●項麗霞 吳書博

我國財政支農(nóng)資金的會計監(jiān)督問題研究
——基于工業(yè)化后期背景

●項麗霞 吳書博

一、引言

根據(jù)市場經(jīng)濟理論，市場在對經(jīng)濟調(diào)節(jié)過程中存在著自發(fā)性、盲目性以及滯后性的特點，而這些缺陷就必然要求政府發(fā)揮其監(jiān)督、調(diào)節(jié)作用，通過市場和政府的共同努力，使得經(jīng)濟得到又好又快的長足發(fā)展。對于農(nóng)業(yè)也不例外，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)包含農(nóng)業(yè)商品的貿(mào)易，屬于市場行為，而市場自身的缺陷在一定程度上阻礙了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，加之，農(nóng)業(yè)又是經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分，離不開政府的扶持。當前，我國已經(jīng)把農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展提升到一個新的高度?！稗r(nóng)民、農(nóng)業(yè)以及農(nóng)村”作為“三農(nóng)問題”，成為解決國家糧食安全問題、促進國家和社會穩(wěn)定的重中之重。為了實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標和促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，我國政府通過增加一系列的惠農(nóng)、支農(nóng)政策向其傾斜，其中增加對農(nóng)業(yè)發(fā)展的財政支出是支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要舉措，這對促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、新農(nóng)村建設(shè)具有積極作用。然而，由于具體的財政支農(nóng)資金使用方面的管理體制不健全和監(jiān)管滯后，根據(jù)國家審計署的審計調(diào)查結(jié)果，相關(guān)部門或單位在使用、管理財政支農(nóng)資金上存在一系列的問題，致使資金利用率和收益較低，難以實現(xiàn)預期效果。針對此問題，筆者認為對支農(nóng)資金進行會計核算是必要的，也是彌補監(jiān)督的一種強有力的手段。不僅有助于規(guī)范支農(nóng)資金的使用和管理，更有助于對支農(nóng)資金的有效利用，進而促進我國“三農(nóng)”問題的解決。

二、工業(yè)化后期背景下我國支農(nóng)資金演變分析

（一）財政支農(nóng)的演變過程

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國在農(nóng)業(yè)上的扶持政策經(jīng)歷了一個由萌芽到逐步成熟的過程，特別是在財政支農(nóng)政策方面。

第一階段：社會主義改造時期的財政支農(nóng)政策。此時，我國正處于建國后的經(jīng)濟恢復期，為了鞏固國家農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，國家對農(nóng)業(yè)進行了社會主義改造，在財政上，向農(nóng)業(yè)投入較少的資金進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復，而由于財政資金的來源大部分僅限于農(nóng)業(yè)的增收，財政支農(nóng)的資金投向也只是農(nóng)業(yè)的一少部分。

第二階段：社會主義改造完成到改革開放時期。這一階段，我國建立了高度集中的計劃經(jīng)濟體制，實行農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。雖然，我國對人民公社投入了一些資金來發(fā)展農(nóng)業(yè)，促進了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)，一部分水利工程和農(nóng)田建設(shè)得到了改善，但是此時的計劃經(jīng)濟體制嚴重地向工業(yè)傾斜使得農(nóng)業(yè)扶持并沒有達到預期的效果。

第三階段：改革開放以后到市場經(jīng)濟體制的建立。改革開放以后，中央作出了農(nóng)業(yè)改革的決定，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民的勞作積極性。80年代后期，為了增加農(nóng)業(yè)發(fā)展的勁頭，國家進一步加大了對農(nóng)業(yè)的資金扶持力度，通過征收耕地占用稅、設(shè)立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，促進農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展，資金支農(nóng)的覆蓋范圍明顯拓寬。

第四階段：社會主義市場經(jīng)濟體制改革實踐的重要時期。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國經(jīng)濟收入得到迅速提高，財政支農(nóng)的資金大大增多，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)科結(jié)合等得到極大改善。

第五階段：2003年至今。此階段，全黨提出了科學發(fā)展觀的科學論斷，提出解決“三農(nóng)”問題是一切工作的重中之重。繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)的扶持力度，支農(nóng)惠農(nóng)的舉措涉及的范圍更廣。

