武中哲

摘要：福利政治蘊(yùn)含著福利資源配置中國家與社會(huì)之間的權(quán)力關(guān)系，通過在社會(huì)結(jié)構(gòu)框架中的實(shí)踐呈現(xiàn)出來。以往我國反映這種權(quán)力關(guān)系和結(jié)構(gòu)特性的是單位制度。目前，單位制度對(duì)城市社會(huì)的影響逐漸減弱，但并未完全消失，因此呈現(xiàn)出“后單位社會(huì)”的特性。“后單位社會(huì)”的住房保障中新舊體制和新舊結(jié)構(gòu)性因素并存，政府與社會(huì)成員之間以及社會(huì)組織之間的權(quán)力關(guān)系處于動(dòng)態(tài)建構(gòu)的狀態(tài)。政府在聯(lián)合社會(huì)力量推進(jìn)住房保障的過程中，產(chǎn)生了體制復(fù)歸和體制創(chuàng)新兩種后果，這兩種效果是當(dāng)下社會(huì)福利政治的獨(dú)特表現(xiàn)，應(yīng)予以辯證理解和科學(xué)把握?！昂髥挝簧鐣?huì)”福利政治的目標(biāo)首先是社會(huì)成員具有表達(dá)并實(shí)現(xiàn)權(quán)利的組織載體，其次是社會(huì)組織在福利資源配置中處于平等的地位。

關(guān)鍵詞：后單位社會(huì)；住房保障；福利政治；政府績效；社會(huì)組織

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2014）10-0072-08

一、研究的問題

社會(huì)福利是指國家依法為所有公民普遍提供旨在保證一定生活水平和盡可能提高生活質(zhì)量的資金和服務(wù)的社會(huì)保障制度。社會(huì)福利無法通過市場自發(fā)獲得，必須通過政府的再分配，社會(huì)福利的配置狀況同時(shí)也是政府為了政權(quán)的合法性而進(jìn)行的社會(huì)政策過程。同時(shí)，在資源稀缺的情況下，社會(huì)福利的獲得也是一個(gè)權(quán)利爭奪的過程。因此，社會(huì)福利既是一種抗?fàn)幍慕Y(jié)果，也是社會(huì)治理的手段，在本質(zhì)上體現(xiàn)著政治屬性。政治學(xué)家哈羅德·拉斯維爾將“政治”描述為“誰得到了什么、什么時(shí)候和怎樣獲得的”。對(duì)于住房福利，郭于華曾撰文提出，居住是最重要的生存基礎(chǔ)和生活內(nèi)容，維護(hù)合法的居住權(quán)就是保護(hù)作為生存權(quán)的人權(quán)，因而，維護(hù)自己的合法居住權(quán)并追求社會(huì)公正，對(duì)于公民而言就是最大的政治。

西方發(fā)達(dá)國家的社會(huì)福利歷來就是政治化的產(chǎn)物，并呈現(xiàn)出一種政治化的運(yùn)作方式。一方面，在社會(huì)福利資源的配置上，各派政治力量必然存在意見分歧，因而也傾向于實(shí)現(xiàn)自己的主張，這些主張往往是為了獲得社會(huì)支持，促進(jìn)政治力量獲得社會(huì)權(quán)力。另一方面，政府通過社會(huì)福利資源的配置解決弱勢(shì)群體的現(xiàn)實(shí)生活困難，避免或減少社會(huì)沖突和犯罪，從而營造一種良好的社會(huì)秩序。在福利國家中，“福利政策的最終實(shí)施并非是由需求和供給的邏輯決定的，而從一開始就是政治力量交互作用的產(chǎn)物。福利國家不是自在自為的，而是受制于各種形態(tài)的社會(huì)力量，以及這些力量對(duì)于福利國家的認(rèn)同”。福利本身就是為了打破由市場化建構(gòu)的社會(huì)不平等的利益格局，因此也具有一種革命的性質(zhì)。如艾斯賓·安德森所言，福利國家不僅僅是一種干預(yù)，甚至可能是糾正結(jié)構(gòu)不公正的機(jī)制，它本身就是一個(gè)進(jìn)行社會(huì)分層的體系，是一種改變社會(huì)關(guān)系的積極的力量。在福利國家政治里，福利的獲得與群體的組織化手段密切相關(guān)，其手段是有組織的政治活動(dòng)。利益群體通過組織和政治手段塑造社會(huì)福利政策。同樣，一種社會(huì)福利政策的實(shí)施也終將在塑造新的利益群體中發(fā)揮作用。福利政治的核心要素是福利對(duì)不同社會(huì)群體的影響和不同社會(huì)群體對(duì)福利的影響，這其中反映的是福利與社會(huì)群體之間的相互作用。社會(huì)福利除了反映著政府對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體所持的道德及政治立場，同時(shí)也與國家的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)關(guān)聯(lián)在一起，所以不同的國家和同一國家的不同發(fā)展階段所采用的福利模式也不盡相同。

