江西警察學院院長 程小白教授

中共中央在十八屆四中全會 《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出：“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責”。主辦偵查員制度第一次在中共中央全會的決定中提出來，并與主審法官、主任檢察官并列作為刑事執(zhí)法流程中的責任主體，這對偵查工作的法治化和偵查制度的建構具有重大的指導意義。中共中央辦公廳2015年2月17日印發(fā)的中共中央全面深化改革領導小組通過的 《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》指出：“探索建立主辦偵查員制度，在公安機關具有刑事司法屬性的偵查人員中，按照一定比例和條件遴選優(yōu)秀人員擔任主辦偵查員，突出其在偵查辦案中的地位作用，落實辦案質量終身負責制，構建偵查辦案責任與檢察、審判責任有機統(tǒng)一、相互銜接的刑事司法責任體系。按照責權利一致原則，建立與主辦偵查員職責任務相適應的職業(yè)保障制度”，對主辦偵查員制度的實施及運行提出了原則意見。但是要將這一制度落地生根，并且在刑事執(zhí)法實踐中開花結果取得成效，則還有許多問題需要研究。

一、主辦偵查員制度是對公安機關偵查工作改革的深化和質的提升

從上世紀九十年代以來，隨著我國社會主義巿場經濟的逐步建立和發(fā)展，巿場經濟中的競爭機制、責權利一致的機制也逐漸引入到公安機關的偵查工作改革之中，許多地方公安機關在偵查工作改革中探索實行“探長制”、“搭檔制”、“破案競標制”、“破案分片包干制”等，以充分調動偵查人員的工作責任性和積極性，尤其是1997年公安部主導推動刑偵改革工作，其主要內容有：（一）偵審合一，或稱偵審一體化，在偵查部門內部實現(xiàn)立案、偵查、審訊、提請逮捕、移送起訴一體化，改變過去的偵審分設的體制，以明確辦案責任；（二）建立新型打防工作模式，在推進刑偵工作改革的同時，公安部同時推進派出所工作改革，作為建立新型打防工作模式的兩大舉措，這兩項改革以建立既有競爭激勵又有責任的工作機制為核心，表現(xiàn)形式為：派出所以建立“社區(qū)警務”為載體，主要做好防范管理工作，増強預防、控制犯罪的能力，刑偵部門專職破案工作，建立“覆蓋社會面的責任區(qū)”刑警隊，作為偵查破案的主力軍，責任區(qū)刑警隊和派出所一個打、一個防，如“車之兩輪”、“鳥之兩翼”共同維護轄區(qū)的社會治安。通過公安刑事執(zhí)法的機制改革，提高了公安機關刑偵部門攻堅克難的能力，增強了打防的力度。

有人認為主辦偵查員制度是要通過明晰責任，建立一種偵查工作機制，是一種以偵查責任制為核心的工作機制改革。筆者認為這種認識不夠全面，主辦偵查員制度由中共中央在全面推進依法治國的若干重大問題的決定中提出來，并與主審法官、主任檢察官并列作為刑事執(zhí)法流程中的責任主體，中央對法院和檢察院進行體制和機制的一系列改革舉措，其核心是要解決和消除司法權的地方化和行政化，從而真正實現(xiàn)憲法規(guī)定的法院依法獨立行使審判權和檢察院依法獨立行使檢察權。司法權是中央事權，司法公正是社會公正的最后防線。偵查是刑事訴訟的第一道工序，如何解決偵查權的地方化，建立抗干擾的偵查工作體制與機制，確立依法獨立行使偵查權的理念和制度，從而確保刑事司法公正制度建構中的起始公正，筆者認為這是中央提出建立主辦偵查員制度的題中應有之義。因此從這個角度來說，主辦偵查員制度的建立是全面深化公安機關刑事司法制度改革的切入點和著力點，是公安機關偵查工作改革的質的提升和飛躍。

二、主辦偵查員制度是刑事司法責任體系中的關鍵環(huán)節(jié)

