陳忠禹

（中共福州市委黨校法學部，福建福州 350014）

海域生態(tài)補償法律機制：福建省建設(shè)海洋生態(tài)文明先行示范區(qū)的制度保障

陳忠禹

（中共福州市委黨校法學部，福建福州 350014）

福建省作為國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)試點省份，應(yīng)處理好海洋生態(tài)文明建設(shè)與海域資源開發(fā)之間的關(guān)系。如何建立健全海域生態(tài)補償法律機制，是福建省建設(shè)海洋生態(tài)文明先行示范區(qū)不可或缺的重要內(nèi)容。具體而言，海域生態(tài)補償法律機制的建立，不僅有利于實現(xiàn)生態(tài)立省、建設(shè)“美麗福建”戰(zhàn)略部署，而且有利于調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、促進海洋經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

海域生態(tài)補償；生態(tài)文明先行示范區(qū)；福建省

黨的十八大報告明確強調(diào)大力推進生態(tài)文明建設(shè)，提出海洋強國的戰(zhàn)略部署。海洋是人類自然生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，是生態(tài)文明建設(shè)的重要領(lǐng)域。海洋經(jīng)濟的發(fā)展，必然會涉及到海域資源的開發(fā)利用，這樣就不可避免地會出現(xiàn)海域生態(tài)環(huán)境的影響和破壞。福建省作為國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)試點省份，無疑應(yīng)該處理好海洋生態(tài)文明建設(shè)與海域資源開發(fā)之間的關(guān)系。如何建立健全海域生態(tài)補償法律機制是福建省建設(shè)海洋生態(tài)文明先行示范區(qū)的重要內(nèi)容。

一、建立海域生態(tài)補償法律機制是福建省先行先試、建設(shè)海洋生態(tài)文明示范區(qū)的必然要求

2014年3月10日國務(wù)院印發(fā)［2014］12號《關(guān)于支持福建省深入實施生態(tài)省戰(zhàn)略加快生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的若干意見》。該意見明確提出，應(yīng)將福建省建設(shè)成生態(tài)文明制度創(chuàng)新實驗區(qū)，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的政績考核評價體系，大力推進海域生態(tài)補償?shù)戎贫葎?chuàng)新，為全國生態(tài)文明制度建設(shè)提供借鑒和參考。福建省作為生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)，毫無疑問地應(yīng)將海洋生態(tài)文明示范區(qū)列為生態(tài)文明先行示范區(qū)的重要組成部分。面對海洋經(jīng)濟迅猛發(fā)展與生態(tài)系統(tǒng)維護之間的矛盾，建立海域生態(tài)補償法律機制被認為是協(xié)調(diào)海洋經(jīng)濟發(fā)展與海洋環(huán)境保護、促使可持續(xù)開發(fā)利用海域資源的有力措施。

（一）建立海域生態(tài)補償法律機制是推進福建省海洋生態(tài)文明先行區(qū)建設(shè)的制度保障

在全面推進依法治國的時代背景下，通過建立海域生態(tài)補償法律機制，有利于從制度上構(gòu)建藍色生態(tài)保護屏障。

首先，嚴格推行海域生態(tài)補償法律制度，有利于實施海陸統(tǒng)籌和陸海污染綜合防控。堅持以維持和提升海域生態(tài)福祉為目標，新增的填海工程和海洋工程必須實行嚴格海域生態(tài)補償制度，協(xié)同推進近岸海域污染防治和陸域、流域環(huán)境綜合整治，切實加大海洋污染治理力度。加強閩江、九龍江等主要入海河流污染防治和生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，強化各入海河流污染源的排污監(jiān)控和監(jiān)測。

其次，建立海域生態(tài)補償法律機制，有利于加強海洋自然生態(tài)系統(tǒng)的修復。建設(shè)海洋生態(tài)文明示范區(qū)，必然需要設(shè)立一些海洋自然保護區(qū)。福建省正在逐步推進建設(shè)海洋自然保護區(qū)和特殊保護區(qū)，

