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        土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的流通性

        2015-04-29 00:00:00朱紅霞
        今日湖北·下旬刊 2015年2期

        自從《物權(quán)法》頒布后,確定土地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán),是土地承包經(jīng)營權(quán)人的一項重要的財產(chǎn)權(quán)利。從法理上說,為保障土地承包經(jīng)營權(quán)人的財產(chǎn)權(quán)益,發(fā)揮土地的效用,土地承包經(jīng)營權(quán)人當(dāng)然有權(quán)依法自主進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

        一、法條分析

        《物權(quán)法》第128條中規(guī)定,“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。”而第133條規(guī)定,“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地,依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定,其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)?!币来藘蓷l規(guī)定,家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)不得入股、抵押,只有以競爭方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)才可以入股、抵押。有人認(rèn)為,土地承包經(jīng)營權(quán)分為以家庭承包方式設(shè)立的承包經(jīng)營權(quán)和以競爭方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán),二者的流通性不同。只有以競爭方式取得的荒地等承包經(jīng)營權(quán)才有流通性,而家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)不具有完全的流通性。

        《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定:“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?!钡?9條規(guī)定:“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地,經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的,其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。”。

        我們不難發(fā)現(xiàn)《物權(quán)法》對于家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)和以競爭方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定有所不同。但這不能成為否認(rèn)家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)也具有完全流通性的理由。

        二、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的流通性

        筆者認(rèn)為,賦予土地承包經(jīng)營權(quán)以完全流通性,既是該權(quán)利的屬性使然,又是深化改革的趨勢要求,也是有法律依據(jù)的。

        首先,《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定是有局限性的。在制定《物權(quán)法》的過程中關(guān)于是否賦予家庭土地承包經(jīng)營權(quán)完全的流通性是有爭議的。即使在《物權(quán)法》通過后,一些學(xué)者也強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)的流動性。如崔建遠(yuǎn)教授在談到土地承包經(jīng)營權(quán)的精神實質(zhì)時指出,以競爭方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán),代表了農(nóng)業(yè)用地權(quán)利的發(fā)展方向,并認(rèn)為“隨著社會的發(fā)展,改革的深化,......現(xiàn)今以家庭承包方式設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)的模式就得變革,向類似'四荒'土地承包經(jīng)營權(quán)的模式發(fā)展?!?這也就是說,家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)要具有與以競爭方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)相同的流通性 。

        其次,法律之所以區(qū)別規(guī)定,我們從立法者關(guān)于《物權(quán)法草案》的立法說明中可以得出兩方面原因:第一,當(dāng)時全國范圍內(nèi)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的完全放開的條件尚不成熟,待條件成熟時即可實行完全放開。這大概是擔(dān)心一旦完全放開,各地就會不顧條件的以各種方式進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn);第二,為今后修改有關(guān)法律和有關(guān)政策留有余地。這里所提的“留有余地”正是指為完全賦予土地承包經(jīng)營權(quán)流通性留有余地。因此,盡管《物權(quán)法》第128條規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)人“有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”,而未規(guī)定采取“入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)”,但并未對土地承包經(jīng)營權(quán)以入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)作出禁止性的規(guī)定。

        最后,《物權(quán)法》第128條對于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式雖采取列舉法,但這一列舉并未窮盡可以采取的各種方式,而是用了“等方式”的用語。這里的“等”既可作為是對前述方式的概括的解釋,也可作還包括其他方式的解釋。采取后一種解釋,并不違背法律的精神。

        假設(shè)我們不能用擴(kuò)大解釋來理解《物權(quán)法》上承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的完全流通性,那么,關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)可否以入股、抵押或者其他方式流通,就屬于法律沒有具體規(guī)定的事項?!睹穹ㄍ▌t》第6條規(guī)定:“民事活動必須遵守法律,法律沒有規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)遵守國家政策?!币虼?,土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)活動就應(yīng)當(dāng)遵守國家政策。而自《物權(quán)法》實施后,國家政策一直在致力推動土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

        例如,2008年10月發(fā)布的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中就要求:“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能,依法保障農(nóng)民對土地的占有、使用、收益等權(quán)利。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù),建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營?!秉h的十八屆三中全會《決定》提出:“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán),改革完善農(nóng)村宅基地制度,選擇若干試點,慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓,探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道,” 2014年中央頒布《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離,容許經(jīng)營權(quán)抵押,滿足了農(nóng)民生存保障和追求發(fā)展的需求,釋放了土地紅利。指示正是國家與市場角力的結(jié)果,一方面堅持集體所有,穩(wěn)定承包權(quán),其實質(zhì)是延續(xù)農(nóng)地承載的國家治理和社會保障的公法功能,而另一方面放活經(jīng)營權(quán),容許經(jīng)營權(quán)抵押,則是為了更好地發(fā)揮農(nóng)地市場效用的私法功能,滿足市場需求。這無疑是對學(xué)界近年來爭論的熱點的一種回應(yīng),即使沒有以法律形式將農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓規(guī)定下來。

        三、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性

        由中國社會科學(xué)院及社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社的《社會藍(lán)皮書:2014年中國社會形勢分析與預(yù)測》指出,人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加速,2013年年底,我國城鎮(zhèn)化水平將超過54%,2018年將達(dá)到60%。城鎮(zhèn)化是人口的城鎮(zhèn)化,也是土地的城鎮(zhèn)化。沒有土地的城鎮(zhèn)化,城市將擁擠不堪,無法正常的生產(chǎn)生活。地盡其利,地利共享。土地是一種資源,是人類賴以生存和社會持續(xù)發(fā)展的最重要的資源;土地同時又是資產(chǎn),具有經(jīng)濟(jì)、社會價值。土地問題一直是社會關(guān)注的焦點,土地的歸屬和利用對于一國經(jīng)濟(jì)制度和政治制度的確立和運(yùn)行有著及其重要的影響,黨的十八屆三中全會《決定》提出:“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán),改革完善農(nóng)村宅基地制度,選擇若干試點,慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓,探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道,”這無疑是對學(xué)界近年來爭論的熱點的一種回應(yīng),即使沒有以法律形式將農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓規(guī)定下來,這也預(yù)示著將來立法的動態(tài)。

        注釋:

        崔建遠(yuǎn).物權(quán)法[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2009:286.

        (作者單位:西南大學(xué)法學(xué)院)

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