的一方反悔，另一方無權申請強制執(zhí)行。原本是想通過行政調解起到節(jié)省國家資源的作用，但是行政調解雙方的任意反悔在結果上卻是在浪費社會資源，阻礙社會的發(fā)展。因此行政調解協(xié)議應該要具備一定的法律效力，不能無視它存在的價值。雖然如此，也不能賦予行政調解結果以直接的強制執(zhí)行力，行政調解雖然涉及行政機關的行政權，但行政權對于平等主體之間的民事糾紛沒有最終的裁判權，必須保證司法作為最后一道救濟的屏障。

（五）醫(yī)療糾紛行政調解輔助機制問題

1、醫(yī)療責任保險不健全

隨著醫(yī)療糾紛的問題越發(fā)凸顯，賠償責任的問題就變成醫(yī)患雙方最為關心的問題，合理的賠償才能消除雙方的矛盾，所以醫(yī)療糾紛責任方面的保險將是一個好的發(fā)展方向。現在中國許多地區(qū)的確是在實行醫(yī)療責任險，不過目前的醫(yī)療責任險屬于商業(yè)保險，商業(yè)保險的最大問題就是保險費非常高且不能長期穩(wěn)定的推行。醫(yī)院不能承受高額的保險費，所以也就不能在全國范圍內推行。醫(yī)療責任保險其實更應該是社會保險，只有國家才能有強大的經濟實力來支持，未來醫(yī)療責任保險需要發(fā)展為不以盈利為目的的，經費由國家支付的社會保險。

2、醫(yī)療事故鑒定不完善

通過行政調解處理醫(yī)療糾紛時，必不可少的前提是醫(yī)療事故的鑒定，目前，我國醫(yī)療事故的鑒定，是由醫(yī)學會進行組織的，而醫(yī)學會運行的經費保障來源于衛(wèi)生行政部門，這就難免產生包庇之嫌。如何保證醫(yī)療事故鑒定的中立性是我們需要研究的?，F在進行醫(yī)療事故鑒定存在著不少問題。如不必須查封病歷，鑒定機構沒有統(tǒng)一、明確的程序，沒有回避制度，沒有問責制度等。

三、構建醫(yī)療糾紛行政調解機制

（一）醫(yī)療糾紛行政調解機構的設置

針對現階段醫(yī)療糾紛主體缺乏中立性的問題，有兩種解決方式，一種方法是在衛(wèi)生行政部門以內設立相關附屬部門，另一種方式是在行政部門以外設置獨立的專職機構，第二種方式相對較好，更具有獨立性、公正性。在設置的“機構”內也同時需要配置一批具備專業(yè)法學、醫(yī)學、心理學、管理學等專門知識和良好溝通能力的調解人員。從而促進調解的專業(yè)化、科學化。

（二）醫(yī)療糾紛行政調解程序的規(guī)范

1、制定程序法

醫(yī)療糾紛行政調解必須要有一套完整的程序保障才能做到中立、公正，目前程序法的缺失是一個長期、嚴峻的問題。首要解決方式是制定《醫(yī)療糾紛行政調解程序法》，一旦我們的調解程序被法定化，各地的行政調解程序才能統(tǒng)一化，而統(tǒng)一化也是彰顯公平、公正的前提?！夺t(yī)療糾紛行政調解程序法》當中應當對行政調解程序的啟動、當事人的參與過程以及調解程序的終結作出具體、準確的規(guī)定。

2、設計完善的程序

醫(yī)療糾紛行政調解的步驟一般可以分為：啟動；受理；調解；簽訂協(xié)議；歸檔。首先，在行政調解之前，醫(yī)療糾紛當事人向行政主體申請調解；醫(yī)療糾紛調解主體要在受理前履行告知義務，不得采取置之不理的態(tài)度；如果不符合條件的，要對當事人進行解釋說明或者為他們提供其他幫助的建議。其次，實施具體的行政調解聽證程序。最后，要規(guī)定調解時限。

（1）醫(yī)療糾紛行政調解前的告知程序。

知情權是醫(yī)療糾紛行政相對人的基礎性權利，醫(yī)患雙方之間，醫(yī)療糾紛當事人與調解結構之間的信息不對稱就決定了保障知情權的重要性，所以，行政調解主體必須履行好告知義務。

（2）醫(yī)療糾紛行政調解聽證程序。

醫(yī)療糾紛行政調解聽證程序具體實施：建立信息公開系統(tǒng)，讓行政調解在“陽光下”進行，接受群眾的檢驗，讓醫(yī)療糾紛當事人可以了解事情的真相，同時聽取雙方的意見，不偏頗任何一方，從而有利于調解順利的進行；其次，建立聽證維護系統(tǒng)，維護調解現場的秩序，防止由于沖突的激化，而造成不可挽救的事件發(fā)生；最后，建立信息反饋系統(tǒng)，負責接收、反饋信息，通過反饋信息達到去偽存真的效果，從而實現行政調解和控制的目的。

