●黃 堞 任迺莉 趙志成 姜 山

內(nèi)部控制檢查評價內(nèi)容和方法
——以北京市財政局為例

●黃 堞 任迺莉 趙志成 姜 山

2012年財政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，2013年北京市財政局作為全市首批內(nèi)部控制規(guī)范試點單位，先行先試。2014年，北京市財政局在試點基礎(chǔ)上，授權(quán)監(jiān)督部門牽頭，對財政局內(nèi)部控制運行情況進行了檢查評價。本文在總結(jié)財政局內(nèi)控評價實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，研究提出了行政事業(yè)單位內(nèi)控檢查評價的具體內(nèi)容和方法，以期為財政監(jiān)督部門和內(nèi)審部門開展內(nèi)部控制檢查評價提供參考。

一、檢查評價重點內(nèi)容

評價重點內(nèi)容包括單位層面控制事項和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制事項，其中單位層面控制事項包括五個方面：內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險評估、信息與溝通、評價與監(jiān)督、控制活動；業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制事項重點檢查預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制、收支業(yè)務(wù)內(nèi)部控制、政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制、資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)內(nèi)部控制、合同管理業(yè)務(wù)內(nèi)部控制、建設(shè)項目管理業(yè)務(wù)內(nèi)部控制。

（一）單位層面控制檢查評價事項

1、內(nèi)部控制工作的組織情況。單位領(lǐng)導(dǎo)高度重視內(nèi)控建設(shè) （是否有文件、會議紀要等記錄單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)控建設(shè)工作明確表態(tài) ；是否組建內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，單位負責(zé)人任組長）；明確內(nèi)控職能部門或牽頭部門（是否組建內(nèi)控職能部門或者明確牽頭部門；是否制定內(nèi)控建設(shè)實施方案）；建立單位各部門在內(nèi)控中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機制（是否建立包括財務(wù)、資產(chǎn)、審計、紀檢、基建等部門參加的內(nèi)控建設(shè)溝通協(xié)調(diào)機制）。

2、內(nèi)部控制機制的建設(shè)情況。經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督實現(xiàn)有效分離（經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督是否有效分離）；各部門職責(zé)明確，權(quán)責(zé)對等（部門職責(zé)是否明確；權(quán)責(zé)是否對等）；建立健全議事決策機制、崗位責(zé)任制、內(nèi)部監(jiān)督等機制（是否制定領(lǐng)導(dǎo)班子議事規(guī)則等制度；是否規(guī)定重大經(jīng)濟活動實行集體決策，并明確重大經(jīng)濟活動范圍，是否為內(nèi)控關(guān)鍵崗位制定崗位責(zé)任書并由責(zé)任方簽字確認；是否建立了獨立的內(nèi)審部門或內(nèi)審崗位，內(nèi)審工作是否有效運行）。

3、內(nèi)部管理制度的完善情況。內(nèi)部管理制度健全情況（是否存在部分重要管理制度缺失；是否存在部分制度過時或者存在漏洞；是否存在制度之間的空白或者相互矛盾）；內(nèi)部管理制度執(zhí)行情況（是否存在部分制度未有效執(zhí)行）。

4、內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的管理情況。建立工作人員的培訓(xùn)、評價、輪崗等機制（是否為工作人員建立正常的學(xué)習(xí)培訓(xùn)機制，是否建立有效的考核評價機制，關(guān)鍵崗位人員是否定期輪崗，各處室報賬員是否定期更換，工作人員具備相應(yīng)的資格和能力（是否存在無證上崗的情況；是否對關(guān)鍵崗位人員的聘用進行必要的能力、道德評估和背景調(diào)查）。

5、財務(wù)信息的編報情況 。按照國家統(tǒng)一的會計制度對經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項進行賬務(wù)處理 （是否建立財務(wù)機構(gòu)并配齊會計人員；是否按照會計制度對經(jīng)濟事項進行賬務(wù)處理）；按照國家統(tǒng)一的會計制度編制財務(wù)會計報告（歷年編制的財務(wù)報告是否存在較大錯漏；是否存在故意造假行為）。