加快實施閩江口、福清灣、泉州灣等海洋生態(tài)保護恢復工程，建立寧德大黃魚、廈門中華白海豚等一批生態(tài)保護區(qū)，建立長樂蚌、云霄蛤等一批海洋珍稀、瀕危生物重要棲息地自然保護區(qū)。建立海域生態(tài)補償法律機制既是建立海洋自然生態(tài)保護區(qū)的迫切需要，也是實現(xiàn)相關(guān)利益主體權(quán)益保障的需要。

再則，建立海域生態(tài)補償法律機制，有利于加強海島生態(tài)保護。加強海島生態(tài)環(huán)境保護是維護和提升海洋生態(tài)環(huán)境的重要環(huán)節(jié)。福建省為落實生態(tài)文明先行示范區(qū)戰(zhàn)略部署，逐步推進無居民海島合理、適度利用和管理，加大對領(lǐng)海基點島嶼、具有特殊價值的島嶼及其周邊海域?qū)嵤﹪栏竦谋Ｗo制度。加強海島生態(tài)建設(shè)和整治修復，推進海島防護林體系、海島植被恢復、近島生態(tài)功能保護區(qū)等項目建設(shè)，鞏固和完善海島綠色生態(tài)屏障。毋庸置疑，加強海島生態(tài)環(huán)境保護需要建立起一套可操作性強的法律法規(guī)。建立海域生態(tài)補償法律機制有利于彌補海島生態(tài)保護法律規(guī)定缺位的問題。

（二）建立海域生態(tài)補償法律機制是福建省進行生態(tài)文明制度創(chuàng)新、形成對全國具有可復制經(jīng)驗的有益探索

在海洋生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)實踐中，不僅需要突破體制機制瓶頸進行生態(tài)文明制度創(chuàng)新，而且需要在總結(jié)地方經(jīng)驗基礎(chǔ)上形成對全國具有可復制的制度模式。

首先，建立海域生態(tài)補償法律機制是完善我國海洋生態(tài)系統(tǒng)修復的現(xiàn)實需求，同時也是福建省探索生態(tài)文明制度創(chuàng)新的內(nèi)容。2012年9月，福建省人民政府在國家發(fā)改委批復的《福建海洋經(jīng)濟發(fā)展試點工作方案》中就提出加強海洋生態(tài)環(huán)境保護的基本思路：“以建設(shè)生態(tài)海洋、和諧海洋，適應(yīng)氣候變化為目標，針對海洋自然生態(tài)受損嚴重，特別是近岸海域環(huán)境污染和生態(tài)破壞嚴重等問題，堅持海洋資源開發(fā)與海洋生態(tài)環(huán)境保護并重的原則，通過加強陸海污染聯(lián)動防控、海洋生態(tài)系統(tǒng)保護和修復，構(gòu)建完善的海洋和海岸生態(tài)保護體系?！碧剿鹘⒑Ｓ蛏鷳B(tài)補償法律機制是保護福建省海洋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的客觀需要，也是構(gòu)建完善地方的海洋和海岸生態(tài)保護制度體系的應(yīng)有之義。

其次，探索建立海域生態(tài)補償法律機制，有利于福建省在建設(shè)生態(tài)文明先行示范區(qū)實踐中逐步將一些成熟的經(jīng)驗上升到法律層面。在國家立法層面尚無關(guān)于海域生態(tài)補償?shù)南到y(tǒng)規(guī)定，其中列入國務(wù)院行政法規(guī)立法計劃的《生態(tài)補償條例》（草案）準備工作尚未取得實質(zhì)性突破。地方立法層面，也僅山東省出臺了《山東省海洋生態(tài)損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》（2010年）。但是，山東省這個暫行辦法僅僅是政府規(guī)范性文件，嚴格意義上講還未上升到立法層面，并且該暫行辦法的主要著眼點在于海域生態(tài)損害賠償和生態(tài)損失補償?？偠灾壳叭珖形葱纬煽梢酝茝V的海域生態(tài)補償法律機制。因此，福建探索建立海域生態(tài)補償法律機制具有重要的政策示范與實踐引領(lǐng)作用。

