侯可斌 楊 芳 李衛(wèi)波 李 楠

(1.北京市環(huán)境影響評價評估中心，北京 100089;2.北京市環(huán)境保護局，北京 100048;3.山東賽飛特集團有限公司，山東 青島 266071)

自1979年《中華人民共和國環(huán)境保護法》(試行)確立環(huán)境影響評價制度以來［1］，環(huán)評在我國已經(jīng)發(fā)展了36個年頭。環(huán)評在源頭控制、把好入口關上發(fā)揮了重要作用。隨著我國國民經(jīng)濟的快速發(fā)展和環(huán)境管理的不斷深入，環(huán)評逐漸成為被高度關注的社會話題［2］。近年來，環(huán)評引發(fā)的群體性事件呈現(xiàn)逐年增多的趨勢，有關環(huán)評的負面新聞不斷［3－4］，使環(huán)評走上社會熱議的風口浪尖。為適應新形勢要求，環(huán)保部一方面不斷推進環(huán)評機構體制改革，促進行業(yè)健康發(fā)展［5］;另一方面加強了對環(huán)評機構的監(jiān)督管理，從2011年的環(huán)評機構專項執(zhí)法檢查，到2014年對于8省市的285家環(huán)評機構檢查，都是以抽查的形式推動環(huán)評市場規(guī)范。抽查作為運動式的管理模式，可以集中人力物力解決行業(yè)內(nèi)存在的較大的問題。但從行業(yè)長遠發(fā)展來看，對于環(huán)評機構的監(jiān)督管理應當以日常的監(jiān)督管理為主，以解決各種出現(xiàn)的“小問題”，避免“積勞成疾”。本文梳理了環(huán)保部有關環(huán)評機構考核管理的要求，總結了國內(nèi)各省級環(huán)境保護行政主管部門在環(huán)評機構考核管理方面的規(guī)定，根據(jù)梳理結果，為北京地區(qū)環(huán)評機構考核管理提出了思考建議。

1 環(huán)評機構考核管理相關規(guī)定

2005年8月原國家環(huán)境保護總局發(fā)布了《建設項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》(國家環(huán)境保護總局令第26號，以下簡稱《管理辦法》)，《管理辦法》是現(xiàn)行最主要的環(huán)評資質(zhì)管理部門規(guī)章，也是目前指導環(huán)評機構管理的基本規(guī)范。根據(jù)《管理辦法》，環(huán)評機構考核分為環(huán)保部組織的抽查和各級環(huán)境保護行政主管部門對本轄區(qū)內(nèi)承擔環(huán)評工作的環(huán)評機構的日常監(jiān)督檢查兩類。《管理辦法》第三十三條規(guī)定，各級環(huán)保部門負有環(huán)評機構日常監(jiān)督檢查的職責，該條要求是各地制定環(huán)評機構考核辦法的主要依據(jù)。

2008年7月，在《管理辦法》執(zhí)行3年以來，隨著國民經(jīng)濟快速發(fā)展，環(huán)評業(yè)務量明顯上升，環(huán)評資質(zhì)管理的問題同時凸顯。為加強環(huán)評機構及從業(yè)人員管理，環(huán)保部下發(fā)了《關于加強環(huán)境影響評價機構及從業(yè)人員管理的通知》(環(huán)發(fā)〔2008〕69號，以下簡稱“69號文”)。該文要求各級環(huán)保部門應設立專人負責環(huán)評機構及從業(yè)人員管理，同時，要求環(huán)保部門在環(huán)評文件審批過程中對環(huán)評機構及從業(yè)人員的工作質(zhì)量進行日?？己?，定期開展轄區(qū)內(nèi)環(huán)評機構年度考核，將日?？己撕湍甓瓤己私Y果報送環(huán)保部?！?9號文”是《管理辦法》中對環(huán)保部門職責的進一步細化要求，通過專人設置和考核結果報送，強調(diào)了考核的重要性。