福利國家的實(shí)踐表明，福利制度實(shí)踐需要在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)結(jié)構(gòu)體系中呈現(xiàn)出真實(shí)的效果，福利政治總是打上體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)的烙印。吉登斯認(rèn)為社會(huì)結(jié)構(gòu)是由規(guī)則和資源構(gòu)成的，制度實(shí)踐就是“那些深深嵌入具體時(shí)空之中的實(shí)踐。行動(dòng)者的實(shí)踐既受到既有社會(huì)結(jié)構(gòu)的制約，又得到社會(huì)結(jié)構(gòu)的使能和賦權(quán)”。在住房福利制度實(shí)踐方面，不同的社會(huì)結(jié)構(gòu)也必然導(dǎo)致不同的制度實(shí)踐結(jié)果。在中國城市社會(huì)，住房福利的配置必然在特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)和體制背景下呈現(xiàn)出獨(dú)特的實(shí)踐邏輯，這種實(shí)踐邏輯決定著弱勢(shì)群體居住權(quán)利能否實(shí)現(xiàn)，因此也將成為衡量住房保障政策合法性的標(biāo)準(zhǔn)。鑒于此，從當(dāng)下“后單位社會(huì)”中住房保障制度實(shí)踐人手，探究這一時(shí)期福利實(shí)踐中的權(quán)力關(guān)系、政府行為及其實(shí)踐后果，可以對(duì)“后單位社會(huì)”的福利政治邏輯有一個(gè)基本的把握，從而有助于在改革過程中優(yōu)化社會(huì)權(quán)力關(guān)系，通過制度創(chuàng)新促進(jìn)住房保障的公平與公正。

二、單位體制下的住房福利的政治意蘊(yùn)

住房福利的供給中體現(xiàn)著國家與社會(huì)之間的關(guān)系性質(zhì)以及聯(lián)結(jié)方式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，“單位”是基本的社會(huì)組織和政治控制載體，住房作為一種國家福利是在單位組織的框架中完成，單位內(nèi)部形成一種獨(dú)特的福利政治邏輯。建房資金來源于國家財(cái)政和企業(yè)福利基金，職工不承擔(dān)住房建設(shè)投入的責(zé)任。住房分配采用無償?shù)膶?shí)物福利分配制，主要依據(jù)工齡、廠齡、家庭人員的結(jié)構(gòu)等非經(jīng)濟(jì)性因素。在住房福利資源配置中，單位組織更像是行政機(jī)構(gòu)而非經(jīng)濟(jì)組織，承擔(dān)國家代理人的管理職能，導(dǎo)致單位組織內(nèi)住房福利的獲得與個(gè)人的實(shí)際勞動(dòng)貢獻(xiàn)并不十分相關(guān)。

除了以上諸多的非經(jīng)濟(jì)因素外，在單位組織內(nèi)與管理者的私人關(guān)系在住房獲得中發(fā)揮關(guān)鍵作用。華爾德認(rèn)為，由于市場發(fā)展極不充分，在單位時(shí)代的工廠擔(dān)當(dāng)起分配公共福利的職責(zé)，工作單位被政治組織化并在國家的統(tǒng)治中扮演了重要角色。在工廠的行政管理中，車間里的領(lǐng)導(dǎo)和黨的干部具有相當(dāng)大的個(gè)人決定權(quán)。正是由于這種個(gè)人決定權(quán)，單位組織內(nèi)被領(lǐng)導(dǎo)欣賞的“積極分子”在資源獲得中占據(jù)明顯的優(yōu)勢(shì)，而決定“積極分子”的因素主要不是工作中的表現(xiàn)，而是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的服從以及與領(lǐng)導(dǎo)者的私人關(guān)系。因此，在福利房的獲得方面，非正式的“幕后操作”就具有了關(guān)鍵價(jià)值，其后果是住房福利分配中的腐敗蔓延、弊端叢生。即便是有職代會(huì)來約束這些行為，但是這些約束力往往是有限的，也不能遏制管理者在組織中的獨(dú)斷勢(shì)力。因此，這種以單位組織為框架的住房福利分配模式的后果必然是一部分人受益，而另一部分人的權(quán)利被剝奪，住房分配因此無法做到公平公正。

除了單位組織內(nèi)部權(quán)力關(guān)系運(yùn)作影響住房福利分配以外，單位時(shí)代更大的住房福利差別體現(xiàn)在組織之間。由于資源的配置是以計(jì)劃的方式而非市場化的方式，所以組織在國家權(quán)力序列中的位置也決定了組織所掌握資源的多寡。那些處在較高層次的或擁有壟斷資源的單位組織有能力建設(shè)數(shù)量較多、質(zhì)量較好、面積較大的住房，而那些級(jí)別較低、資源較少的單位組織職工的住房總是處于短缺之中。每個(gè)單位的組織資源具有重大差別，個(gè)人在不同的單位工作則占有不同的組織資源因而具有不同的經(jīng)濟(jì)收入、擁有不同的住房標(biāo)準(zhǔn)。邊燕杰的研究認(rèn)為，由于中國城鎮(zhèn)90%職工是在國有的全民、集體所有制單位里工作，單位建房和分房的成功實(shí)際上是國家權(quán)力下放和責(zé)任分解的成功，是“大公”變“小公”的結(jié)果。城鎮(zhèn)住房不平等的背后是“單位制”的不平等。正是因?yàn)槿绱?，在“單位制”時(shí)代，找房子和找單位幾乎是“等價(jià)”的。找到了好的單位就等于有了住房的保障，而要找到好的單位除了自身所要具有的條件之外，還要?jiǎng)訂T各種社會(huì)關(guān)系。在當(dāng)時(shí)，住房等福利資源較好的單位往往會(huì)設(shè)置很高的壁壘，單位組織處在縱向行政控制體系和橫向聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)之中，各個(gè)層面能夠?qū)挝唤M織有產(chǎn)生影響的權(quán)力源都可以對(duì)組織的決策做出干預(yù)。因此，當(dāng)時(shí)社會(huì)中的一個(gè)普遍現(xiàn)象是：以權(quán)力為核心的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)成為社會(huì)成員找到“好單位”，進(jìn)而獲得好的住房福利的主要渠道。綜上可見，在“單位制時(shí)代”，住房福利政策不但沒有解決廣大社會(huì)成員住房短缺的問題，也沒有解決住房公平的問題，改革成為促進(jìn)公平和效率的必然選擇。endprint