主辦偵查員制度是建立在明晰偵查權是中央事權的認知及形成相適應的責任與保障到位的偵查管理體制的基礎之上的。如上所述，偵查是刑事訴訟的第一道工序，是公安機關刑事司法權的集中體現(xiàn)，司法權屬中央事權已成為中央推進司法體制改革的共識，也是對司法活動規(guī)律的正確認知與把握。過去公安部所主導的偵查工作改革雖然取得了一定成效，但依然是在現(xiàn)有的體制框架內所進行的機制性局部改良，沒有從偵查權屬中央事權這一關鍵點去進行制度設計與改革，因此，長期制約公安刑事司法的地方保護主義、部門保護主義、分散主義、人情關系社會等外部的不良干擾和影響始終未得到根本改變。由于經濟發(fā)展不平衡，欠發(fā)達地區(qū)因保障不到位，公安機關刑事執(zhí)法中的利益驅動依然程度不同地存在，從現(xiàn)在媒體所披露的刑事冤假錯案的成因分析中都可看到這些因素的影響。

在中央與地方治理的關系中，法治進程及其實踐所揭示的基本規(guī)律是：司法權的國家性（集權）與行政管理權作為治權的地方性（分權）的有機結合與統(tǒng)一，從而使地方政治既具有活力又服從國家統(tǒng)一的法律，這是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要目標之一。公安機關是具有治安行政管理和刑事司法的雙重職能的帶有武裝性質的紀律部隊。以偵查權為核心的公安機關的刑事司法權屬中央事權，治安行政管理權則屬地方事權，根據(jù)事權與支出責任相一致的原則，凡屬于中央事權范圍內的工作由公安部具體落實并在編制、經費、裝備上予以保障，地方負責協(xié)助；凡屬地方事權，由省級人民政府根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，具體組織實施，編制、經費、裝備等則由地方予以保障。通過法律規(guī)定形成公安工作中央事權與地方事權協(xié)同作用的運行機制。為了使改革的成本最小化，改革的思路與路徑是：在現(xiàn)有體制框架內，偵查權作為中央事權由公安部實行大部制成立偵查總局，把管轄危害國家安全罪、破壞市場經濟秩序罪、毒品犯罪、普通刑事犯罪等履行偵查職能的機構和分散在治安行政管理機構中的偵查權限統(tǒng)一并入偵查總局，以解決目前偵查職能過于分散的現(xiàn)狀及問題。在省、自治區(qū)、直轄市公安廳局成立偵查局，在設區(qū)市公安局設偵查支隊，在縣級公安機關設立偵查大隊。實行省以下偵查機構人財物的統(tǒng)一領導與管理，以便與司法改革中的檢察院、法院改革相配套，真正使偵查、起訴、審判刑事司法權力的運行各環(huán)節(jié)有效銜接，構建偵查辦案責任與檢察、審判責任有機統(tǒng)一、緊密銜接的刑事司法責任體系，最終達到刑事司法權運行去地方化和行政化，形成依法獨立公正行使偵查權、檢察權、審判權的運行體制與機制。

三、主辦偵查員制度是一種偵查職業(yè)保障制度

由于犯罪的智能性、暴力性、流竄性、結伙性特征日趨明顯，對偵查工作提出的要求越來越高，在偵查員的準入、培養(yǎng)、考核、任用、晉升、淘汰、退休等方面形成一套特殊的職業(yè)保障制度，是公安機關偵查工作改革的關鍵環(huán)節(jié)，是偵查工作專業(yè)化和職業(yè)化建設的必然要求。筆者在1998年第6期《中國人民公安大學學報》上發(fā)表的一篇對偵查工作改革的調研文章中就指出刑偵隊伍的不穩(wěn)定性，是制約偵查工作發(fā)展和公安機關辦案水平提高的瓶頸性問題，這種不穩(wěn)定源于正面性不穩(wěn)定和負面性不穩(wěn)定。正面性不穩(wěn)定是指，一批刑偵骨干在辦案中逐漸成熟起來并能獨當一面了，由于刑偵部門職位有限，一般都被提拔到別的部門任職，離開了偵查崗位；負面性不穩(wěn)定是指由于基層刑偵工作的艱苦性和風險性，且待遇不高，使刑警這一職業(yè)缺乏吸引力，導致隊伍不穩(wěn)定，許多偵查員找路子調離刑偵隊伍。負面性不穩(wěn)定因素占絕對主要的地位，這對偵查隊伍人力資源水平的整體提升產生障礙。