（二）工業(yè)化后期支農(nóng)惠農(nóng)的新特點

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，特別是步入工業(yè)化后期，我國的支農(nóng)政策經(jīng)過演變、調(diào)整而呈現(xiàn)出新的特點。第一，投入支農(nóng)資金數(shù)量更多；第二，推出公共財政對農(nóng)村的投入，實現(xiàn)了公共財政在農(nóng)村投入實踐的創(chuàng)新；第三，支農(nóng)資金加大了對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，把農(nóng)業(yè)與科技、生態(tài)等眾多領(lǐng)域結(jié)合起來，涉及農(nóng)業(yè)更多領(lǐng)域的發(fā)展。

（三）建立財政支農(nóng)資金會計核算監(jiān)督模式的必要性

隨著我國對農(nóng)業(yè)發(fā)展重視程度的加深和支農(nóng)資金投入的不斷增多，有必要建立財政支農(nóng)資金的會計核算監(jiān)督模式。一方面，可以嚴格控制資金的運作過程，降低資金的浪費；另一方面，通過對財政支農(nóng)資金的會計核算監(jiān)督，有利于信息的公開、資金利用率的提高，進而惠及更多的老百姓，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

三、我國財政支農(nóng)資金會計監(jiān)督模式的現(xiàn)狀與問題分析

為了更有效地監(jiān)督支農(nóng)資金的使用、管理過程，我國相應地建立起了財政支農(nóng)資金會計監(jiān)督模式。該模式在一定程度上發(fā)揮了有效的監(jiān)督作用。

（一）財政支農(nóng)資金會計監(jiān)督模式當前運行的現(xiàn)狀

在當前的會計領(lǐng)域，政府及行政單位主要運用預算會計。由于市場經(jīng)濟的驅(qū)動，行政單位在單位的性質(zhì)、內(nèi)容、管理以及市場依賴度上與事業(yè)單位相比存在明顯的不同，所以，新的預算會計制度出臺以后，行政事業(yè)單位的會計被分別列出。所以，在對兩者的會計核算過程中要區(qū)別對待，主要表現(xiàn)在預算過程中，資金支出的口徑、會計核算的基礎(chǔ)、會計的主客體、會計報表都有明顯的不同。在對財政支農(nóng)資金運動的會計監(jiān)督過程中，預算會計通過撥付款過程、記錄并報告的收付流轉(zhuǎn)信息進行核算，這對監(jiān)督財政支農(nóng)資金具有一定的積極作用。另一方面，在對支農(nóng)資金的會計核算過程中，始終確保與財政預算相吻合，例如，針對支農(nóng)資金中貸款貼息的內(nèi)容，相應地設(shè)置“貼息資金”等項目。這樣，更加清晰地反映了具體的信息，并有利于對資金預算的具體執(zhí)行情況進行詳細了解。由此可以看出，支農(nóng)資金的會計監(jiān)督模式可以有效地展現(xiàn)支農(nóng)資金的具體運行情況，但就現(xiàn)行的會計監(jiān)督體系來看，對支農(nóng)資金的具體運行情況進行全面和系統(tǒng)的監(jiān)督存在一定的難度。

（二）會計監(jiān)督模式對財政支農(nóng)資金的監(jiān)督存在的問題及分析

1、在財政支農(nóng)資金的會計核算中主體模糊。作為會計監(jiān)督體系的三個分支，財政、行政以及事業(yè)單位的主體在財政支農(nóng)資金運行過程中并沒有得到準確完整的記錄，只是僅僅對這三者相關(guān)的劃撥款項進行登記錄入，而支農(nóng)資金在流轉(zhuǎn)出預算后的具體使用狀況很少被核算，這樣就使得資金的資產(chǎn)信息不能呈現(xiàn)。比如投入修建農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的一些資金僅有對支出的核算，沒有對資金使用后所得結(jié)果的核算。同時，對三種主體進行獨立核算，不僅不能全面展現(xiàn)支農(nóng)資金的使用情況，而且不能有效地讓使用者獲取信息，更不能對支農(nóng)資金的使用過程進行全面完整的監(jiān)督。因此，在支農(nóng)資金會計核算過程中，主體模糊，一方面增加了對基金核算監(jiān)督的難度，另一方面，也無法準確地分析資金使用的效果。

2、財政支農(nóng)資金的性質(zhì)與會計的核算基礎(chǔ)不匹配。在對財政支農(nóng)資金的會計核算過程中，會計核算的基礎(chǔ)并不是由資金的性質(zhì)決定的，而是會計系統(tǒng)根據(jù)原有的主體分別采用的。收付實現(xiàn)制是普遍使用的會計核算基礎(chǔ)，這對信息的真實性造成了破壞，進而難以對支農(nóng)資金進行準確的會計核算。