再則，建立海域生態(tài)補償法律機制是加強閩臺海洋環(huán)境協(xié)同保護的重要組成部分。如何加強閩臺海洋環(huán)境協(xié)同保護是福建省推進生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)不可或缺的內(nèi)容，而建立海域生態(tài)補償法律機制無疑是推進這項工作體制機制的保障。

二、建立海域生態(tài)補償法律機制是生態(tài)立省、建設(shè)“美麗福建”的重要內(nèi)容

福建省深入實施海洋強省和生態(tài)立省戰(zhàn)略，加快福建海峽藍色經(jīng)濟試驗區(qū)建設(shè)和海洋生態(tài)文明建設(shè)，離不開海域生態(tài)補償法律制度的支撐。

（一）建立海域生態(tài)補償法律機制有利于強化對重要典型海洋生態(tài)系統(tǒng)保護，夯實生態(tài)立省、建設(shè)“美麗福建”的基礎(chǔ)

首先，建立海域生態(tài)補償法律機制有利于處理好濱海濕地保護中牽涉到的相關(guān)利益方權(quán)益保障問題?！陡＝ㄊ『Ｑ蟓h(huán)境保護規(guī)劃（2011—2020）的通知》明確要求，到2015年，60%以上的天然濕地得到有效保護，其中列入各類保護區(qū)管理的天然濕地面積不低于25%；到2020年，全省75%以上的天然濕地得到有效保護，濕地生態(tài)系統(tǒng)進入良性狀態(tài)。上述濕地保護計劃或多或少涉及相關(guān)利益者權(quán)益保障，整個保護工作需要把加強海域生態(tài)保護與改善當?shù)鼐用瘢O民）的生產(chǎn)、生活水平結(jié)合起來，實現(xiàn)海域生態(tài)保護區(qū)與受益區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)、人與海洋自然生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，這就需要按照“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償、誰損害誰修復”的法定原則推進海域生態(tài)補償工作，不至于讓為海域生態(tài)作出重要貢獻的地區(qū)或居民利益受損，進而保護相關(guān)利益者從事海域生態(tài)保護工作的積極性。

其次，建立海域生態(tài)補償法律機制有利于緩解和減少圍填海工程給海域生態(tài)系統(tǒng)造成損害或影響。隨著經(jīng)濟發(fā)展與土地供給矛盾日趨緊張，越來

越多的項目是通過圍填海方式取得用地的。但是，圍填海項目會直接影響海域生態(tài)環(huán)境保護。實際上，建立海域生態(tài)補償法律機制是減少圍填海項目給海洋生態(tài)造成的損害或影響。

再則，建立健全海域生態(tài)補償法律機制有利于加強海岸生態(tài)系統(tǒng)保護、構(gòu)建綠色生態(tài)保護屏障。建立與海岸生態(tài)保護相適應(yīng)的生態(tài)補償法律機制，有利于加強港口岸線水土保持及綜合整治示范工程建設(shè)。

（二）建立海域生態(tài)補償法律機制有利于實現(xiàn)“百姓富、生態(tài)美”的有機統(tǒng)一

如何實現(xiàn)海洋經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的良性平衡，是福建省全面建成小康社會的關(guān)鍵所在。建立海域生態(tài)補償法律機制對于實現(xiàn)該目標具有重要意義。

首先，通過構(gòu)建合理的海域生態(tài)補償利益分配機制，有利于化解跨海域生態(tài)環(huán)境保護困境。由于海域上下游地區(qū)之間在生態(tài)環(huán)境保護與海洋經(jīng)濟發(fā)展上往往存在實施主體與受益主體不一致，致使海域生態(tài)補償成為生態(tài)補償中矛盾最突出和最集中的領(lǐng)域。建立海域生態(tài)補償法律機制，不同轄區(qū)海域政府或企業(yè)通過協(xié)商達成相對合理的生態(tài)資源分配體系和利益共享機制，一方面可使海域生態(tài)保護地區(qū)獲得相應(yīng)補償資金并用以發(fā)展海洋生態(tài)產(chǎn)業(yè)；另一方面使海域生態(tài)受益地區(qū)獲得更為優(yōu)質(zhì)的海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，提升海洋經(jīng)濟發(fā)展的水平和質(zhì)量。