三、后單位社會(huì)住房保障中的福利政治關(guān)系

改革以后，單位體制逐步被解體，單位的傳統(tǒng)功能日漸弱化，過去的單位組織在分化、瓦解和再組合，中國城市社會(huì)的結(jié)構(gòu)格局開始演變?yōu)榧炔煌诂F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家，又不同于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的過渡型社會(huì)狀態(tài)，學(xué)術(shù)界將其形象化地描述為“后單位社會(huì)”，意指傳統(tǒng)“單位制”對(duì)城市社會(huì)的影響逐漸減弱但未完全消失的階段。“后單位社會(huì)”表達(dá)了兩個(gè)方面的含義。其一是結(jié)構(gòu)層面。在現(xiàn)有的社會(huì)結(jié)構(gòu)成分中，既有傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)成分的遺存，又有新的結(jié)構(gòu)因素的發(fā)育，社會(huì)組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多元化的狀態(tài)；其二是體制和制度層面。傳統(tǒng)單位制度在城市社會(huì)中并沒有隨著改革的推進(jìn)而消失，而是表現(xiàn)為一種制度的慣性，這種慣性可以具體到社會(huì)心理層面，表現(xiàn)為對(duì)人們行為的潛在影響作用。在“后單位社會(huì)”，由單位組織所承載的“公共性”開始遞減，這種遞減的趨勢(shì)與國家控制權(quán)力的下放和社會(huì)組織的分化相伴隨。同時(shí)，“改革中國遺留下來的單位組織作為一個(gè)利益主體和整體的意義日益突出，在社會(huì)資源的占有和支配日益單位化的情況下，形成了一種愈來愈強(qiáng)烈的利益單位化傾向”。由于“后單位社會(huì)”中單位利益化與社會(huì)原子化并存，福利資源的配置路徑和配置邏輯都發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化。一方面，單位制度的式微使得原來的單一主體參與的福利資源分配模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀黧w參與的格局。另一方面，“后單位社會(huì)”中的社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化導(dǎo)致社會(huì)聯(lián)結(jié)較“單位制時(shí)代”更為松散，弱勢(shì)群體的利益訴求上達(dá)的機(jī)制發(fā)生變化，政府的惠民政策也改變了下傳的渠道。

“后單位社會(huì)”是對(duì)社會(huì)狀態(tài)的一種描述，但是，這種社會(huì)型態(tài)所隱含的意義不僅僅是一種單純的結(jié)構(gòu)狀態(tài)和體制特性，更重要的是在實(shí)際社會(huì)生活中的具體制度實(shí)踐的表現(xiàn)，也就是其動(dòng)態(tài)的實(shí)踐特性。在一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的時(shí)期，作為制度實(shí)踐者的社會(huì)成員難以割裂與傳統(tǒng)的聯(lián)系，因而新的制度規(guī)范與人們的行為之間會(huì)存在著“偏差”，這種制度實(shí)踐中呈現(xiàn)的偏差則引發(fā)個(gè)人與制度之間的沖突、適應(yīng)和博弈。制度的具體實(shí)現(xiàn)過程總會(huì)受到社會(huì)結(jié)構(gòu)和體制因素的形塑，同時(shí)也在生產(chǎn)著新的結(jié)構(gòu)和體制要素。吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論闡述了宏觀的社會(huì)結(jié)構(gòu)與微觀的社會(huì)實(shí)踐之間的關(guān)系：社會(huì)結(jié)構(gòu)并非外在于個(gè)人的行動(dòng)，當(dāng)行動(dòng)者采取行動(dòng)達(dá)致自己目標(biāo)的同時(shí)，他亦再生產(chǎn)出社會(huì)結(jié)構(gòu)，同時(shí)也再生產(chǎn)出一種規(guī)則和制度。鑒于“后單位社會(huì)”的福利制度實(shí)踐很難遵循一種固定的模式，而需要更多地依賴于實(shí)踐中的變通和建構(gòu)。如孫立平指出的，作為社會(huì)成員中不可忽視的一部分，社會(huì)成員的行動(dòng)對(duì)正在形成的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度起著重要的形塑的作用。我們不是將普通人的日常生活看作是一個(gè)完全自主的領(lǐng)域，而是看作普通人與國家相遇和互動(dòng)的舞臺(tái)。在住房保障過程中，政府、社會(huì)組織、社會(huì)群體和個(gè)人都作為住房福利實(shí)踐的參與主體，建構(gòu)出住房福利資源配置中的權(quán)利和利益關(guān)系，展現(xiàn)了住房保障制度實(shí)踐中的政治關(guān)系。

