●姜愛華

政府采購：在陽光采購的道路上大踏步前行

●姜愛華

公開透明原則是政府采購的首要、基本原則，也是政府采購的生命力所在。但凡實(shí)行政府采購制度的國家，無不將公開透明作為政府采購制度建設(shè)的重中之重。也正因?yàn)槿绱?，公開透明也成為國際政府采購規(guī)則的重要原則。我國自2003年1月1日起實(shí)施的《政府采購法》第三條規(guī)定，政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實(shí)信用原則，公開透明原則是第一位。

2015年3月1日起實(shí)施的 《政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱 《實(shí)施條例》），對政府采購公開作了更有力度的規(guī)定，在全部的79條條款中，有13條條款（分別是第八條、第三十條、第三十八條、第四十三條、第四十五條、第五十條、第五十八條、第六十條、第六十三條、第六十七條、第六十八條、第七十二條和第七十三條）涉及政府采購信息公開的內(nèi)容?！秾?shí)施條例》對政府采購公開透明的規(guī)定，既呼應(yīng)了2015年1月1日起實(shí)施的新《預(yù)算法》，又詳解了《政府采購法》中的公開透明原則，對《政府采購法》中有關(guān)“公開”的條款進(jìn)行了補(bǔ)充，極大地提升了“公開透明原則”的可操作性?！秾?shí)施條例》體現(xiàn)了政府采購全過程信息公開的績效目標(biāo)導(dǎo)向，同時對政府采購規(guī)范運(yùn)作提出了更高的要求，必將推動我國政府采購事業(yè)在陽光采購的道路上大踏步前行。

一、公開透明原則是政府采購事業(yè)的生命線

政府采購制度的本質(zhì)要求其必須公開透明，因此，公開透明原則是政府采購制度首要的、基本的原則。隨著財(cái)政作為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”定位的提出以及社會民主建設(shè)的推進(jìn)，預(yù)算公開乃至財(cái)政透明改革貫穿于公共財(cái)政改革之中，政府采購作為財(cái)政支出管理改革的重要內(nèi)容之一，必然與這一改革趨勢相吻合。同時，透明度一直是國際政府采購協(xié)議（GPA）倡導(dǎo)的基本原則，最近幾次的GPA修訂都對信息公開作了大幅度的調(diào)整，對政府采購公開透明提出了更高的要求。如增加了電子化手段在采購信息公開與透明化中的廣泛應(yīng)用；新增了發(fā)布計(jì)劃采購公告的要求，不僅要求信息對供應(yīng)商公開，也要對公眾公開，這些都對我國政府采購市場開放提出了更高的要求，也帶來了更大的挑戰(zhàn)。伴隨著我國國際化進(jìn)程及政府采購市場開放步伐的加快，我國也需要及時調(diào)整國內(nèi)政府采購信息公開的制度規(guī)范，以更好地適應(yīng)GPA對政府采購信息透明化的要求。

二、“陽光采購”與《預(yù)算法》頂層設(shè)計(jì)相呼應(yīng)

在當(dāng)前我國沒有專門的 《財(cái)政基本法》背景下，《預(yù)算法》在某種程度上擔(dān)當(dāng)了財(cái)政基本法的重任。新 《預(yù)算法》首次將“政府采購”寫入其中，并在兩項(xiàng)法律條款中對政府采購公開作了規(guī)定：一是從總體上對政府采購公開作了要求，即規(guī)定“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購的情況及時向社會公開”（第十四條）；二是規(guī)定了對未履行公開的責(zé)任追究，“未依照本法規(guī)定對有關(guān)預(yù)算事項(xiàng)進(jìn)行公開和說明的”，責(zé)令各級政府及有關(guān)部門改正，并向負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任(第九十二條)。

在這里，“政府采購的情況”是一個非常寬泛的概念，因此《預(yù)算法》的這條規(guī)定對政府采購公開提出了前所未有的挑戰(zhàn)。且從基本法的層面將當(dāng)前預(yù)算公開改革推向深入，將預(yù)算文本公開擴(kuò)展到政府預(yù)算執(zhí)行過程的公開。同時，通過法律責(zé)任條款，對未及時公開的情況規(guī)定 “責(zé)令改正”、“追究行政責(zé)任”，從而能夠確保將政府采購公開的責(zé)任落到實(shí)處，在更高的法律層次上為政府采購公開提供保障。

三、“陽光采購”需體現(xiàn)全過程信息公開透明理念

當(dāng)前我國《政府采購法》中規(guī)定公開的內(nèi)容相對比較粗線條、片斷化。其規(guī)定的政府采購信息公開的內(nèi)容包括：集中采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)、政府采購信息、項(xiàng)目采購標(biāo)準(zhǔn)、采購結(jié)果、集中采購機(jī)構(gòu)的考核結(jié)果五項(xiàng)。其中，第七條和第八條規(guī)定，集中采購目錄和政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)要由國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)機(jī)構(gòu)確定并公布；第十一條規(guī)定，政府采購的信息應(yīng)當(dāng)在政府采購監(jiān)督管理部門指定的媒體上及時向社會公眾發(fā)布；第六十三條規(guī)定，政府采購項(xiàng)目的采購標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)公開，采用本法規(guī)定的采購方式的，采購人在采購活動完成后，應(yīng)當(dāng)將采購結(jié)果予以公布；第六十六條規(guī)定，政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對集中采購機(jī)構(gòu)的采購價格、節(jié)約資金效果、服務(wù)質(zhì)量、信譽(yù)狀況、有無違法行為等事項(xiàng)進(jìn)行考核，并定期如實(shí)公布考核結(jié)果。

