自從《物權(quán)法》頒布后，確定土地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，是土地承包經(jīng)營權(quán)人的一項重要的財產(chǎn)權(quán)利。從法理上說，為保障土地承包經(jīng)營權(quán)人的財產(chǎn)權(quán)益，發(fā)揮土地的效用，土地承包經(jīng)營權(quán)人當(dāng)然有權(quán)依法自主進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

一、法條分析

《物權(quán)法》第128條中規(guī)定，“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。”而第133條規(guī)定，“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)?！币来藘蓷l規(guī)定，家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)不得入股、抵押，只有以競爭方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)才可以入股、抵押。有人認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)分為以家庭承包方式設(shè)立的承包經(jīng)營權(quán)和以競爭方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)，二者的流通性不同。只有以競爭方式取得的荒地等承包經(jīng)營權(quán)才有流通性，而家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)不具有完全的流通性。

《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！钡?9條規(guī)定：“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。”。

我們不難發(fā)現(xiàn)《物權(quán)法》對于家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)和以競爭方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定有所不同。但這不能成為否認(rèn)家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)也具有完全流通性的理由。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的流通性

筆者認(rèn)為，賦予土地承包經(jīng)營權(quán)以完全流通性，既是該權(quán)利的屬性使然，又是深化改革的趨勢要求，也是有法律依據(jù)的。

首先，《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定是有局限性的。在制定《物權(quán)法》的過程中關(guān)于是否賦予家庭土地承包經(jīng)營權(quán)完全的流通性是有爭議的。即使在《物權(quán)法》通過后，一些學(xué)者也強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)的流動性。如崔建遠(yuǎn)教授在談到土地承包經(jīng)營權(quán)的精神實質(zhì)時指出，以競爭方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)，代表了農(nóng)業(yè)用地權(quán)利的發(fā)展方向，并認(rèn)為“隨著社會的發(fā)展，改革的深化，......現(xiàn)今以家庭承包方式設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)的模式就得變革，向類似'四荒'土地承包經(jīng)營權(quán)的模式發(fā)展?！?這也就是說，家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)要具有與以競爭方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)相同的流通性 。

其次，法律之所以區(qū)別規(guī)定，我們從立法者關(guān)于《物權(quán)法草案》的立法說明中可以得出兩方面原因：第一，當(dāng)時全國范圍內(nèi)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的完全放開的條件尚不成熟，待條件成熟時即可實行完全放開。這大概是擔(dān)心一旦完全放開，各地就會不顧條件的以各種方式進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)；第二，為今后修改有關(guān)法律和有關(guān)政策留有余地。這里所提的“留有余地”正是指為完全賦予土地承包經(jīng)營權(quán)流通性留有余地。因此，盡管《物權(quán)法》第128條規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)人“有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”，而未規(guī)定采取“入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)”，但并未對土地承包經(jīng)營權(quán)以入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)作出禁止性的規(guī)定。

最后，《物權(quán)法》第128條對于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式雖采取列舉法，但這一列舉并未窮盡可以采取的各種方式，而是用了“等方式”的用語。這里的“等”既可作為是對前述方式的概括的解釋，也可作還包括其他方式的解釋。采取后一種解釋，并不違背法律的精神。

假設(shè)我們不能用擴(kuò)大解釋來理解《物權(quán)法》上承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的完全流通性，那么，關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)可否以入股、抵押或者其他方式流通，就屬于法律沒有具體規(guī)定的事項?！睹穹ㄍ▌t》第6條規(guī)定：“民事活動必須遵守法律，法律沒有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守國家政策?！币虼?，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)活動就應(yīng)當(dāng)遵守國家政策。而自《物權(quán)法》實施后，國家政策一直在致力推動土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

例如，2008年10月發(fā)布的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中就要求：“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對土地的占有、使用、收益等權(quán)利。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營?！秉h的十八屆三中全會《決定》提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道，” 2014年中央頒布《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，容許經(jīng)營權(quán)抵押，滿足了農(nóng)民生存保障和追求發(fā)展的需求，釋放了土地紅利。指示正是國家與市場角力的結(jié)果，一方面堅持集體所有，穩(wěn)定承包權(quán)，其實質(zhì)是延續(xù)農(nóng)地承載的國家治理和社會保障的公法功能，而另一方面放活經(jīng)營權(quán)，容許經(jīng)營權(quán)抵押，則是為了更好地發(fā)揮農(nóng)地市場效用的私法功能，滿足市場需求。這無疑是對學(xué)界近年來爭論的熱點的一種回應(yīng)，即使沒有以法律形式將農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓規(guī)定下來。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性

由中國社會科學(xué)院及社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社的《社會藍(lán)皮書：2014年中國社會形勢分析與預(yù)測》指出，人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加速，2013年年底，我國城鎮(zhèn)化水平將超過54%，2018年將達(dá)到60%。城鎮(zhèn)化是人口的城鎮(zhèn)化，也是土地的城鎮(zhèn)化。沒有土地的城鎮(zhèn)化，城市將擁擠不堪，無法正常的生產(chǎn)生活。地盡其利，地利共享。土地是一種資源，是人類賴以生存和社會持續(xù)發(fā)展的最重要的資源；土地同時又是資產(chǎn)，具有經(jīng)濟(jì)、社會價值。土地問題一直是社會關(guān)注的焦點，土地的歸屬和利用對于一國經(jīng)濟(jì)制度和政治制度的確立和運(yùn)行有著及其重要的影響，黨的十八屆三中全會《決定》提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道，”這無疑是對學(xué)界近年來爭論的熱點的一種回應(yīng)，即使沒有以法律形式將農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓規(guī)定下來，這也預(yù)示著將來立法的動態(tài)。

注釋：

崔建遠(yuǎn).物權(quán)法[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2009：286.

（作者單位：西南大學(xué)法學(xué)院）