在住房的福利關(guān)系中，政府是保障政策的推行者，社會(huì)成員則是住房福利的接受者。來自民眾的利益訴求主要是指向政府，民眾對(duì)住房保障制度的評(píng)價(jià)和認(rèn)同是政治合法性的主要表現(xiàn)。根據(jù)羅斯坦的觀點(diǎn)，福利制度受到的支持取決于在戰(zhàn)略上自利的、有道德心的公民的“偶然性認(rèn)同”，這種認(rèn)同依賴于公民對(duì)于福利制度實(shí)質(zhì)的、程序上和分配公平性的評(píng)價(jià)。西方發(fā)達(dá)國家憑借自身良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，自由的政治意識(shí)以及百年來福利實(shí)踐的運(yùn)作，社會(huì)福利已經(jīng)內(nèi)化為一種公民的自覺行動(dòng)和權(quán)力意識(shí)。與之不同的是，中國人通常不是從個(gè)人權(quán)利和意識(shí)形態(tài)出發(fā)，而是從群體的角度出發(fā)去理解福利，表現(xiàn)為從縱向和橫向的比較中產(chǎn)生認(rèn)同。在縱向的層面，部分社會(huì)成員仍然比照傳統(tǒng)體制的模式，傳統(tǒng)體制的行為慣性會(huì)演變?yōu)槭袌龌尘跋碌母＠蕾嚕?dāng)這種福利依賴與現(xiàn)實(shí)中的福利供給不一致的時(shí)候，就會(huì)形成認(rèn)同的偏差。當(dāng)這種認(rèn)同偏差在群體層面上分散存在時(shí)，就可能誘發(fā)社會(huì)沖突，形成群體性的福利抗?fàn)幮袆?dòng)。這種群體的特征是成員具有共同的利益，圍繞一個(gè)具體的事件，在特定地域內(nèi)臨時(shí)整合起來的非正式組織。在住房福利實(shí)現(xiàn)的過程中，不同利益群體訴求自身權(quán)利的能力對(duì)于他們最終福利資源的獲得具有十分重要的作用。由于弱勢(shì)群體在公共利益表達(dá)和形成的過程中相對(duì)于社會(huì)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)無疑處于劣勢(shì)競爭地位，他們較少參與社會(huì)政治活動(dòng)，因此也缺少影響公共政策制定的能力。由于弱勢(shì)群體運(yùn)用正式渠道表達(dá)利益訴求存在較大的困難，所以非正式乃至極端的手段容易成為他們的選擇。福利抗?fàn)幍恼芜^程對(duì)于當(dāng)下福利政策形成較大的壓力，因此最終會(huì)促進(jìn)政府的政策反思和修訂。

在政府與社會(huì)成員之間，組織起中介和代理作用，組織既是社會(huì)成員的代理人，往往也是國家的代理人，因此，住房福利權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與組織密切相關(guān)。不僅僅是在中國，即便是在美國，窮人一般是通過“代理人”來代表他們的權(quán)益，低收入者住房聯(lián)盟就是其一。代理人這個(gè)群體的成員們本身并不貧困，但他們宣稱代表著這些貧困和生活條件差的人。在中國城市傳統(tǒng)的單位社會(huì)，能夠發(fā)揮這種代理作用就是單位組織，國家的福利在單位組織這個(gè)平臺(tái)上得以實(shí)現(xiàn)。在后單位時(shí)代，社會(huì)在原來“整齊劃一”的基礎(chǔ)上開始分化，體制內(nèi)組織仍然處在國家行政序列中，與政府之間保持著比較密切的聯(lián)系，體制外組織則主要履行經(jīng)濟(jì)職能。原有組織的分化與新的社會(huì)組織的建設(shè)是一個(gè)漸次推進(jìn)的過程。就組織化的福利訴求能力而言，體制內(nèi)組織與體制外組織，以及體制內(nèi)組織中不同類型的組織所表現(xiàn)的能力和權(quán)力關(guān)系是不同的。個(gè)人住房福利權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，所利用的組織資源存在著很大的差別。這種差別在住房保障領(lǐng)域則表現(xiàn)為福利可獲得機(jī)會(huì)和福利的量的差別，正如有學(xué)者指出的，從理論上說，公共福利應(yīng)具有對(duì)社會(huì)全體成員的非排斥性、不可分性，但是由各成員所組成的“社會(huì)全體”并非是一個(gè)同質(zhì)的概念，其結(jié)構(gòu)在現(xiàn)代社會(huì)更趨復(fù)雜，政府公共政策制定和實(shí)施實(shí)際上往往是與社會(huì)不同群體及其所代表的政治或經(jīng)濟(jì)力量綜合博弈的合力結(jié)果。政府在“后單位社會(huì)”的組織結(jié)構(gòu)背景下從事住房保障工作，其行為和后果必然受到“后單位社會(huì)”結(jié)構(gòu)關(guān)系的影響和制約。