2014年3月，在總結了2011年為期3年的環(huán)評機構專項執(zhí)法檢查成果的基礎上，環(huán)保部下發(fā)了《關于進一步加強環(huán)境影響評價機構管理的意見》(環(huán)發(fā)〔2014〕24號，以下簡稱“24號文”)，指明了新時期環(huán)境管理要求下環(huán)評機構管理的思路。該文進一步強調(diào)各級環(huán)保部門應加強對環(huán)評機構的日常監(jiān)督與考核。與《管理辦法》和“69號文”不同的是，該文首次賦予地方環(huán)保部門資質(zhì)處罰權:地方各級環(huán)境保護行政主管部門“可視情況采取通報批評或在轄區(qū)內(nèi)限期整改的管理措施，并將相關情況及時抄報我部”。該文在強調(diào)職責的同時，也賦予地方環(huán)保部門一定權力，對于提高地方資質(zhì)管理效果與力度具有重要推動作用。

從發(fā)展趨勢來看，環(huán)保部在環(huán)評機構考核管理方面的要求體現(xiàn)如下三個特點:一是不斷強調(diào)考核管理的重要性，要求各級環(huán)保部門加強日常監(jiān)管與考核結果的社會公開工作;二是逐步增強資質(zhì)管理的屬地職責，強調(diào)地方管理要求，壯大資質(zhì)管理隊伍;三是要求建立環(huán)評機構信用信息系統(tǒng)，通過信用管理，發(fā)揮市場導向作用。

2 各省環(huán)評機構考核總結

2.1 概況

目前，國內(nèi)有17個省級環(huán)保部門發(fā)布了環(huán)評機構考核管理相關文件，1個省級部門編制了征求意見稿。從發(fā)布時序上來看，各省發(fā)布的考核辦法可分為三個時間段:第一段(2006年 －2008年)，在《管理辦法》發(fā)布后出臺相應的地方管理辦法，如寧夏;第二段(2009年－2013年)，在“69號文”發(fā)布后，跟進專人管理與考核要求，各地紛紛出臺相應管理規(guī)定，大部分省市相關規(guī)定在該時間段內(nèi)出臺，如山東、新疆、內(nèi)蒙古、江蘇、湖南、重慶等;第三段(2014年－)，根據(jù)“24號文”最新精神要求，部分省市修訂或出臺最新的管理規(guī)定，如上海、甘肅、貴州、河南等。

2.2 考核方式

環(huán)評機構的考核分為日常、抽查和年度考核三類，3個省以日?？己俗鳛橹饕绞?，1個省采取日?？己伺c抽查考核相結合的方式，其余大部分省采取日常與年度考核相結合的方式，并在上述兩種考核方法中，部分輔以抽查考核的方式。

2.3 計分方式

考核成績的計算方式分為兩種:打分制和記點制。打分制是大部分省市采取的方式，該方式由考核組根據(jù)公布的考核表(或考核指標)對考核對象進行打分，通過算術平均或加權的方法獲得最終考核結果。采取記點制的有湖南、重慶、貴州和江蘇，該方式通常以年度為考核周期(第二年點數(shù)清空)，對日常管理中發(fā)現(xiàn)的問題記錄并登記相應點數(shù)，年度內(nèi)點數(shù)累積計算。

2.4 考核內(nèi)容

環(huán)評文件質(zhì)量是環(huán)評機構工作能力與水平的最終體現(xiàn)，然而，對環(huán)評機構的考核管理不僅體現(xiàn)在其工作成果(環(huán)評文件)上，還應包括其工作過程、服務質(zhì)量等要素。從《管理辦法》要求來看，環(huán)評資質(zhì)管理與環(huán)評文件質(zhì)量是環(huán)評機構管理的兩大控制要素。因此，大部分省市將環(huán)評資質(zhì)管理規(guī)范性(如檔案管理)、市場行為規(guī)范性(如收費)、服務質(zhì)量(如時效)、從業(yè)人員規(guī)范性等因素也納入考核范圍，有的省市還將信訪投訴情況納入考核指標，如表1示。

表1 各省環(huán)評機構考核指標

2.5 結果處理

《管理辦法》和“69號文”要求地方環(huán)保部門將考核結果上報環(huán)保部，并向社會公開，但因缺乏必要的處罰要求，從實際操作來看，考核沒有完全發(fā)揮應有的效果。因此，考核必須輔以相應的獎懲措施。根據(jù)各省調(diào)研情況，均規(guī)定了處罰要求。獎勵措施主要分為三類:通報表揚;在環(huán)評機構資質(zhì)申請(增項、晉級)予以支持;鼓勵建設單位優(yōu)先選取(招標優(yōu)先考慮)。處罰措施主要分為兩類:一類是提請環(huán)保部進行相應處罰，另一類是由省級環(huán)保部門根據(jù)情況直接進行相應的處罰，包括通報批評、約談機構負責人、限期整改、暫停業(yè)務等。根據(jù)“24號文”要求，建立環(huán)評機構信用信息系統(tǒng)是環(huán)評機構管理的大趨勢，貴州、上海在其辦法中均提到企業(yè)信用評價或記錄的方法，符合最新要求。