（二）控制方法應(yīng)用情況

1、不相容崗位分離。強調(diào)橫向制衡，重點看三權(quán)分離情況，即決策、執(zhí)行、監(jiān)督是否分離，相對獨立?？梢允菢I(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制分離，也可以是單位層面。重點檢查提出申請的崗位與審核審批崗位是否分離，審核審批崗位與具體執(zhí)行崗位分離，具體執(zhí)行崗位與信息記錄崗位是否分離，審核審批崗位和具體執(zhí)行崗位與內(nèi)部監(jiān)督崗位是否分離。

2、內(nèi)部授權(quán)審批。強調(diào)縱向制衡，重點檢查各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項的權(quán)限、審批程序和相關(guān)責(zé)任是否明確，是否建立重大事項集體決策和會簽制度，相關(guān)人員在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)辦理業(yè)務(wù)情況。

3、歸口管理。檢查單位是否根據(jù)實際情況，按照權(quán)責(zé)對等的原則，采取聯(lián)合工作小組并確定牽頭部門或牽頭人等方式，對有關(guān)經(jīng)濟活動實現(xiàn)統(tǒng)一管理。

4、預(yù)算控制。不局限于預(yù)算業(yè)務(wù)控制，是貫穿經(jīng)濟活動中的方法。既要看預(yù)算業(yè)務(wù)中預(yù)算控制手段應(yīng)用情況，又要看其他業(yè)務(wù)中預(yù)算控制情況，如政府采購有采購預(yù)算、采購計劃、執(zhí)行、付款控制等一系列預(yù)算控制措施。

5、財產(chǎn)保護控制。檢查單位建立資產(chǎn)日常管理制度和定期清查機制，檢查資產(chǎn)記錄、實物保管、定期盤點、賬實核對等措施落實情況。

6、會計控制。檢查單位財會管理制度落實情況，會計崗位內(nèi)部分離情況，會計基礎(chǔ)工作建設(shè)情況。

7、單據(jù)控制。檢查內(nèi)部管理制度中是否明確各項經(jīng)濟活動所涉及的表單和票據(jù)，相關(guān)人員是否按照規(guī)定填制、審核、歸檔、保管單據(jù)。

8、信息內(nèi)部公開。重點檢查財務(wù)事項內(nèi)部公開情況。檢查單位內(nèi)部公開的內(nèi)容、范圍、方式和程序，檢查是否有制度規(guī)定和執(zhí)行措施。

（三）預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制

1、預(yù)算業(yè)務(wù)組織情況。是否建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預(yù)算內(nèi)部管理制度；相關(guān)崗位人員職責(zé)是否明確，是否簽訂崗位責(zé)任書；預(yù)算編制、審核、執(zhí)行、評價等不相容崗位是否相互分離。

2、預(yù)算執(zhí)行與分析情況。是否按照批復(fù)的額度和開支范圍執(zhí)行預(yù)算；預(yù)算進度是否合理，是否存在年末突擊花錢的現(xiàn)象；是否存在無預(yù)算、超預(yù)算支出等問題；是否建立預(yù)算分析機制，定期通報各部門預(yù)算執(zhí)行情況；是否定期召開預(yù)算分析會議，研究預(yù)算執(zhí)行中的問題，提出改善措施。

3、決算與評價情況。決算與預(yù)算是否存在脫節(jié)，口徑是否一致，反映是否及時、完整、真實、準確；是否建立預(yù)算與決算相互反映、相互促進的機制；是否建立預(yù)算績效管理機制；是否定期進行預(yù)算完成的績效評價。