其次，建立海域生態(tài)補償法律機制有利于沿海地區(qū)步入海洋經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護良性互動的軌道。如果沿海居民長期處于貧窮狀態(tài)，身處比海洋環(huán)境污染更為嚴重的“貧困污染”，怎能保住碧海藍天；如果以犧牲海域生態(tài)為代價去換取一時的海洋經(jīng)濟增長，無異于竭澤而漁。海洋經(jīng)濟發(fā)展的最終目標是為了實現(xiàn)“百姓富”，海域生態(tài)惡化，海洋經(jīng)濟指標再高又有什么意義呢？為此，必須牢固樹立起“百姓富、生態(tài)美”有機統(tǒng)一的發(fā)展理念。沿海設(shè)區(qū)市政府要強化“抓海洋生態(tài)就是抓民生”的理念，立足可持續(xù)發(fā)展大局意識，充分發(fā)揮海域生態(tài)補償法律機制作用，在更好地繁榮海洋產(chǎn)業(yè)的同時，更多地向老百姓提供海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)品。

再則，實施海域生態(tài)補償法律制度是補償沿海周邊居民的客觀需要。海域不僅具有強大的生態(tài)功能，而且蘊藏著豐富的資源。但是，隨著海洋經(jīng)濟的迅猛發(fā)展和人口增加，諸多海域存在過度捕撈問題，甚至有些海域生態(tài)已嚴重惡化。為有效保護和管理海域，必須實現(xiàn)海域資源可持續(xù)利用和海洋生態(tài)福祉逐步增強雙重目標，而建立健全海域生態(tài)補償法律機制可協(xié)調(diào)海域生態(tài)保護和居民生存發(fā)展的矛盾。

三、建立海域生態(tài)補償法律機制是福建省調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、促進海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義

生態(tài)補償本質(zhì)上是一種環(huán)境經(jīng)濟政策，作為一種經(jīng)濟手段在實現(xiàn)利益關(guān)系調(diào)整乃至經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化中具有重要作用。實施生態(tài)補償政策的目的是構(gòu)建一種符合社會發(fā)展規(guī)律的高功能生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)。海域生態(tài)補償就是助力于構(gòu)建高功能的海洋生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)，而海域生態(tài)補償法律機制是推動這個目標實現(xiàn)的有效機制。

（一）建立海域生態(tài)補償法律機制有利于福建省調(diào)整海洋經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、發(fā)展海洋新興產(chǎn)業(yè)

建立海域生態(tài)補償法律機制有利于推進福建海洋經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展海洋新興產(chǎn)業(yè)。

首先，建立健全海域生態(tài)補償法律機制，有利于推動海洋新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。近年來，國家將海洋新興產(chǎn)業(yè)定位為未來重點發(fā)展的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，為海洋經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整指明了方向。海洋新興產(chǎn)業(yè)具有科技含量高、環(huán)境友好等特征，是未來海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的支撐產(chǎn)業(yè)。建立健全海域生態(tài)補償法律機制，有利于緩和經(jīng)濟迅猛發(fā)展與資源環(huán)境瓶頸制約之間的張力。高污染的傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)會推高企業(yè)的運行成本，迫使眾多涉海企業(yè)轉(zhuǎn)向發(fā)展海洋新興產(chǎn)業(yè)。

其次，建立海域生態(tài)補償法律機制，有利于加快發(fā)展海洋可再生能源業(yè)和提升海洋經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量。開發(fā)和利用海洋可再生能源是未來藍色經(jīng)濟發(fā)展的立足點，也是保護海洋環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的突破口。推動海域生態(tài)補償旨在激勵企業(yè)減少海洋不可再生能源的使用范圍，積極采用和推廣海洋可再生能源的應(yīng)用。在海洋生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)中，福建省建立健全海域生態(tài)補償法律機制，可激勵科研機構(gòu)加強海洋可再生能源重大技術(shù)研究，促進技術(shù)成果轉(zhuǎn)化，完善海洋可再生能源科學技術(shù)知識產(chǎn)權(quán)法律保護體系，從而推動海洋可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