3、財政支農(nóng)資金會計核算過程中尚未形成完善的財務(wù)報告。在發(fā)達國家的財政支農(nóng)資金會計核算系統(tǒng)中，財務(wù)報告是必不可少的。而我國的財政支農(nóng)資金的會計核算監(jiān)督模式既沒有完善的會計理論基礎(chǔ)，又沒有成熟的應用實踐，更不可能有完善的財務(wù)報告。雖說各個會計核算主體都有自己相應的會計財務(wù)報告，但不能完整地展現(xiàn)財政支農(nóng)資金的全部信息，這樣就無法形成充分的資金財務(wù)報告。具體來講，就目前我國財政支農(nóng)資金的會計核算情況，加上支農(nóng)資金在會計核算過程中存在的信息不可靠性，政府無法有針對性地提供資金合并的整體財務(wù)報告和資金績效成本信息的報告。

四、我國財政支農(nóng)資金會計監(jiān)督主客體重構(gòu)

在會計核算過程中，監(jiān)督主體和客體是不可或缺的，但財政支農(nóng)資金的會計核算需要重新對其監(jiān)督主客體進行界定。

（一）支農(nóng)資金會計核算過程中的會計監(jiān)督主體

了解財政支農(nóng)資金會計核算過程中的會計監(jiān)督主體，需要對財政支農(nóng)資金進行界定，熟知財政支農(nóng)資金運行中所遵守的原則，掌握其分類和所屬機構(gòu)。

1、財政支農(nóng)資金及其會計監(jiān)督的界定。財政支農(nóng)資金是國家為了穩(wěn)定農(nóng)業(yè)的發(fā)展而對其進行的財政投入。在當前的政策環(huán)境下，財政支農(nóng)資金專門用于解決“三農(nóng)”問題，涉及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的方方面面。為了確保對財政支農(nóng)資金進行監(jiān)督，引入了會計監(jiān)督。通過財政支農(nóng)資金的所屬政府和機構(gòu)對其進行必要的核算和監(jiān)督，形成報告，才有可能發(fā)現(xiàn)資金運行過程中出現(xiàn)的問題，并針對問題，作出切實可行的措施。

2、財政支農(nóng)資金運行中所遵守的原則。我國在推行財政支農(nóng)政策的過程中堅守資金利用率最大化 （成本最小化）、農(nóng)業(yè)科學發(fā)展等一系列的原則。同樣，財政支農(nóng)資金在運行過程中也要充分認識到財政支農(nóng)政策原則的合理性，在遵循這些原則的基礎(chǔ)上，進行標準化操作，從而實現(xiàn)資金使用的效益最大化。

3、財政支農(nóng)資金的種類。我國農(nóng)業(yè)涉及的范圍和領(lǐng)域較為廣泛，加上財政支農(nóng)目標的多樣性，決定了財政支農(nóng)資金種類的不同，其中主要有：用于支持農(nóng)林等行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)資金；用于農(nóng)業(yè)科技研究和技術(shù)推廣的農(nóng)業(yè)科技推廣資金；扶持農(nóng)村教育的農(nóng)村基礎(chǔ)教育基金；專項的扶貧基金中用于農(nóng)業(yè)的綜合開發(fā)資金等。

鑒于以上內(nèi)容，財政支農(nóng)資金是中央解決“三農(nóng)”問題的主要資金支持，按照相關(guān)的法律法規(guī)對資金的運行過程進行會計監(jiān)督，是確保資金有效利用的堅實基礎(chǔ)。而在支農(nóng)資金會計監(jiān)督中，主體監(jiān)督是其重要的方面。這里的監(jiān)督主體是限定在支農(nóng)資金運行過程的實施者，即與會計核算、報告相關(guān)的單位機構(gòu)或人員等。其中，政府及相關(guān)公共部門是進行財政支農(nóng)資金預算的機構(gòu)。而財政支農(nóng)資金的種類不同，其管理機構(gòu)也隨之改變，例如，扶貧資金主要是由財政廳、農(nóng)業(yè)廳、扶貧辦公室、發(fā)展與改革委員會等進行管理。在會計核算監(jiān)督過程中需要分別對支農(nóng)資金業(yè)務(wù)進行必要的會計核算處理，這就決定了凡是涉及財政支農(nóng)資金的相關(guān)管理機構(gòu)都是會計核算監(jiān)督的主體，也暴露了在財政支農(nóng)資金的管理上存在重復管理的現(xiàn)象，更增加了會計核算監(jiān)督的難度。因此需要在以后的財政支農(nóng)資金完善的過程中簡化管理機構(gòu)并明確職責和權(quán)限，確保資金的?？顚Ｓ谩?/p>