目前，我國環(huán)評資質(zhì)管理以機構為主體，環(huán)評工程師依托環(huán)評機構開展業(yè)務。環(huán)評師是環(huán)評機構工作開展的基礎，從長遠發(fā)展來看，加強對個人執(zhí)業(yè)資格的管理對于糾正行業(yè)風氣具有關鍵性意義。因此，浙江、江西、貴州、上海、甘肅等5個省市將環(huán)評工程師的考核管理也納入罰則，如貴州實行黑名單方法。

3 北京環(huán)評機構考核管理思考

3.1 北京市環(huán)評機構特點

目前北京市擁有環(huán)評機構85家，其中甲級環(huán)評機構44家，乙級環(huán)評機構41家，環(huán)評機構數(shù)量在全國屬于前列，尤以甲級機構數(shù)量在全國名列前茅。因首都的特殊性，北京市很多環(huán)評機構為國家級大型設計院所的歷史傳承，業(yè)務承攬范圍遍及全國，且以京外為主。以2014年為例，68家京屬環(huán)評機構在北京開展了環(huán)評工作，但僅有不足一半機構在京申報環(huán)評項目數(shù)量超過10項。很多環(huán)評機構在外地從事環(huán)評業(yè)務，但屬地管理職責在本市，這也造成北京特殊的環(huán)評機構管理特點。

3.2 考核方式

從各省市調(diào)研情況來看，結合環(huán)評文件審批過程的考核是主要手段，通常包括環(huán)評文件質(zhì)量考核和服務質(zhì)量考核兩部分。然而，很多在京環(huán)評機構并不在本市從事環(huán)評工作，所以，通過環(huán)評文件審批考核難以覆蓋全部環(huán)評單位，必須豐富環(huán)評機構考核手段。每年北京地區(qū)環(huán)評機構申請資質(zhì)變更事項平均20～30項，市環(huán)保局需出具預審意見。在預審意見辦理過程中，市環(huán)保局一般組織人員對環(huán)評機構資質(zhì)管理情況進行檢查，并征求各區(qū)縣環(huán)保局意見，因此，可以將資質(zhì)預審過程作為日?？己耸侄蔚难a充。對于其他無法顧及的環(huán)評機構，可通過抽查的方式予以考慮。綜合來看，采取環(huán)評文件日?？己?、抽查、資質(zhì)預審考核和年度考核方式符合現(xiàn)行管理要求，并能實現(xiàn)較大范圍的考核覆蓋，滿足考核的公平性要求。

3.3 計分方式

打分制與記點制各有優(yōu)點。打分制更適合于環(huán)評文件質(zhì)量考核。而對于環(huán)評資質(zhì)管理的考核，主要涉及環(huán)評機構從業(yè)行為與《管理辦法》等規(guī)章、通知要求的符合性，采用記點制更適合。通過打分與記點相結合，可避免引入較多主觀判斷，使打分結果的公平性獲得保證。根據(jù)“24號文”關于環(huán)評機構信用信息系統(tǒng)的要求，將環(huán)評機構在環(huán)評文件質(zhì)量差、存在重大失誤時的處罰情況納入統(tǒng)計，與信用管理的思路契合，符合環(huán)保部管理要求。

3.4 考核內(nèi)容

環(huán)評機構考核包括環(huán)評文件質(zhì)量考核與環(huán)評資質(zhì)管理考核兩部分。根據(jù)對各地環(huán)評文件質(zhì)量考核的調(diào)研，環(huán)評文件質(zhì)量考核通常包括文件受理、形式審查、文件編制質(zhì)量、文件修改、退回次數(shù)等考核要素［6］。資質(zhì)管理主要包括內(nèi)部質(zhì)量控制管理、資質(zhì)用章管理、人員管理、檔案管理、簽字負責制等，主要依據(jù)《管理辦法》、“69號文“和”24號文”相關要求。