（四）收支業(yè)務(wù)內(nèi)部控制

1、收支業(yè)務(wù)組織情況。收支業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度是否健全；相關(guān)崗位人員職責(zé)是否明確，是否簽訂崗位責(zé)任書；收款、會計核算等不相容崗位是否相互分離，支出申請和內(nèi)部審批、付款審批和付款執(zhí)行、業(yè)務(wù)經(jīng)辦和會計核算等不相容崗位是否相互分離。

2、收入管理。單位各項收入是否由財務(wù)部門歸口管理并進行會計核算；業(yè)務(wù)部門是否將涉及收入的合同協(xié)議及相關(guān)資料提交財務(wù)部門作為賬務(wù)處理的依據(jù)；財務(wù)部門是否定期檢查收入金額與合同等相關(guān)資料的相符性，追查應(yīng)收未收項目的情況；是否按照規(guī)定項目和標準征收非稅收入，并按照規(guī)定開具財政票據(jù)；非稅收入是否做到收繳分離、票款一致，并及時、足額上繳國庫；是否建立票據(jù)管理制度，財政票據(jù)、發(fā)票等各類票據(jù)的申領(lǐng)、啟用、核銷、銷毀等是否履行相應(yīng)手續(xù)；是否設(shè)置票據(jù)管理員負責(zé)票據(jù)保管，并建立票據(jù)臺賬；是否存在轉(zhuǎn)讓、出借、代開、買賣財政票據(jù)、發(fā)票等行為，是否擅自擴大票據(jù)使用范圍。

3、支出業(yè)務(wù)。支出的內(nèi)部審批權(quán)限、程序、責(zé)任和相關(guān)控制措施是否明確；支出是否經(jīng)適當審批，重大支出是否經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定；審批人是否在授權(quán)范圍內(nèi)審批，是否存在越權(quán)審批現(xiàn)象；各項支出的內(nèi)容是否真實、完整，使用是否準確，是否符合預(yù)算和開支標準；各級審核人員是否對支出單據(jù)進行全面審核，不同審核人員的審核重點是否明確；財務(wù)部門是否對原始單據(jù)、審批手續(xù)、支出標準等進行重點審核；是否存在使用虛假或者不符合規(guī)定票據(jù)報銷的情況；是否按規(guī)定辦理資金支付手續(xù)，并對簽發(fā)的支付憑證進行登記；使用公務(wù)卡結(jié)算的，是否按照相關(guān)規(guī)定辦理業(yè)務(wù)；財務(wù)部門是否根據(jù)支出憑證及時準確登記賬簿；與支出業(yè)務(wù)相關(guān)的合同等資料是否提交財務(wù)部門作為賬務(wù)處理的依據(jù)。

（五）政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制

1、政府采購業(yè)務(wù)組織情況。是否建立健全政府采購預(yù)算與計劃管理、政府采購活動管理、驗收管理等政府采購內(nèi)部管理制度；相關(guān)崗位人員職責(zé)是否明確，是否簽訂崗位責(zé)任書；政府采購需求制定與內(nèi)部審批、招標文件準備與復(fù)核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位是否相互分離。

2、政府采購業(yè)務(wù)預(yù)算與計劃管理。是否建立預(yù)算編制、政府采購和資產(chǎn)管理等部門或崗位之間的溝通協(xié)調(diào)機制；是否根據(jù)本單位實際需求和相關(guān)標準編制采購預(yù)算；是否按照已批復(fù)的預(yù)算安排政府采購計劃。

（六）資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)內(nèi)部控制

1、資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)組織情況。資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度是否健全；相關(guān)崗位人員職責(zé)是否明確，是否簽訂崗位責(zé)任書；不相容崗位是否相互分離。

