文 歐陽(yáng)彤

“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局是以習(xí)近平為總書(shū)記的黨中央著眼中華民族偉大復(fù)興歷史重任，科學(xué)分析把握國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)變化，圍繞破解制約發(fā)展的深層次關(guān)鍵性問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、把中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)繼續(xù)推向前進(jìn)做出的重大抉擇。對(duì)于北京市來(lái)說(shuō)，落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位，全面融入、深入推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都，是貫徹落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局最核心、最具體、最緊迫、最重大的任務(wù)。

一、研判把握形勢(shì)發(fā)展態(tài)勢(shì)和特點(diǎn)，在貫徹落實(shí)中央決策部署上形成高度統(tǒng)一的思想認(rèn)識(shí)、行動(dòng)自覺(jué)。習(xí)近平總書(shū)記視察北京工作重要講話和《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》），使首都發(fā)展的方向、目標(biāo)、路徑和要求倍加清晰，立足國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)更高水平科學(xué)發(fā)展的緊迫性從來(lái)沒(méi)有像現(xiàn)在這么強(qiáng)烈。我們面臨這樣一種形勢(shì)，任務(wù)明確而萬(wàn)分艱巨，問(wèn)題清楚而極為復(fù)雜，全面總攻決心已下而戰(zhàn)術(shù)層面籌劃的時(shí)間非常短促?？倳?shū)記說(shuō)，北京各方面工作具有代表性、指向性，一定要有擔(dān)當(dāng)精神、勇于開(kāi)拓，把北京的事情辦好，努力為全國(guó)起到表率作用。著眼首都定位、履行首都職責(zé)、發(fā)揮首都作用——中央在看著我們，過(guò)上舒心舒暢的美好生活——首都人民在期待著我們。面對(duì)“城市病”這只攔路虎，只有激發(fā)出破釜沉舟、置之死地而后生的勇氣，攻堅(jiān)克難才不是一句空話。當(dāng)前，把中央決策部署落到實(shí)處，一應(yīng)在形勢(shì)把握上加快共識(shí)形成。面對(duì)疏解非首都功能等重大利益調(diào)整，心不齊、神不定，則力必散；二應(yīng)把科學(xué)決策擺在更加突出的位置。回旋余地越小，出手越需穩(wěn)準(zhǔn)狠。決策前集思廣益、力謀善策，決斷后以雷霆之勢(shì)、堅(jiān)韌之行付諸實(shí)施，應(yīng)該納入穩(wěn)中求進(jìn)總策略，并且作為至關(guān)緊要的一條。

二、將貫徹落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局與實(shí)施《綱要》一致起來(lái)，為執(zhí)行中央既定方針確立科學(xué)的思想指導(dǎo)體系和工作方法支撐。習(xí)近平總書(shū)記講的很清楚，北京是政治中心，政治中心就要同黨中央在思想上、政治上、行動(dòng)上保持高度一致，并且要體現(xiàn)在工作各方面。在首都，貫徹落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局與建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都是高度契合的整體。前者是總布局、大方略，后者是具體目標(biāo)和任務(wù)。按照“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局謀劃和推動(dòng)發(fā)展，應(yīng)成為統(tǒng)一的思維定式、行動(dòng)模式。針對(duì)解決前進(jìn)道路上的難題，市委書(shū)記郭金龍同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)不能沿用舊觀念、老套路，這切中要害?！捌啤迸c“立”緊密關(guān)聯(lián)，“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的思想方法站住腳，老的那一套就沒(méi)了市場(chǎng)。各層面、各領(lǐng)域規(guī)劃推動(dòng)發(fā)展，都應(yīng)明確“全面建成小康社會(huì)”的具體目標(biāo)，“全面深化改革”面對(duì)的體制機(jī)制障礙和破解之策，“全面推進(jìn)依法治國(guó)”在發(fā)揮法治引領(lǐng)、保障作用上要解決的問(wèn)題和相應(yīng)舉措。而“全面從嚴(yán)治黨”，同樣要結(jié)合實(shí)際找癥結(jié)、定措施。配以巡視制度，重點(diǎn)從上述四個(gè)方面開(kāi)展督查，不間斷推進(jìn)整改。這就形成了一個(gè)一致、一個(gè)銜接、一個(gè)合力的工作格局，即落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局上下步調(diào)一致、《綱要》的執(zhí)行與落實(shí)橫向無(wú)縫銜接，最終落到匯集推動(dòng)首都改革發(fā)展的強(qiáng)大合力上。