3.5 結果處理

對于環(huán)評文件質(zhì)量考核，宜采用打分制，可以對排名情況進行公布，對取得較好成績的環(huán)評機構予以表揚;對于環(huán)評資質(zhì)管理考核，宜采用記點制，主要以罰為主，根據(jù)外省市調(diào)研情況，包括本市主動處罰和提請環(huán)保部處罰兩種情形。

《管理辦法》第三十五、三十八條規(guī)定了環(huán)評文件質(zhì)量處罰條件，第三十六、三十七條為環(huán)評資質(zhì)管理的處罰條件，上述四條中規(guī)定的處罰條件為明文認定的處罰情形，一旦發(fā)現(xiàn)，應直接進入處罰程序;對于環(huán)評文件質(zhì)量較差(尚未到不及格或通不過專家評審)、環(huán)評資質(zhì)管理其他“不合理”行為，通過記點方式，若累積一定點數(shù)，視情況啟動本市處罰或上報環(huán)保部處罰，并記入信用管理信息系統(tǒng)。

4 總結及建議

加強環(huán)評機構的考核管理對于促進環(huán)評行業(yè)整體水平提高、糾正行業(yè)不正之風具有重要作用，面對環(huán)評引發(fā)群體性事件逐年增高的趨勢，強化環(huán)評機構管理勢在必行。鑒于目前環(huán)評行業(yè)形勢以及新環(huán)保法對責任追究的要求，制定地方環(huán)評機構考核管理辦法對于完善地方監(jiān)管、整頓地方環(huán)評市場具有重要意義，也是降低責任事故風險的重要舉措。北京環(huán)評市場具有一定特殊性，為保證考核辦法的公平、科學、合理，必須綜合多種考核方式;對于指標體系的建立，需要結合資質(zhì)考核實踐不斷修正完善，通過指標體系實現(xiàn)行業(yè)引導，體現(xiàn)考核對行業(yè)風氣的糾正作用。

《管理辦法》是環(huán)評機構管理的基本規(guī)范，但其對于地方環(huán)保部門在環(huán)評機構考核管理方面的規(guī)定較為籠統(tǒng)，未給予充分授權。2014年“24號文”已強調(diào)了地方環(huán)保部門的管理職責，《管理辦法》急需修訂，在環(huán)評機構考核管理方面，提出如下建議:(1)明確地方環(huán)保部門監(jiān)管職責，并賦予部分處罰權力，實現(xiàn)責權統(tǒng)一，強化日常監(jiān)管;(2)《管理辦法》第三十五、三十六、三十七、三十八條規(guī)定了適用于處罰的多種情形，建議細化違規(guī)行為的界定，形成統(tǒng)一的判斷標準，有利于日常執(zhí)法及行業(yè)規(guī)范;(3)隨著環(huán)評行業(yè)的發(fā)展，不斷產(chǎn)生新問題與挑戰(zhàn)，如在最新的環(huán)評文件全本信息公開要求實施后，產(chǎn)生了環(huán)評機構“抄襲”他人報告的問題，隨著環(huán)境影響評價公眾參與的不斷深入，產(chǎn)生了如何避免消極或片面征求公眾意見的新挑戰(zhàn)。因此，環(huán)評機構考核內(nèi)容必須依托現(xiàn)有環(huán)評行業(yè)內(nèi)出現(xiàn)的問題與挑戰(zhàn)，及時跟進，通過不定期修訂的考核指標，實現(xiàn)行業(yè)規(guī)范引導。

［1］陸書玉，欒勝基，朱坦.環(huán)境影響評價［M］.北京:高等教育出版社，2004.

［2］王生生.環(huán)評亂象［J］.中國經(jīng)濟周刊，2014(3):24－33.

［3］孫秀艷.未批先建，報告失實，環(huán)評因何屢屢造假［N］.人民日報，2013－2－1，004版.

［4］張蕊.環(huán)評機構的“生意經(jīng)”［N］.民主與法制時報，2013－2－25，A07版.

［5］孫鈺，李鑫.環(huán)評機構體制改革在探索中全面推進［J］.環(huán)境影響評價，2014(6):22－23.

［6］李楠，侯可斌，閻育梅，等.北京市環(huán)境影響評價文件質(zhì)量考核體系制定的思考［J］.環(huán)境保護，2014(14):54－56.