謝 坤，袁 珂

（河南省永城市公安局，河南 永城 476600）

當前經濟社會快速發(fā)展，“三期”疊加和公安工作新常態(tài)下，如何最大限度地避免和預防社會沖突，如何最大限度地利用社會沖突的正面效應，實現(xiàn)社會治安管控效能最大化，在社會沖突大環(huán)境下，警民關系的進一步和諧，是當前公安機關需要認真研究的新課題。筆者結合河南省永城市公安機關近年來開展社會治安管控的實踐，談一談社會沖突大環(huán)境下如何實現(xiàn)和諧警民關系的建立和發(fā)展以及帶來同樣區(qū)域和經濟條件下社會治理的啟發(fā)和參考。

一、社會沖突和警民關系

（一）關于社會沖突

沖突，現(xiàn)代漢語詞典解釋為：矛盾表面化，發(fā)生激烈爭斗。美國社會學家L.A.Coser解釋說，沖突是價值觀、信仰以及對于稀缺的地位、權利和資源的分配上的爭斗。［1］社會沖突作為社會科學研究的范疇，就是社會發(fā)展中各個主體之間價值觀、利益訴求等不一致誘發(fā)的矛盾和對立。本文中所指社會沖突即以此為基準。Coser還強調，沖突產生于社會報酬的分配不均以及人們對這種分配不均表現(xiàn)出的失望，只要不直接涉及基本價值觀或共同觀念，那么，它的性質就不是破壞性的，而只會對社會有好處，這就是沖突的正面功能。［2］所以說，建設性社會沖突是必要的，是社會發(fā)展的有效推動力，但如果社會沖突得不到及時化解，破壞性沖突越來越多，那就會給社會發(fā)展帶來不利的結果，破壞社會發(fā)展的系統(tǒng)合力，因此要重視社會沖突的控制和消解。

（二）關于和諧警民關系

和諧警民關系業(yè)界一直沒有固定的概念，在此我們僅做字義和普通認知上的確定。和諧，是對立事物之間在一定條件下，具體、動態(tài)、相對、辯證的統(tǒng)一，是不同事物之間相同相成、相輔相成、相反相成，互助合作、互利互惠、互促互補、共同發(fā)展的關系，［3］是辯證唯物主義和諧觀的基本觀點，在此我們僅取“和睦協(xié)調”之義。警民關系泛指警察與公眾的關系，在我國則主要是指公安機關及其人民警察在依法履行職責和執(zhí)行公務活動中，為維護公共安全和社會治安秩序，通過一定的途徑與相關團體或公眾個人建立的“人際關系”，［4］但是人們認識警察，不僅僅是對警察組織和人員的認識，更重要的是對警察角色、身份和形象的認識。所以說，警民關系是當今最基本的社會關系之一，既是公安隊伍建設的重要目標和內容，也是做好公安工作的重要前提和保證，更是建設和諧社會的重要根基。本文中所指的警民關系，側重于警和民的“事際關系”，即警民管理關系、警民服務關系、警民公共關系、警民評價關系等的總概括。

（三）關于警察在社會沖突中的職責定位

《人民警察法》第6條明確規(guī)定，公安機關的人民警察按照職責分工，依法履行預防、制止和偵查違法犯罪活動；維護社會治安秩序，制止危害社會治安秩序的行為等14種法定職責。［5］《人民警察法》第3條明確規(guī)定，人民警察以全心全意為人民服務為宗旨，同時第21條規(guī)定：“人民警察遇到公民人身、財產安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應當立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助；對公民的報警案件，應當及時查處。人民警察應當積極參加搶險救災和社會公益工作?！保?］據(jù)此，人民警察又具有普遍的服務職責，而且至少應包括緊急救助、提供信息和解決糾紛三種情形。［7］同時，社會科學研究中的沖突，基本上分為實質上的沖突和象征性沖突，前者是純粹利益上的沖突，以“你搶了我的飯碗和福利”為代表；而后者更多的是感覺上的，大多是一種相對剝奪感，總覺得別人在無形中占了自己的便宜。［8］警察介入的社會沖突絕大部分為實質上的沖突，即利益之爭。所以說，根據(jù)警察工作職責和服務職責的定位，其在社會沖突中，特別是具體社會沖突的抑制、管理、消解過程中，職責應當界定為預防、維護、制止、監(jiān)督和管理等方面的職能。