2、貨幣資金管理。是否存在出納兼管稽核、會計檔案保管或者收入、支出、債權(quán)、債務(wù)賬目登記工作的情形；印章是否分開保管并配置單獨的保管設(shè)備；貨幣資金業(yè)務(wù)相關(guān)負責(zé)人是否嚴格履行簽字或者蓋章手續(xù)；是否嚴格按照規(guī)定的審批權(quán)限和程序開立、變更和撤銷銀行賬戶；是否指定不辦理貨幣資金業(yè)務(wù)的會計人員定期和不定期抽查盤點庫存現(xiàn)金，核對銀行存款余額，抽查銀行對賬單、銀行日記賬及銀行存款余額調(diào)節(jié)表；是否對調(diào)節(jié)不符、可能存在重大問題的未達賬項及時查明原因，并按照相關(guān)規(guī)定處理。

3、實物資產(chǎn)和無形資產(chǎn)管理。是否實現(xiàn)資產(chǎn)歸口管理并明確使用責(zé)任；是否按照規(guī)定標準配置資產(chǎn)；對貴重資產(chǎn)、危險資產(chǎn)、有保密等特殊要求的資產(chǎn)，是否指定專人保管、專人使用，并規(guī)定嚴格的接觸限制條件和審批程序；是否按照國有資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定，明確資產(chǎn)的調(diào)劑、租借、對外投資、處置的程序、審批權(quán)限和責(zé)任；是否建立資產(chǎn)臺賬，并對資產(chǎn)進行統(tǒng)一編號；財會、資產(chǎn)管理、資產(chǎn)使用等部門或崗位是否定期進行對賬和資產(chǎn)盤點，并按照對賬和盤點結(jié)果進行賬務(wù)處理；是否建立資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)對資產(chǎn)的動態(tài)管理。

（七）合同管理業(yè)務(wù)內(nèi)部控制

1、合同管理業(yè)務(wù)組織情況。合同管理業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度是否健全；是否明確合同歸口管理部門；是否建立財務(wù)部門與合同歸口管理部門的溝通協(xié)調(diào)機制；相關(guān)崗位人員職責(zé)是否明確，是否簽訂崗位責(zé)任書；不相容崗位是否相互分離。

2、合同訂立管理。是否明確應(yīng)簽訂合同的經(jīng)濟活動范圍和條件；是否明確合同的授權(quán)審批和簽署權(quán)限；是否存在未經(jīng)授權(quán)擅自以單位名義對外簽訂合同情形，是否存在違規(guī)簽訂擔(dān)保、投資和借貸合同情形；對于影響重大、涉及較高專業(yè)技術(shù)或法律關(guān)系復(fù)雜的合同，是否組織法律、技術(shù)、財會等工作人員參與談判；談判過程中的重要事項和參與談判人員的主要意見，是否予以記錄并妥善保管；是否存在合同對方主體資格未達標、合同內(nèi)容存在重大疏漏和欺詐情況。

3、合同履行管理與糾紛處理。是否建立合同履行監(jiān)督審查制度；合同履行過程中，因?qū)Ψ交騿挝蛔陨碓驅(qū)е驴赡軣o法按時履行的，是否及時采取應(yīng)對措施；對合同履行中簽訂補充合同，或變更、解除合同等是否按照有關(guān)規(guī)定進行審查；財務(wù)部門是否根據(jù)合同履行情況辦理價款結(jié)算和進行賬務(wù)處理；合同歸口管理部門是否定期對合同進行統(tǒng)計、分類和歸檔，詳細登記合同的訂立、履行和變更情況；與單位經(jīng)濟活動相關(guān)的合同是否同時提交財會部門作為賬務(wù)處理的依據(jù)；是否建立糾紛協(xié)調(diào)機制。

（八）建設(shè)項目管理業(yè)務(wù)

1、建設(shè)項目管理業(yè)務(wù)組織情況。建設(shè)項目內(nèi)部管理制度是否健全；相關(guān)崗位人員職責(zé)是否明確，是否簽訂崗位責(zé)任書；項目建議和可行性研究與項目決策、概預(yù)算編制與審核、項目實施與價款支付、竣工決算與竣工審計等不相容崗位是否相互分離。