通過這次主辦偵查員制度的設置，要確立從公安院校偵查專業(yè)和從其他公安行政執(zhí)法警種中選拔偵查員制度，如美國刑事偵探著便衣就是從巡邏警等著制服的警種中擇優(yōu)選拔。同時，在職業(yè)待遇上，要落實警察高于地方、略低于軍隊的原則，在警察隊伍中，又要落實偵查員待遇略高于其他警種警務人員的原則。例如在澳門，警察的工資系數(shù)高于同級別的公務員，司法警察（從事刑事執(zhí)法）的工資系數(shù)又高于同級別的治安警察。為此，可以考慮參照公安機關執(zhí)法機構警員職務設置主辦偵查員職務序列，分為：偵查員、副科級主辦偵查員、正科級主辦偵查員、副處級主辦偵查員、正處級主辦偵查員、副廳級主辦偵查員、正廳級主辦偵查員七個等級，參照同級別的警員工資確定高出的系數(shù)，制定不同級別偵查員的準入標準與條件，偵查員資格準入要實行全國統(tǒng)一考試，其水準應與檢察官、法官準入的全國統(tǒng)一司法考試的水準相當。確定在不同層級公安機關的崗位與員額設置，如在縣級公安機關，最高為副處級主辦偵查員，設區(qū)巿公安機關最高為正處級主辦偵查員、省級公安公安機關最高為副廳級主辦偵查員、公安部最高為正局級主辦偵查員。另外制定考核與考試相結合的晉升辦法，為偵查員職業(yè)發(fā)展提供制度空間，從而有利于建立偵查職業(yè)化和專業(yè)化的制度和機制。

四、主辦偵查員制度需要在積極穩(wěn)妥的改革試點中推進并對其成果進行法制化

黨中央從刑事司法改革全局的高度提出了主辦偵查員的制度架構，公安部應該在這個制度架構中完成頂層設計工作，并且據(jù)此制訂試點方案，選擇試點的省級公安機關、設區(qū)巿和縣級公安機關。在試點中要重點解決好以下問題：（一）偵查權相對集中與偵查機構整合問題。（二）偵查權作為刑事司法權相對集中實行省級以下人、財、物統(tǒng)一管理的問題。（三）偵查權作為中央事權與治安行政管理權作為地方事權如何協(xié)同的問題。（四）主辦偵查員的辦案主體責任與偵查機構內以及公安機關領導審批把關的關系問題。（五）主辦偵查員新的準入條件、資格認定辦法、職務序列與現(xiàn)有隊伍人員的銜接與進入問題。（六）主辦偵查員晉升的考核與考試辦法。

一項新制度的確立與規(guī)則的完善是一個極其細膩與復雜的漸進的過程。按照新制度經濟學的觀點，成功的制度創(chuàng)新應當實現(xiàn)使受制度影響的各方都能從新的制度安排中受益，同時，還應當實現(xiàn)制度實施成本的遞減。只有這樣，新的制度安排才能獲得有關各方的支持并能夠持續(xù)下去和推廣開來，形成新的激勵與約束機制，產生新的制度均衡，使社會保持連續(xù)的穩(wěn)定態(tài)。主辦偵查員制度在2005年制訂試點方案，用兩年左右的時間進行授權試點，試點的結果可能會涉及刑事訴訟法、人民警察法等法律的修訂，然后再依法推進，做到改革于法有據(jù)，使偵查工作在一個新的更高的水平面運行與發(fā)展。