（二）支農(nóng)資金會計核算過程中的會計監(jiān)督客體

支農(nóng)資金在政府計劃運行的整個過程包括：預算、劃撥、使用以及決算四個相對簡單的環(huán)節(jié)。而對財政支農(nóng)資金的監(jiān)督主要體現(xiàn)在后三個環(huán)節(jié)的監(jiān)督上。

1、資金的預算。財政支農(nóng)資金的預算是經(jīng)由各級政府及相關(guān)公共服務(wù)部門結(jié)合農(nóng)業(yè)發(fā)展的具體實際和支農(nóng)惠農(nóng)的相關(guān)政策，遵循《中華人民共和國預算法》的相關(guān)規(guī)定，按照“自下而上、自上而下”的編制方法所作出的支農(nóng)資金預算。

2、資金的分配。財政支農(nóng)資金的種類不同、管理機構(gòu)不同決定了資金在分配上的不同。主要包括項目和非項目分配資金方式。其中項目支農(nóng)資金在分配過程中遵循中央政府對下級的分配原則，按照立項申報、項目可行性報告的申請、可行性研究報告評定與審查、項目審批的程序進行分配；非項目支農(nóng)資金遵循定額法等確定分配方案的原則，按照資金申請報告上報、主管部門根據(jù)實際情況分配預測資金、資金預測分配方案形成、批復等過程進行分配。

3、資金的使用。資金的使用緊隨分配之后，我國國庫通過分散或集中兩種支付的方式對支農(nóng)資金進行支付。相關(guān)部門按照相應的程序和項目申請報告使用資金。

4、資金的決算。決算是對財政支農(nóng)資金使用的監(jiān)督和預算執(zhí)行情況的總結(jié)分析。在資金預算到期之后，財政及相關(guān)業(yè)務(wù)部門根據(jù)支農(nóng)資金的使用結(jié)果進行分析做出會計審計報告，形成資金的決算表，呈現(xiàn)支農(nóng)資金的使用效果。

圖1 財政支農(nóng)資金會計監(jiān)督過程

由此可以看出，財政支農(nóng)資金會計核算對預算、劃撥、使用及決算的監(jiān)督有利于提高資金的利用率和效用，針對我國現(xiàn)行支農(nóng)資金會計核算的實際情況，資金預算并未被納入會計監(jiān)督的客體，這是待改進的地方。會計監(jiān)督資金運行的整個過程是保障支農(nóng)資金會計核算有效、合理的保障。

五、完善我國財政支農(nóng)資金會計監(jiān)督模式的對策

鑒于以上財政支農(nóng)資金在會計核算監(jiān)督模式中存在的一系列問題，本文有針對性地提出了一些切實合理的建議，有重要的現(xiàn)實意義。

（一）明確財政支農(nóng)資金會計核算過程中的會計主體

我國稅收收入主要的目的是取之于民、用之于民。中央用于支農(nóng)惠農(nóng)的資金基本上來源于稅收。政府與公民的這種征交稅關(guān)系，使得公民有必要對政府資金的使用狀況進行監(jiān)督。其中，財政會計預算制度就是一種重要的監(jiān)督機制。這就要求政府依據(jù)規(guī)范的立法程序和合理的政府預算對資金的收支狀況進行有效的評估，嚴格按照資金預算的具體要求進行資金的分配和使用。公民也要依法運用手中的監(jiān)督權(quán)，做好對資金收支落實情況的監(jiān)督，以保護自身的合法權(quán)益。因此，在財政支農(nóng)資金會計核算中，財政支農(nóng)資金為會計核算的主體，通過設(shè)置不同且唯一的賬戶進行核算，是在財政支農(nóng)資金會計核算中明確會計主體進行有效核算監(jiān)督的重要舉措。

（二）實行支農(nóng)資金的相關(guān)問責制，確保權(quán)責統(tǒng)一

針對財政支農(nóng)資金在會計監(jiān)督中的具體情況，引入相關(guān)的問責制，一方面有利于確保相關(guān)方在資金收支方面權(quán)利和責任的統(tǒng)一；另一方面有利于提高資金運轉(zhuǎn)過程中的管理水平和信息的公開化程度。