2、項目決策。是否建立與建設(shè)項目相關(guān)的議事決策機制，是否存在個人單獨決策或者擅自改變集體決策意見的情況；決策過程及各方面意見是否形成書面文件，與相關(guān)資料一同妥善歸檔保管；立項是否經(jīng)過可行性研究并嚴格履行審核審批程序；是否存在違規(guī)或超標準建設(shè)項目；項目建議書、可行性研究報告、概預(yù)算、竣工決算報告等是否由單位內(nèi)部的規(guī)劃、技術(shù)、財會、法律等相關(guān)工作人員或者根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定委托具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機構(gòu)進行審核并出具評審意見。

3、招標。是否依據(jù)有關(guān)規(guī)定組織建設(shè)項目招標工作，并接受有關(guān)部門的監(jiān)督；是否采取簽訂保密協(xié)議、限制接觸等必要措施，確保標底編制、評標等工作在嚴格保密的情況下進行；招投標過程中是否存在串通、暗箱操作或商業(yè)賄賂等舞弊行為。

4、建設(shè)資金和檔案管理。是否按照審批單位下達的投資計劃和預(yù)算對建設(shè)項目資金實行?？顚Ｓ?，是否存在截留、挪用和超批復(fù)內(nèi)容使用資金；財務(wù)部門是否建立與建設(shè)項目承建單位的溝通機制，準確掌握建設(shè)進度，加強價款支付審核，按照規(guī)定辦理價款結(jié)算；是否按規(guī)定建設(shè)項目相關(guān)檔案的收集、整理、歸檔和保管工作。

5、工程變更與竣工驗收。建設(shè)項目工程洽商和設(shè)計變更是否按照有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)的審批程序；是否按照規(guī)定的時限及時辦理竣工決算，組織竣工決算審計；是否根據(jù)批復(fù)的竣工決算和有關(guān)規(guī)定辦理建設(shè)項目檔案和資產(chǎn)移交等工作。

二、內(nèi)部控制檢查評價工作程序

（一）制定工作計劃

內(nèi)控評價部門擬定風(fēng)險評估計劃和考核標準，并發(fā)給各被查單位征求意見。各被查單位對照相關(guān)法律法規(guī)和財政部內(nèi)部控制規(guī)范關(guān)于風(fēng)險評估的具體要求，結(jié)合實際工作中的實踐經(jīng)驗和主管部門的管理要求，對相關(guān)事項涉及的主要環(huán)節(jié)、風(fēng)險點和評分標準提出意見。內(nèi)控評價部門修訂后并發(fā)各成員單位。

（二）風(fēng)險自查

各被查單位按照評價標準的內(nèi)容進行風(fēng)險自查，確定每個風(fēng)險點的風(fēng)險值，撰寫自查報告，將評價標準、自查報告和相關(guān)證據(jù)報內(nèi)控評價部門。一是確定風(fēng)險值。各成員單位根據(jù)評價標準內(nèi)容，對每個風(fēng)險點進行檢查和評估。檢查可采用抽樣的方法進行，但應(yīng)當保留檢查證據(jù)。二是提出風(fēng)險應(yīng)對措施。對風(fēng)險值不為零的風(fēng)險點，進行匯總，逐個分析，提出初步的風(fēng)險應(yīng)對措施。三是撰寫自查報告。各被查單位對負責(zé)的自查內(nèi)容，按照規(guī)定格式撰寫自查報告。工作底稿、自查報告和自查證據(jù)報內(nèi)控評價部門。自查證據(jù)應(yīng)當按照工作底稿的索引號進行索引。