疏解非首都功能，相對(duì)于存量調(diào)整，更重要的是把控增量

三、廓清對(duì)非首都功能的認(rèn)識(shí)，以新的觀念和更高境界落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位。習(xí)近平總書(shū)記說(shuō)，搞產(chǎn)業(yè)，北京要做菜心，不要做白菜幫子。在實(shí)踐上，解答什么是非首都功能是個(gè)關(guān)鍵，關(guān)系到產(chǎn)業(yè)、人口、資源、環(huán)境、交通等眾多領(lǐng)域一系列目標(biāo)、措施的規(guī)劃和安排，牽一發(fā)動(dòng)全身。而做什么樣的回答，本質(zhì)上反映著看待發(fā)展是不是真的跳出了舊觀念、老套路。政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心的定位已經(jīng)明確，但應(yīng)引起注意的是不能籠統(tǒng)地將“四個(gè)中心”作為界定首都發(fā)展什么、不發(fā)展什么的標(biāo)準(zhǔn)。

是不是屬于文化、科技范疇的就可以拿來(lái)，帶有國(guó)際性的活動(dòng)就可以在北京辦？當(dāng)然不是。但如果是高精尖的呢？這里邊有兩個(gè)問(wèn)題必須考慮：第一，就算是高精尖，全球范圍內(nèi)的企業(yè)、技術(shù)、項(xiàng)目、活動(dòng)有多少？如果是就去爭(zhēng)，那么同以往的發(fā)展思路沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，只不過(guò)得到的更精品化一些，城市空間局促、資源環(huán)境壓力不會(huì)從根本上緩解。第二，再高精尖的東西，也離不開(kāi)人。企業(yè)、技術(shù)、項(xiàng)目、活動(dòng)落地了，高端人才來(lái)了，必然帶動(dòng)為之提供生活服務(wù)的產(chǎn)業(yè)人口聚集。這種正相關(guān)關(guān)系決定了沿老路去發(fā)展高精尖，“城市病”還是難以根除。

思路上有兩處應(yīng)明確。第一，發(fā)展高精尖沒(méi)錯(cuò)，但要的是高精尖中的高精尖，眼光需更具前瞻性、戰(zhàn)略性，選擇不是百里挑一而要萬(wàn)般挑剔，決策突出和強(qiáng)調(diào)穩(wěn)健。下一步，為高精尖確立標(biāo)準(zhǔn)，在項(xiàng)目發(fā)展和準(zhǔn)入上制定“白名單”，應(yīng)成為當(dāng)務(wù)之急。第二，相對(duì)于存量調(diào)整，更重要的是把控增量。每新起一棟樓會(huì)帶來(lái)多少產(chǎn)業(yè)和人口擴(kuò)張，必須精打細(xì)算。由功能疏解騰出的空間被一擁而上的高精尖以及連帶的生活服務(wù)性產(chǎn)業(yè)和人口填滿(mǎn)，甚至出現(xiàn)入不敷出的情況，這不是沒(méi)有可能，應(yīng)高度警惕。

最根本的還在于對(duì)首都功能是與非的把握，關(guān)鍵是理清與首都城市戰(zhàn)略定位的關(guān)系。應(yīng)該確立這樣一種認(rèn)識(shí)， “四個(gè)中心”不處于同一位置，政治中心居首要，其他“三個(gè)中心”與之相輔相成；發(fā)展高精尖與落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位是辯證而非等號(hào)關(guān)系，“三個(gè)中心”范疇內(nèi)有關(guān)產(chǎn)業(yè)、活動(dòng)和人口聚集同樣會(huì)帶來(lái)資源環(huán)境交通負(fù)荷；高精尖總體規(guī)模一旦跨越特定尺度，必影響政治中心的發(fā)展空間，性質(zhì)也將發(fā)生變化，到時(shí)候就不能再簡(jiǎn)單地說(shuō)哪個(gè)項(xiàng)目屬于首都功能、哪個(gè)又不屬于。

只有從實(shí)際出發(fā)，在關(guān)鍵處做大刀闊斧的調(diào)整，“一張藍(lán)圖”的作用才能做實(shí)