四、“后單位社會(huì)”住房保障中的政府行為及后果endprint

在中國城市社會(huì)，住房保障的推動(dòng)者是各級(jí)政府，其中地方政府則是具體的操作者。住房保障任務(wù)的完成情況反映著地方政府保障和改善民生的態(tài)度和能力，這本身考驗(yàn)著政府的合法性。住房保障是在政府的行政控制序列中控制并落實(shí)的，首先由中央政府提出住房保障的理念的總目標(biāo)，并確定總?cè)蝿?wù)，然后逐級(jí)分解，在行政系統(tǒng)中監(jiān)督落實(shí)。從2011年起，保障房建設(shè)成為地方政府的硬性任務(wù)。中央政府規(guī)定從當(dāng)年起，用五年時(shí)間建設(shè)保障性安居工程3600萬套。為了保障建設(shè)計(jì)劃的落實(shí)，中央政府為各省分配了建設(shè)指標(biāo)，并定期公布建設(shè)進(jìn)度予以督促。在質(zhì)量方面，國家發(fā)展和改革委員會(huì)所屬中國施工企業(yè)管理協(xié)會(huì)聯(lián)合60家地方、行業(yè)協(xié)會(huì)及特大型集團(tuán)公司聯(lián)名發(fā)布“加強(qiáng)保障性住房建設(shè)質(zhì)量管理倡議書”。在實(shí)際操作中，鑒于質(zhì)量控制的相對(duì)模糊性和滯后性，再加之保障房建設(shè)的緊迫性，“數(shù)量控制”往往成為一種主要的控制手段。

數(shù)量控制的最終壓力集中到地方政府，地方政府面對(duì)著眾多需要保障的社會(huì)成員，無論從保障資格的認(rèn)定，還是建設(shè)資金的籌集，抑或后期管理的運(yùn)作，都需要投入大量的人力、物力和爪才力。在上級(jí)政府保障指標(biāo)的“強(qiáng)控制”以及政府自身能力限制的前提下，地方政府顯然不可能將問題和困難“上推”。保障房建設(shè)是一個(gè)處在政府序列控制之下的“政治任務(wù)”，地方政府必然動(dòng)員一切可能的資源來完成這個(gè)指標(biāo)，以免在縱向考核和橫向比較中落后。

然而，如何才能完成住房保障任務(wù)？落實(shí)財(cái)政投入并爭取上級(jí)財(cái)政支持只是解決問題的手段之一，其任務(wù)的完成最終要具體到需要被保障的社會(huì)成員身上。鑒于政府部門在住房保障過程中無力直接面對(duì)社會(huì)中所有的住房困難人員，所以政府有動(dòng)機(jī)將保障房的建設(shè)任務(wù)進(jìn)行再分解。在“后單位社會(huì)”的體制背景下，政府能夠直接動(dòng)員的是體制內(nèi)的單位組織，這些組織因此也容易成為保障房建設(shè)任務(wù)分解的接受對(duì)象。一方面是因?yàn)檫@些單位在行政體系中與政府有密切的聯(lián)系，另一方面是因?yàn)檫@些組織大多擁有自己的土地和較為龐大的資金，或者擁有獨(dú)特的行政權(quán)力，所以有條件為自己的員工改善住房條件。這些組織所擁有的自建福利房的能力和意愿與地方政府完成保障房建設(shè)任務(wù)的壓力之間形成契合，由此產(chǎn)生了合作的條件，在政策允許或者說沒有違反相關(guān)法律法規(guī)的情況下，這種“契合”就會(huì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)層面的合作。因此，在實(shí)踐層面爆出很多地方的國有企業(yè)和事業(yè)單位自建福利房，并納入保障房計(jì)劃，以及公務(wù)員房的超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等問題。對(duì)于這種做法，由于沒有統(tǒng)一的制度認(rèn)可，所以導(dǎo)致學(xué)術(shù)界褒貶不一，上級(jí)政府的態(tài)度也不是十分明確。有的持支持意見，原因是這種方式有利于拓寬保障房的建設(shè)渠道，能夠減輕地方政府的壓力，有利于保障房建設(shè)任務(wù)的完成。有的持反對(duì)意見，認(rèn)為在住房保障方面，政府把自己對(duì)市民的普遍責(zé)任變成了國有企業(yè)對(duì)自己員工的特殊責(zé)任。有學(xué)者認(rèn)為開禁單位自建房是政府面對(duì)民眾壓力不假思索做出的一個(gè)本能反應(yīng)，政府在這個(gè)過程中“走了回頭路”。此一政策讓這些國有企業(yè)的市場化程度倒退，退回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“單位”。無論如何，其中有一點(diǎn)是明確的，那種基于組織所占用的行政資源的住房改善并不能體現(xiàn)社會(huì)公正，因?yàn)檫@些組織以外的社會(huì)成員沒有機(jī)會(huì)享有這種福利。況且，體制內(nèi)組織自建的保障房大都屬于“改善”性質(zhì)的住房，而非具有緊迫性的“兜底”的保障性住房。