（三）綜合檢查評價

內(nèi)控評價部門對各被查單位風(fēng)險自查結(jié)果進行復(fù)核，并綜合評估整體風(fēng)險。一是工作底稿和相關(guān)證據(jù)核對。內(nèi)控評價部門在匯總整理成員單位報送的工作底稿、自查報告和相關(guān)證據(jù)后，對相關(guān)資料進行核對，評判各處室的評估結(jié)果是否合理。二是風(fēng)險評估抽查。內(nèi)控評價部門在核對工作的基礎(chǔ)上，抽取部分業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進行復(fù)查。三是綜合評估風(fēng)險。內(nèi)控評價部門在核對和復(fù)查的基礎(chǔ)上，綜合評估整體風(fēng)險，撰寫風(fēng)險評估報告。

三、內(nèi)控檢查評價工作方法

一是小組討論或者訪談。通過詢問相關(guān)人員情況，并對詢問情況進行評價的檢查方法，主要用于了解單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀。二是實地觀察法。實地觀察業(yè)務(wù)辦理情況，獲取直觀信息。三是證據(jù)檢查法，是指檢查人員對單位內(nèi)部或外部生成的，以紙質(zhì)、電子或其他介質(zhì)存在的記錄和文件進行審查，需要搜集證據(jù)的都要應(yīng)用此方法。四是重新執(zhí)行法。是指檢查人員執(zhí)行原本由內(nèi)部控制人員執(zhí)行的控制措施，以判斷內(nèi)部控制措施執(zhí)行的有效性。五是穿行測試法。模擬運行辦事流程，測試流程合理性、有效性。適合對各業(yè)務(wù)事項流程檢查。即按照業(yè)務(wù)事項的各項流程，抽取實際業(yè)務(wù)，采取穿行測試等方法,對其各個控制點的實際執(zhí)行情況進行全面檢查。通過內(nèi)部控制執(zhí)行情況的流程檢查，驗證各項業(yè)務(wù)是否按規(guī)定的程序處理，業(yè)務(wù)處理程序中規(guī)定的各項措施是否真正發(fā)揮了控制功能。檢查人員在全面評價各個控制點的執(zhí)行情況、發(fā)揮的作用、存在的問題及整個控制制度體系的有效性基礎(chǔ)上，得出評價結(jié)論。業(yè)務(wù)流程見《北京市財政局內(nèi)部控制手冊(第一冊)》。六是關(guān)聯(lián)檢查法。鑒于內(nèi)部控制是個整體，單位層面和業(yè)務(wù)層面，業(yè)務(wù)層面之間都有很多聯(lián)系。因此，在分工檢查同時，強調(diào)合作互補，整體把握檢查情況。如：資產(chǎn)采購與資產(chǎn)后期管理有機結(jié)合，采購要充分考慮資產(chǎn)存量情況。政府采購管理與合同管理結(jié)合，政府采購合同管理是合同管理重要部分，應(yīng)按照合同管理要求執(zhí)行。預(yù)算業(yè)務(wù)管理與收支管理結(jié)合，預(yù)算業(yè)務(wù)包括預(yù)算編制、執(zhí)行分析、決算評價等各環(huán)節(jié)，收支管理要充分體現(xiàn)預(yù)算管理要求。單位層面檢查與業(yè)務(wù)層面檢查結(jié)合，單位層面控制情況，主要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)層面控制效果；業(yè)務(wù)層面控制，依托單位控制環(huán)境營造。

本文對內(nèi)部控制檢查評價內(nèi)容和方法的研究還是初步的，還有很多具體問題需要探討，例如在內(nèi)容上如何處理好財政主體業(yè)務(wù)內(nèi)控檢查與本單位內(nèi)部經(jīng)濟活動內(nèi)控檢查的關(guān)系，處理好財務(wù)內(nèi)審與內(nèi)部控制檢查的關(guān)系，處理好廉政風(fēng)險檢查與內(nèi)部控制評價的關(guān)系；在方法上如何把一般審計方法與內(nèi)控方法有機結(jié)合。這些問題將隨著內(nèi)部控制檢查評價實踐的深入逐步破解，更好發(fā)揮內(nèi)部控制檢查評價的促進作用。

(作者單位：北京市財政局財政監(jiān)督處)