四、解放思想、實(shí)事求是，以改革的思維、手段、膽魄和意志科學(xué)規(guī)劃、務(wù)實(shí)推進(jìn)未來(lái)的發(fā)展。今年，對(duì)于首都的城市建設(shè)、管理和發(fā)展至為關(guān)鍵。有關(guān)國(guó)家戰(zhàn)略要切實(shí)落到一系列規(guī)劃修訂編制當(dāng)中，不僅工作開(kāi)展集中，更重要的是發(fā)展理念、思路、結(jié)構(gòu)、布局、舉措需實(shí)現(xiàn)符合中央精神的突破。習(xí)近平總書(shū)記多次告誡“功成不必在我”、“一張藍(lán)圖抓到底”、“切實(shí)抓好打基礎(chǔ)利長(zhǎng)遠(yuǎn)的工作”，辯證地強(qiáng)調(diào)了科學(xué)編制規(guī)劃、認(rèn)真實(shí)施規(guī)劃的重要性。貫徹落實(shí)這個(gè)要求，功能布局是個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。所有城市功能都要有特定的空間做支撐，功能布局問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是在城市長(zhǎng)期快速發(fā)展中沒(méi)有把空間作為一項(xiàng)高度稀缺的資源，完全徹底地做到科學(xué)配置。其中，既有兩軸、兩帶、多中心大格局下，產(chǎn)業(yè)細(xì)分后的重復(fù)設(shè)置問(wèn)題，也有哪些城市功能在同一空間維度相得益彰、哪些又需要相對(duì)分離引出的功能布局疊加問(wèn)題。

功能布局調(diào)整牽涉方方面面利益，唯全面深化改革才能應(yīng)對(duì)。第一，將規(guī)劃的制定與實(shí)施區(qū)分開(kāi)，把握好力度和節(jié)奏。改變不合理功能布局，規(guī)劃上修修補(bǔ)補(bǔ)只能起到“喘口氣”的功效。只有從實(shí)際出發(fā)，在關(guān)鍵之處做大刀闊斧的調(diào)整，“一張藍(lán)圖”的作用才能做實(shí)。實(shí)施規(guī)劃，則需步步為營(yíng)、久久為功。第二，把空間作為戰(zhàn)略資源，與水等重要生存發(fā)展條件一道作為調(diào)控經(jīng)濟(jì)規(guī)模、速度的硬指標(biāo)?？臻g安排與產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃必須緊密銜接，綜合人口數(shù)量密度、環(huán)境交通承載壓力等，合理規(guī)劃用于支撐城市財(cái)力的空間，設(shè)置好利用標(biāo)準(zhǔn)和使用上限。第三，按照首都城市戰(zhàn)略定位，深度推進(jìn)空間結(jié)構(gòu)化、同一空間功能減量化。在城市中心區(qū)，剝離非必要的功能，為首都履行國(guó)家職能讓渡空間。同時(shí)，高度重視其他地區(qū)的功能設(shè)置，防止由功能疊加導(dǎo)致資源過(guò)度聚集的老問(wèn)題出現(xiàn)在新城建設(shè)上。從現(xiàn)實(shí)情況看，東部是經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶，產(chǎn)業(yè)、人口聚集效應(yīng)持續(xù)走強(qiáng)，長(zhǎng)安街沿線這條城市主動(dòng)脈向東方向的堵塞已有加劇趨勢(shì)。南部地處廣闊平原，不是城市的經(jīng)濟(jì)中心，相對(duì)東部有著更大的人與自然相協(xié)調(diào)的環(huán)境塑造潛力。由于功能聚集度相對(duì)低，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)回旋余地大，向內(nèi)便于與中央往來(lái)，向外可獲得新機(jī)場(chǎng)的支持。據(jù)此，從城市中心區(qū)向外疏解功能，向南也是一個(gè)戰(zhàn)略方向。而要平衡城市東西、南北兩軸，必須對(duì)北京城市總體規(guī)劃做出相應(yīng)調(diào)整。第四，推動(dòng)行政區(qū)劃與功能布局相協(xié)調(diào)，為構(gòu)建合理有序的發(fā)展格局提供重要制度支撐。按照城市功能布局，在各行政區(qū)建立主副分明的新的職能構(gòu)架。處于城市中心區(qū)的，首要職能是為黨政軍首腦機(jī)關(guān)開(kāi)展工作、舉行活動(dòng)，以及保護(hù)歷史名城與文化提供支持；處于生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的，首要職能是保護(hù)青山綠水，為城市建立起可靠穩(wěn)定的環(huán)境屏障。上述地區(qū)的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成、規(guī)模，不能與首要職能履行相沖突。將經(jīng)濟(jì)重心集中于東部發(fā)展帶上，由相關(guān)行政區(qū)擔(dān)負(fù)起城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要任務(wù)。此外，局部行政區(qū)劃設(shè)置如不符合城市功能布局，積極穩(wěn)步做出調(diào)整。第五，將落實(shí)規(guī)劃作為另一項(xiàng)重要工作，在完善體制機(jī)制上狠下工夫。規(guī)劃實(shí)施比規(guī)劃制定難度更大，也更關(guān)鍵。圍繞北京城市總體規(guī)劃修編協(xié)商議政過(guò)程中，很多政協(xié)委員對(duì)此給予了極大關(guān)注。在這方面，由于一些部門(mén)和地區(qū)對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展路徑還有不小的依賴(lài)，“城市病”治理又刻不容緩，使得規(guī)劃實(shí)施的質(zhì)量效率舉足輕重。應(yīng)強(qiáng)化對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目立項(xiàng)和布局的市級(jí)管理，通過(guò)權(quán)力集中實(shí)行史上最嚴(yán)管控。同時(shí)，大力推進(jìn)城市管理和公共服務(wù)重心下移。需配套推進(jìn)財(cái)稅體制改革，按照新的功能布局、責(zé)任劃分，重點(diǎn)理順市區(qū)兩級(jí)財(cái)政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)事與財(cái)、權(quán)與責(zé)相統(tǒng)一，保證各地方首要職能落實(shí)。還應(yīng)完善紀(jì)檢督查考核體系，修補(bǔ)規(guī)劃執(zhí)行的制度漏洞，嚴(yán)格執(zhí)行懲戒措施。