以上住房保障政策的實(shí)踐邏輯表明，在“后單位社會(huì)”，以組織為邊界的福利占有模式并沒有徹底消失。當(dāng)一種新的制度在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)結(jié)構(gòu)中運(yùn)作的時(shí)候，往往會(huì)沿著結(jié)構(gòu)所限定的路徑呈現(xiàn)出制度實(shí)踐的真實(shí)邏輯。由于存在這種結(jié)構(gòu)性和體制性的依賴機(jī)制，現(xiàn)實(shí)的住房保障制度實(shí)踐在一定程度上產(chǎn)生了一種表面上的“體制回歸”現(xiàn)象。其深層的原因在于，在后單位時(shí)代，無論是由行動(dòng)者的知識(shí)和理解構(gòu)成的內(nèi)在因素，還是行動(dòng)者所能依靠的結(jié)構(gòu)資源，都存在著一種傳統(tǒng)體制的“慣性”?！皯T性”顯露的邏輯是內(nèi)含在傳統(tǒng)單位制度中的行為習(xí)慣和決策邏輯，而不僅僅是規(guī)章制度的變化。吉登斯曾指出，規(guī)則屬于行動(dòng)者的知識(shí)與理解的部分，它們是行動(dòng)的內(nèi)在因素。資源則屬于行動(dòng)的外在條件，這兩個(gè)內(nèi)在與外在因素加起來，便構(gòu)成了行動(dòng)的結(jié)構(gòu)因素。類似地，對(duì)于政治的歷史傳承性，有學(xué)者指出，任何政治體系，即便是宣布與傳統(tǒng)徹底決裂的政治體系，也不可能一刀斬?cái)嗥渑c傳統(tǒng)的歷史聯(lián)系，現(xiàn)實(shí)就是歷史在當(dāng)代的延續(xù)。

然而，“體制回歸”并不能簡單說是改革的倒退，而是應(yīng)當(dāng)將其納入到政府行為的宏觀環(huán)境中予以辯證思考。在積極的層面認(rèn)識(shí)這種現(xiàn)象，可以認(rèn)為政府不愿、同時(shí)也不能包攬一切社會(huì)事務(wù)，而迫切需要發(fā)揮社會(huì)和市場的力量參與其中。對(duì)于住房保障這樣需要大量的持續(xù)投入的社會(huì)福利工程，單純依靠政府的力量勢(shì)必難以為繼。因此，這種表面的“體制回歸”也反映了住房保障制度實(shí)踐過程中重心向下轉(zhuǎn)移這樣一種內(nèi)在的要求和取向，體現(xiàn)了在制度實(shí)踐過程中政府謀求與社會(huì)合作的一種愿望。“在現(xiàn)代社會(huì)，福利需求者個(gè)人的意愿，以及社會(huì)中其他主體的意愿都應(yīng)當(dāng)成為福利政策制定的參考依據(jù)。社會(huì)福利要建立在一種廣泛參與的政治框架之下。在這種情況下，自愿的、廣泛的、統(tǒng)籌性的福利安排才是最具科學(xué)性的福利?！痹谶@個(gè)意義上，體制復(fù)歸也蘊(yùn)含著內(nèi)在的進(jìn)步，體現(xiàn)著體制創(chuàng)新的沖動(dòng)和嘗試。從消極的層面認(rèn)識(shí)這種現(xiàn)象，則是政府在住房保障領(lǐng)域謀求與社會(huì)結(jié)合的時(shí)候習(xí)慣性地進(jìn)入了傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性軌道，進(jìn)而呈現(xiàn)出一種不公平的后果。如果體制內(nèi)組織所建設(shè)的福利房與保障房的混淆不能體現(xiàn)公平的原則，必然造成住房福利資源的“錯(cuò)配”。由此也昭示出，住房保障的健康推進(jìn)雖然需要有廣泛的社會(huì)組織的參與，但是這些社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)面向全社會(huì)，具有普遍的代表性，充分體現(xiàn)平等的原則。