而財(cái)政部發(fā)布的《政府采購信息公告管理辦法》（2004）中規(guī)定的“政府采購信息”范圍較窄，不能反映政府采購管理和運(yùn)作的全過程。且基于監(jiān)督管理者身份提供的信息多，而基于納稅人視角提供的信息較少，更缺少申請公開信息的途徑及信息。公布的采購過程信息中，基本僅包括公開招標(biāo)方式的有關(guān)信息。

實(shí)際上，完整的政府采購信息應(yīng)包括：政府采購?fù)獠凯h(huán)境信息（法律、規(guī)范性的文件等）、政府采購治理結(jié)構(gòu)信息（政府采購管理和運(yùn)行機(jī)構(gòu)信息）、政府采購運(yùn)作信息（從預(yù)算到履約驗(yàn)收）、政府采購統(tǒng)計(jì)分析信息等，從而能夠?qū)φ少徣^程作出反映。其中，除政府采購運(yùn)作信息外，其他幾方面的信息相對公開力度較大。

此次發(fā)布的《實(shí)施條例》，將大幅推進(jìn)政府采購運(yùn)作信息公開，較好地體現(xiàn)了政府采購全過程公開透明的理念。其中，第八條、第三十條、第三十八條、第四十三條、第四十五條、第五十條、第五十八條共7個條款中用“發(fā)布、公開、公示、公告、通報(bào)”等字眼明確列示了政府采購應(yīng)該公開的內(nèi)容，涵蓋“項(xiàng)目信息”的發(fā)布、“項(xiàng)目預(yù)算金額”的公開、“單一來源采購的項(xiàng)目信息和供應(yīng)商名稱”的公示、“中標(biāo)、成交結(jié)果”（包括采購文件）的公告、“公共服務(wù)項(xiàng)目驗(yàn)收報(bào)告”的公告、“采購合同”的公告、“投訴處理決定”的公告。第六十三條、七十二條、七十三條共3個條款中提出要加強(qiáng)對供應(yīng)商、采購代理機(jī)構(gòu)、評審專家的監(jiān)督管理，以及對供應(yīng)商違規(guī)行為的責(zé)任追究，對其不良行為列入不良行為記錄名單，并納入統(tǒng)一的信用信息平臺，這實(shí)際上也是政府采購信息公開的重要內(nèi)容。此外，第六十條規(guī)定，除按《政府采購法》中規(guī)定的事項(xiàng)對集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核外，另外增加了六項(xiàng)內(nèi)容，而按《政府采購法》規(guī)定，這種考核結(jié)果應(yīng)定期如實(shí)公布，據(jù)此可推定，條例擴(kuò)大了集中采購機(jī)構(gòu)考核結(jié)果公開的內(nèi)容，從而也在實(shí)質(zhì)上擴(kuò)展了政府采購信息公開的內(nèi)容。

四、從法治層面強(qiáng)化對非“陽光采購”的責(zé)任追究機(jī)制

為確保政府采購公開透明的貫徹執(zhí)行，需在法律條文中明確相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制?！墩少彿ā返谄呤鍡l規(guī)定，采購人未依法公布政府采購項(xiàng)目的采購標(biāo)準(zhǔn)和采購結(jié)果的，責(zé)令改正，對直接負(fù)責(zé)的主管人員依法給予處分。這與該法第六十三條要求的需將“采購標(biāo)準(zhǔn)”和“采購結(jié)果”公開相呼應(yīng)?！墩少彿ā返诎耸l規(guī)定，政府采購監(jiān)督管理部門對集中采購機(jī)構(gòu)業(yè)績的考核，有虛假陳述、隱瞞真實(shí)情況的，或者不定期考核和公布考核結(jié)果的，應(yīng)當(dāng)及時糾正，由其上級機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)對其負(fù)責(zé)人進(jìn)行通報(bào)，并對直接負(fù)責(zé)的人員依法給予行政處分。

《實(shí)施條例》第六十七條規(guī)定，“采購人有下列情形之一的，由財(cái)政部門責(zé)令限期改正，給予警告，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分，并予以通報(bào)：……（七）未按照規(guī)定公告政府采購合同；……”。而第六十八條規(guī)定，“采購人、采購代理機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，依照政府采購法第七十一條、第七十八條的規(guī)定追究法律責(zé)任：……（二）未依法在指定的媒體上發(fā)布政府采購項(xiàng)目信息；……”。

可見，《實(shí)施條例》在 《政府采購法》對“未公開采購標(biāo)準(zhǔn)”、“未公開采購結(jié)果”、“未公布對集中采購機(jī)構(gòu)的考核結(jié)果”等責(zé)任追究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化了“未公告政府采購合同”、“未發(fā)布政府采購項(xiàng)目信息”的責(zé)任追究機(jī)制。實(shí)際上，《實(shí)施條例》的實(shí)施對《政府采購法》作了補(bǔ)充，從而建立了確保從采購項(xiàng)目信息發(fā)布、采購標(biāo)準(zhǔn)公開、代理機(jī)構(gòu)考核結(jié)果公開、采購結(jié)果公開到采購合同公開的全流程 “未公開”責(zé)任追究機(jī)制，必將對采購人、采購代理機(jī)構(gòu)的行為起到有效的規(guī)范約束作用。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院）