（三）完善政府在財政支農(nóng)資金會計核算中的財務(wù)報告

財務(wù)報告是會計核算對財政支農(nóng)資金監(jiān)督的有效呈現(xiàn)方式。財務(wù)報告的內(nèi)容主要包括支農(nóng)資金的撥付、使用、管理等。根據(jù)支農(nóng)資金運行的實際情況，設(shè)計整體的財務(wù)報告，可以幫助相關(guān)部門監(jiān)測支農(nóng)資金的使用、管理情況，確保資金用到實處。同時，在報告的設(shè)計上可以列入結(jié)果性的指標以便使用者清晰地了解資金的使用情況，準確地評估資金的運用效果。財務(wù)報告與政府的預算相配合，可以形成一種有效的監(jiān)督反饋機制，從而有效地防止政府對相關(guān)責任的逃避和推脫。

（四）確保財政支農(nóng)資金會計核算信息的真實性

支農(nóng)資金由國庫實現(xiàn)撥款，可以全面地反映原有行政事業(yè)單位的資金使用信息，為信息的溝通提供了平臺，也迎合了會計核算監(jiān)督體系對支農(nóng)資金核算的要求。在財政支農(nóng)資金會計核算中推行國家統(tǒng)一撥付制度可以確保會計人員操作的規(guī)范性和獨立性，降低會計核算過程中不確定因素的影響。另外，政府要制定相應的會計信息公開制度，讓財政支農(nóng)資金的相關(guān)信息得以公開和透明化，以便使用者對其進行了解并進行監(jiān)督。

（五）建立財政支農(nóng)資金會計核算監(jiān)督的法律保障

在會計核算領(lǐng)域，雖然國家已經(jīng)出臺了包括 《會計法》在內(nèi)的法律法規(guī)，但是還沒有針對財政支農(nóng)資金會計核算監(jiān)督的法律，因此，我國在完善財政支農(nóng)資金會計核算體系的同時，要建立健全相關(guān)法律法規(guī)，確保資金會計核算過程的合法性和操作的規(guī)范性。

（六）強化對財政支農(nóng)資金會計核算相關(guān)人員的培訓

雖然會計從業(yè)人員的專業(yè)技能較強，但是支農(nóng)資金投資的相關(guān)單位層次較為低下，這些單位的會計人員的文化水平可能不能有效地對資金進行會計核算。因此，為了保障支農(nóng)資金會計核算過程的精確性、信息的可靠性，政府需要組織會計培訓機構(gòu)對支農(nóng)資金會計核算的從業(yè)人員進行業(yè)務(wù)知識培訓，以此確保從業(yè)人員在會計核算中操作的準確性，進而保證會計核算監(jiān)督的真實性。

（七）加大科技的投入，創(chuàng)建電子化財務(wù)信息管理系統(tǒng)

在當前信息爆炸的時代，互聯(lián)網(wǎng)在會計核算中的普及和使用使得大量的財務(wù)工作得到簡化。在完善財政支農(nóng)資金會計核算監(jiān)督模式中需要加大科技的投入，建立適用于支農(nóng)惠農(nóng)環(huán)境的現(xiàn)代化電子財務(wù)信息管理系統(tǒng)。這一系統(tǒng)的建立，使得財政支農(nóng)資金運作過程中的電子檔案信息和專門的財務(wù)報告都可以準確地呈現(xiàn)，有利于幫助管理者分析和評估財政支農(nóng)資金的財務(wù)報告，進而有效地監(jiān)督項目的進展狀況。

綜上所述，完善的財政支農(nóng)資金會計監(jiān)督體系，不僅需要會計系統(tǒng)內(nèi)部采取有針對性的措施，更需要政府相關(guān)部門的協(xié)助和配合。

六、結(jié)語

本文結(jié)合我國當前財政支農(nóng)資金運行中會計核算監(jiān)督的具體狀況，結(jié)合相關(guān)的文獻資料，分析當前存在的問題和不足，有針對性地提出了規(guī)范和完善財政支農(nóng)資金會計核算監(jiān)督模式的對策，以期提高對財政支農(nóng)資金的管理，推動我國現(xiàn)行的預算會計核算監(jiān)督機制的改革。而隨著會計領(lǐng)域相關(guān)理論研究的深入，依據(jù)資金類型和資金運作模式的不同，從微觀的角度對財政支農(nóng)資金的會計監(jiān)督的研究會進一步加深，這將為監(jiān)督工作打下堅實的基礎(chǔ)。

（作者單位：河北工程技術(shù)學院）

（本欄目責任編輯：周菲）