五、提高依法治理城市的能力，力促改革發(fā)展穩(wěn)定相協(xié)調(diào)。法律法規(guī)必定隨著實(shí)踐不斷完善。當(dāng)改革推進(jìn)的緊迫性與法律法規(guī)修訂補(bǔ)充的滯后性出現(xiàn)交叉點(diǎn)怎么辦？這是落實(shí)全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)決策部署，必須重視的一個(gè)具體問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記指出，要完善立法規(guī)劃，突出立法重點(diǎn)，堅(jiān)持立改廢并舉，提高立法科學(xué)化、民主化水平，提高法律的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性；要完善立法工作機(jī)制和程序，擴(kuò)大公眾有序參與，充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)這一論述，工作中可采取兩個(gè)方法來(lái)解決遇到的問(wèn)題。第一，在立法上更加重視和強(qiáng)調(diào)求真務(wù)實(shí)、與時(shí)俱進(jìn)。從機(jī)制、方法入手，增強(qiáng)立法與改革發(fā)展實(shí)際需求的對(duì)接，提高工作質(zhì)量和效率。第二，在決策上更加重視和強(qiáng)調(diào)程序合法。法律法規(guī)的研制和修改要有一個(gè)過(guò)程，并不是所有改革的實(shí)行都有這個(gè)時(shí)間。在這種情況下，于決策之前和決策實(shí)施之中充分征求、合理吸納各方意見(jiàn)，就顯得十分重要。我國(guó)社會(huì)主義民主政治是法定制度安排，歷經(jīng)民主程序是決策贏得社會(huì)廣泛理解、尊重和支持的必要條件。未來(lái)改革發(fā)展涉及的利益深度調(diào)整不會(huì)少，這條路徑需善加利用。在協(xié)商民主領(lǐng)域，按照黨的十八屆三中全會(huì)部署，市委確立了黨委和政府、政協(xié)制定并組織實(shí)施協(xié)商年度工作計(jì)劃的制度，并下發(fā)了文件。今年，緊緊圍繞重大決策需要，將北京城市總體規(guī)劃修訂、“十三五”規(guī)劃編制等議題交予市政協(xié)組織開(kāi)展協(xié)商。此外，市政協(xié)參與立法協(xié)商也實(shí)現(xiàn)了制度化、規(guī)范化、程序化。這些都加強(qiáng)了政協(xié)協(xié)商與全市中心工作的對(duì)接，高度契合了首都改革發(fā)展的時(shí)代特征和現(xiàn)實(shí)需要。應(yīng)堅(jiān)持既定思路和做法，積極有序推進(jìn)首都社會(huì)主義民主政治建設(shè)，在正在進(jìn)行和即將到來(lái)的重要規(guī)劃編制、完善、實(shí)施中發(fā)揮作用，為廣集發(fā)展智慧、深聚改革共識(shí)提供更加完備、可靠的制度保障。