因此，客觀地認(rèn)識(shí)住房保障中的政府行為，需要從社會(huì)構(gòu)成的真實(shí)層面人手?！昂髥挝簧鐣?huì)”的特點(diǎn)是新舊體制的因素與新舊結(jié)構(gòu)的因素并存，這就會(huì)導(dǎo)致政府在謀求與社會(huì)結(jié)合的時(shí)候，不但會(huì)產(chǎn)生體制性的回歸，同時(shí)也會(huì)形成體制性的創(chuàng)新。這種體制創(chuàng)新主要表現(xiàn)在政府在推進(jìn)住房福利的過程中開始注重發(fā)揮社會(huì)組織的作用。“后單位社會(huì)”中，越來越多的社會(huì)成員生活在體制外，非正規(guī)就業(yè)、無職業(yè)者占有相當(dāng)大的比例，職業(yè)的流動(dòng)性也在顯著提高，這些因素決定了單純依靠各類工作組織、尤其是體制內(nèi)組織來進(jìn)行福利配置已經(jīng)不能滿足全面性的社會(huì)需要。住房保障過程中，從保障性住房的集資建設(shè)，到分配和居住過程中的住房信息獲得和各種利益訴求，到保障房的后期管理，都離不開相關(guān)社會(huì)組織的作用。因此，政府在發(fā)揮現(xiàn)有體制內(nèi)組織的作用的同時(shí)，也傾向于建構(gòu)具有廣泛代表性的新的組織載體，這在許多地區(qū)都有了具體的實(shí)踐。例如，2013年9月，內(nèi)蒙古自治區(qū)出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)和管理的意見》，明確了保障性住房建設(shè)投資主體多元化格局。規(guī)定保障性住房既可以由政府直接投資建設(shè)，也可以由社會(huì)機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資建設(shè)。政府指定的住房保障實(shí)施機(jī)構(gòu)既可以是公益性事業(yè)單位，也可以是非營利型社會(huì)組織，由政府向其注入一定資金，并通過整合政府持有產(chǎn)權(quán)的保障性住房及土地等其他資產(chǎn)，使其具備一定的融資能力，承擔(dān)保障性住房資金籌措及房源籌集、管理、維護(hù)和運(yùn)營。2013年，安徽省出臺(tái)一系列新規(guī)，建立健全保障性住房的投資建設(shè)體制。政府將不再直接建設(shè)保障性住房，而社會(huì)力量作為投資主體參與保障性住房建設(shè)時(shí)，一視同仁地同享各種支持政策。類似的基層實(shí)踐在全國的很多地方已經(jīng)開始，這種變遷的取向也體現(xiàn)了市場在資源配置中發(fā)揮決定作用的基本原則。正如有學(xué)者指出的，在轉(zhuǎn)型的過程中，國家的福利制度并沒有解體，只是發(fā)生了結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型。政府不能推卸福利責(zé)任，但是要改變承擔(dān)福利責(zé)任的形式。同時(shí)，個(gè)人、家庭、社區(qū)、市場、第三部門應(yīng)當(dāng)和政府共同承擔(dān)福利責(zé)任。endprint

從世界發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，在保障房領(lǐng)域都有各種社會(huì)力量的介入，因此形成一種類市場化的保障房建設(shè)、分配和管理機(jī)制。例如，英國政府在公共住房建設(shè)中特別注重發(fā)揮民間組織的作用，其住房協(xié)會(huì)是一個(gè)以社區(qū)住戶，尤其是低收入家庭為主要服務(wù)對(duì)象的民間組織。德國公共住宅是在政府的資助下，分別由市政住宅協(xié)會(huì)、住房合作社、公共住房協(xié)會(huì)、教堂等慈善機(jī)構(gòu)和其他非營利組織提供。由于中國城市缺少類似西方社會(huì)的市民社會(huì)基礎(chǔ)，社會(huì)中介組織發(fā)育尚不充分，非營利機(jī)構(gòu)在住房保障中所能發(fā)揮的作用還比較有限，政府動(dòng)員社會(huì)力量參與住房保障的渠道必然受到阻塞。目前在住房保障中發(fā)揮較大作用的社會(huì)組織主要是城市社區(qū)組織。社區(qū)承擔(dān)著居住信息的獲得、保障房的動(dòng)員和宣傳、保障房的申請(qǐng)等工作。社區(qū)在法理意義上是一個(gè)居民自組織，主要是一個(gè)基于特定地域的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)的主要是管理功能而非專業(yè)職能，真正在住房福利獲得中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用的是以工作組織為邊界的利益團(tuán)體。政府發(fā)動(dòng)社會(huì)力量介入住房保障的目標(biāo)是為所有的社會(huì)成員創(chuàng)造平等的福利機(jī)會(huì)，因而需要不斷打破利益集團(tuán)化的壟斷，并同時(shí)建構(gòu)具有廣泛代表意義的社會(huì)組織。鑒于此，政府體制機(jī)制創(chuàng)新的核心在于社會(huì)建設(shè)。除了社區(qū)以外，具有廣泛代表性的民間組織在社會(huì)成員的福利利益方面可望發(fā)揮較為切實(shí)的作用。有學(xué)者認(rèn)為，改革以來，在單位組織之外存在著一種橫跨各個(gè)單位之間、將單位中的同類成員聯(lián)結(jié)在一起的組織。這一類型的組織不具有單位組織的專業(yè)化特點(diǎn)，但它可以將不同單位中的同類成員聯(lián)結(jié)在一起，這種居于單位組織之上的組織稱之為“跨單位組織”。此類組織在社會(huì)之中開始萌生，并且成為一種具有普遍代表性的社會(huì)載體，并在福利資源配置中發(fā)揮作用。政府的體制創(chuàng)新的關(guān)鍵是突破原有組織框架的窠臼，培育并建構(gòu)一種具有廣泛代表性的組織體系。此類組織在住房保障中對(duì)所有社會(huì)成員開放，國家需承認(rèn)其合法性并提供適當(dāng)?shù)墓芾泶胧?，這是實(shí)現(xiàn)福利公平的必要舉措。

綜上所述，“后單位社會(huì)”的住房保障實(shí)踐呈現(xiàn)出“后單位社會(huì)”的特點(diǎn)，在政府層面同時(shí)存在著體制回歸和體制創(chuàng)新兩種動(dòng)機(jī)，這兩種動(dòng)機(jī)雖然導(dǎo)致的結(jié)果截然不同，但是其內(nèi)在的邏輯又具有一致性。因?yàn)樽》扛＠窃谡闹鲗?dǎo)下，被動(dòng)地根據(jù)社會(huì)變化或社會(huì)壓力來進(jìn)行調(diào)整，所以實(shí)踐中的政策容易呈現(xiàn)不合理性或一定的滯后性，但是，未來發(fā)展總的趨勢(shì)是反映了從福利的國家壟斷向福利的社會(huì)參與方向轉(zhuǎn)變。