完善醫(yī)療糾紛行政調解聽證程序的意義：醫(yī)療糾紛行政調解聽證程序的意義表現在幾個方面：首先，醫(yī)療糾紛行政調解聽證程序的設立保證了行政相對人的利益，同時防止行政主體在調解過程中的專權和“自我中心”；其次，一般的人都知道經濟學領域有“經濟效率”這個概念，那在行政學領域也必然存在著“行政效率”，聽證程序的實施通過行政相對人的申辯獲取在調查中不甚明了的信息，節(jié)約了國家資源和時間成本，大大提高了行政效率；再次，聽證程序是民主化的表現，如果不經過聽證程序，那么行政調解的決定就變成了主體機構自己的決定，很容易出現“暗箱操作”的情況，通過聽證制度，政府的信譽和威信力得以提升。最后，醫(yī)療糾紛行政調解聽證程序也有利于加強與世界其他國家的交流，和世界接軌。

（3）醫(yī)療糾紛行政調解程序之時限問題。

要明確醫(yī)療糾紛行政調解主體的責任，一旦程序有了時限上的規(guī)定，就能防止因拖延而造成的成本和資源的浪費，避免拖而不調，調而無果的情況，逾期調解不成功的，行政機關可以終止調解，這樣不僅能夠最大效率的進行行政調解，同時，也不會影響當事人選擇其他方式的機會

（三）建立醫(yī)療糾紛行政調解前置制度

1、醫(yī)療糾紛行政調解前置制度的理論

醫(yī)療糾紛行政調解是指醫(yī)療糾紛當事人雙方將醫(yī)療糾紛交由衛(wèi)生行政部門進行調解，醫(yī)療糾紛行政調解前置制度是指根據法律的規(guī)定醫(yī)療糾紛進入民事訴訟程序前必須進行行政調解的一種法律程序和制度。行政調解前置制度前置制度的特點是依法調解、先調解后審理，即在提起民事訴訟之前必須先進行行政調解，對調解結果不服的可以提起訴訟。

2、醫(yī)療糾紛行政調解前置制度具有的優(yōu)勢

（1）醫(yī)療糾紛行政調解前置制度能夠盡快的將醫(yī)療糾紛轉移到有效的平臺，調解人員作為第三方對醫(yī)患雙方當事人進行調解和，避免了醫(yī)患雙方的直接沖突，緩和了醫(yī)患矛盾的緊張氛圍有利于方便、便捷的處理醫(yī)療糾紛。（2）醫(yī)療糾紛行政調解前置制度的專業(yè)性、靈活性能夠公平、高效的解決醫(yī)療爭議同時也節(jié)省醫(yī)療糾紛當事人在時間、金錢等方面的成本。（3）醫(yī)療糾紛行政調解前置制度在緩解法院審案壓力包含了極大的經濟價值，我國法院能夠審理醫(yī)療糾紛的資源是稀缺的，近年來人民法院受理的案件急劇增加，這給法官造成了巨大的壓力。前置程序的效益價值就是能夠極大的緩解法院審案的壓力。

（四）確立醫(yī)療糾紛行政調解協(xié)議效力

醫(yī)療糾紛行政調解協(xié)議作為行政調解的結果，目前在我國沒有有任何法律效力，這也是限制醫(yī)療糾紛行政調解發(fā)展的重要障礙。由于醫(yī)療糾紛行政調解協(xié)議不具有任何法律效力，醫(yī)患雙方在達成協(xié)議后易出現反悔的情形。大量的醫(yī)療糾紛直接涌入訴訟程序。在某些國外的國家通過立法允許將行政調解的結果以行政處理決定的方式公布，并賦予其于對方當事人不履行時可申請人民法院強制執(zhí)行的效力如《美國行政糾紛處理法》來明確規(guī)定調解具有法律效力，我國在這方面是應該借鑒國外的經驗的。

四、結語

醫(yī)療糾紛行政調解歷史悠久，在古代的行政調解主要是官府來組織的，行政調解的最大優(yōu)勢是契合了中國的傳統(tǒng)文化思想，古代的“和諧”具體表現為“無訟”，中國的儒家思想也一直強調“以和為貴”；當代的中國又提出建設和諧社會和服務性政府的理念，行政調解以中間人的身份進行調解，弱化了管理，強化了服務，體現服務性政府的理念，也進一步推進了和諧社會的構建。

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（作者單位：湖南農業(yè)大學公共管理與法學學院）