再則，建立海域生態(tài)補償法律機制，有利于推動涉海企業(yè)提升科技創(chuàng)新能力?？萍紕?chuàng)新是當前經(jīng)

濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的動力和引擎，同時也是涉海企業(yè)獲得可持續(xù)發(fā)展的重要前提。而海域生態(tài)補償制度具有激勵企業(yè)進行科技創(chuàng)新的功能。通過這種激勵機制，有利于涉海企業(yè)重視提升科技能力進而減少對海域生態(tài)系統(tǒng)的破壞和影響。

（二）建立海域生態(tài)補償法律機制有利于涉海企業(yè)科學、合理地開發(fā)利用海洋資源

為實現(xiàn)藍色經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，必須堅持開發(fā)與保護并重，圍繞促進海洋資源可持續(xù)開發(fā)利用，通過建立健全海域生態(tài)補償機制，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理開發(fā)深水岸線、海灣、灘涂、海島、近海海域和陸域資源，提高陸海空間資源優(yōu)化配置水平，加強對海洋生物、礦產(chǎn)等資源的科學開發(fā)和綜合利用，不斷提高海洋資源利用效率和效益。

首先，建立海域生態(tài)補償法律機制，有利于加強海洋資源勘探開發(fā)和綜合利用。建立海域礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償法律機制，對海洋礦區(qū)生態(tài)環(huán)境進行合理修復和及時治理，已經(jīng)成為我國當前貫徹科學發(fā)展觀、實現(xiàn)藍色經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的一項任務(wù)。通過調(diào)整各個保護與損害海洋生態(tài)環(huán)境的主體之間的各種利益關(guān)系，保證海洋礦區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境得到有效的恢復治理。

其次，建立海域生態(tài)補償法律機制，有利于提高港口岸線資源科學開發(fā)水平。從提高岸線科學開發(fā)水平的角度來講，圍填海項目應(yīng)符合海洋功能區(qū)劃及相關(guān)專項規(guī)劃的具體要求，兼顧海洋生態(tài)環(huán)境保護和海洋資源開發(fā)相協(xié)調(diào)原則，最大程度做到港口岸線資源的優(yōu)化配置。在圍填海項目中實施嚴格的海域生態(tài)補償法律規(guī)定，加大涉海企業(yè)通過圍填海獲取項目用地的成本和社會責任，嚴格管控圍填海項目，進而提高岸線資源科學開發(fā)水平。

再則，建立海域生態(tài)補償法律機制，有利于更好地發(fā)揮市場機制在海域資源配置的決定性作用。海域資源是沿海省份經(jīng)濟社會發(fā)展的重要條件，隨著我國海洋經(jīng)濟跨越式發(fā)展，海域資源短缺瓶頸效應(yīng)越來越突出。如何提高海域資源利用的社會效益和生態(tài)效益，已成為社會關(guān)注的熱點。海域生態(tài)補償法律機制是一種致力于平衡海域資源利用與生態(tài)保護之間關(guān)系的制度安排。通過建立健全海域生態(tài)補償法律機制，不斷激化市場手段類的海域生態(tài)補償方式，進而發(fā)揮市場機制在海域資源優(yōu)化配置中的作用。

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［4］國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所課題組.地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度研究［J］.宏觀經(jīng)濟研究，2015（3）：13-23.

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（編輯 申嫣平）

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1673-1808（2015）06-0059-04

2015-08-12

2014年福建省社會科學規(guī)劃項目：福建省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)中的海域生態(tài)補償法律機制研究（2014B226）階段性成果。

陳忠禹（1979-），男，福建福州人，中共福州市委黨校法學部，副教授，博士，研究方向：馬克思主義法哲學。