五、結(jié)論與展望

社會(huì)福利政治的核心是民眾基本權(quán)利保障的問題。民眾的平等權(quán)利能否實(shí)現(xiàn)，則取決于社會(huì)中的政治生態(tài)，而政治生態(tài)則蘊(yùn)含于國家與社會(huì)之間的關(guān)系之中。在西方福利國家的發(fā)展歷程中，社會(huì)福利始終是集團(tuán)之間政治爭斗的領(lǐng)地，根本原因在于社會(huì)福利政策與民眾的選票聯(lián)系在一起，因此各個(gè)政治集團(tuán)需要在涉及國計(jì)民生的社會(huì)福利政策問題上迎合選民，福利政治的規(guī)則在這個(gè)過程中形成。在我國社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)代化的過程中，社會(huì)福利則是在以公有制為主體的宏觀制度環(huán)境下彌補(bǔ)市場機(jī)制缺陷的核心要素，其本身是保障和改善民生的重要手段，因而也是政府執(zhí)政合法性的主要體現(xiàn)。

在福利的價(jià)值觀中，素有個(gè)人主義與集體主義之爭。中國城市的單位時(shí)代，福利是典型的集體主義模式。在單位制變革以后的“后單位社會(huì)”，社會(huì)的原子化、多元化格局的形成，使得福利開始逐步轉(zhuǎn)向個(gè)人主義模式。“后單位社會(huì)”中住房保障制度的實(shí)踐將福利政治的諸多方面呈現(xiàn)了出來，充分反映了中國社會(huì)本土化的特性。這個(gè)過程中的福利關(guān)系總體上反映在國家、社會(huì)組織和社會(huì)成員三個(gè)層次上。在住房福利方面，個(gè)體的利益訴求在社會(huì)層面則會(huì)演變?yōu)楦鞣N類型的利益群體，這些利益群體有地域性的，也有非地域性的；有臨時(shí)的，也有長期的；有與工作組織相關(guān)的，也有與工作組織無關(guān)的。利益群體一方面可以影響福利決策，另一方面福利政策也可以形塑利益群體，其中反映著基層社會(huì)福利博弈中的真實(shí)政治過程。

福利政治的理想狀態(tài)首先是社會(huì)成員有組織地表達(dá)權(quán)利的渠道，其次是社會(huì)組織的關(guān)系處于平等的地位。在后單位社會(huì)中，這兩個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都不可能一蹴而就，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程中貫穿著國家與社會(huì)的交互作用及權(quán)力重構(gòu)。在“后單位社會(huì)”，社會(huì)結(jié)構(gòu)分化，社會(huì)權(quán)力關(guān)系調(diào)整并重新整合，社會(huì)中既有傳統(tǒng)的基因，又有新的因素。住房保障政策在政府行政體系內(nèi)“自上而下”推進(jìn)，雖然這種推進(jìn)方式在制度實(shí)踐的早期階段具有一定的合理性，但是所帶來的弊端也不能忽視。從未來發(fā)展方向看，住房保障領(lǐng)域的體制創(chuàng)新與福利政治的優(yōu)化需要“自下而上”的住房福利實(shí)踐模式。為此必須充分尊重底層社會(huì)、激發(fā)社會(huì)活力、拓展社會(huì)成員參與渠道，在社會(huì)福利資源配置中貫徹民主化的社會(huì)治理理念。哈耶克曾指出，一個(gè)國家要達(dá)到一種好的治理狀態(tài)，一個(gè)社會(huì)要保持和發(fā)展其正常的狀態(tài)，必須要制定合理的社會(huì)福利政策，要建立起符合本國實(shí)際、能夠保障人民的權(quán)益和基本需要滿足的福利制度。社會(huì)福利是作為現(xiàn)代社會(huì)國家治理的主要政治構(gòu)件，成為社會(huì)政治的組成部分之一。哈耶克強(qiáng)調(diào)了社會(huì)福利政策在現(xiàn)代國家治理中的重要性，同時(shí)也提出了符合本國實(shí)際的社會(huì)福利政策的問題指向。對(duì)于轉(zhuǎn)型中的中國社會(huì)而言，探究本土化的社會(huì)福利政策尤為重要。一個(gè)社會(huì)中福利政策的公正實(shí)施以及民眾社會(huì)福利權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)需要有效的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理手段作為保證。尤其是在當(dāng)下中國，以基層民主為基礎(chǔ)的社會(huì)組織建設(shè)和以法制為基礎(chǔ)的社會(huì)治理將為社會(huì)福利政策的實(shí)施提供必要條件。在這個(gè)過程中，政府的執(zhí)政理念和執(zhí)政能力至關(guān)重要，政府執(zhí)政過程中的社會(huì)參與以及在與社會(huì)溝通基礎(chǔ)上作出的政策創(chuàng)新不但影響著政府的執(zhí)政績效，而且也影響著未來社會(huì)福利政治模式的走向。

（責(zé)任編輯：薛立勇）endprint