二、永城加強社會管控舉措的實踐

（一）永城的區(qū)域特點

永城市素有“豫東門戶”之稱，人口157萬，從地圖上看，它像一個“V字形”的鍥子插入皖蘇的北部，29個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)與安徽省的亳州市、淮北市、宿州市接壤，最短直線距離距永城市的行政中心不超過15公里，2014年1月1日被河南省列為省直管（縣）市，行政上脫離商丘管轄，形成獨特的閉鎖式的環(huán)形地理位置。連（云港）霍（爾果斯）、許（昌）泗（洪）、濟（寧）祁（門）一縱兩橫三條高速穿境而過，蘭（州）徐（州）高鐵即將開通，是東進蘇滬杭、西出河南、北上首都的咽喉要道。2014年在煤炭、電、鋁效能全面下滑的背景下，公共財政預算收入完成31.77億元，居全省10個直管（縣）市第2位，經濟常態(tài)化的穩(wěn)步增長；城市的擴張、土地的增值、環(huán)境污染、村級干部腐敗、村級選舉、180余家投資擔保公司的風險存在；農村大量外出務工人員的輸出，留守人員和弱勢群體的逐步增加，社會矛盾凸顯，社會沖突結構疊加，邊緣結合部形成的地緣、姻緣關系錯綜復雜，治安管控壓力愈發(fā)突出。

（二）當前社會沖突的具體現(xiàn)象和內容

當前，全國正處在調整經濟結構、促進持續(xù)發(fā)展的特別時期，經濟社會發(fā)展中不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)的問題比較突出，人民內部矛盾高發(fā)多發(fā)，而且矛盾的關聯(lián)性、聚合性、復雜性、敏感性和對抗性明顯增強，處理難度越來越大。特別是農村征地、城市拆遷、醫(yī)患糾紛、環(huán)境污染、“三農”問題等引發(fā)的群體性事件升幅較大，聚眾上訪問題突出，參與群體性事件的各類人員進一步增多。可以說在相當長一段時間內，我國經濟、醫(yī)療、教育、就業(yè)、利益分配等層面觸動社會不穩(wěn)定的因素還一時難以消除，人民矛盾凸顯、刑事案件高發(fā)的態(tài)勢難以改變。永城作為經濟發(fā)展相對較快、農業(yè)人口占絕大多數(shù)的縣級行政區(qū)劃，其近期表現(xiàn)的社會沖突除了符合以上列舉特點外，還有帶有一定地域特征、人文特征、政策特征的現(xiàn)象，處理起來更加困難和復雜。

1.因征遷、沉陷等涉及土地補償問題引發(fā)的社會沖突，這類問題主要涉及景區(qū)開發(fā)、沉陷區(qū)改造、煤碳企業(yè)開采、城區(qū)擴張等，重點涉及失地群眾對政府、企業(yè)的沖突，直接表現(xiàn)為集體請愿、圍堵黨政機關、阻斷鐵路等。

2.因政策調整部分群體利益受影響引發(fā)社會沖突，這類問題主要涉及各類“軍”字頭群體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)下崗分流人員、特殊維權群體等，直接表現(xiàn)為群訪、非訪、越級上訪、采用非正常手段制造影響等。

3.因房產開發(fā)、拖欠農民工工資、投資擔保等引發(fā)群體性沖突，這類問題涉及面廣、人員成份復雜，直接表現(xiàn)為圍堵、沖擊黨政機關、公安機關等。

4.因農村家族、派系之爭及村干部腐敗引發(fā)的群體性信訪等社會沖突，這類問題主要涉及土地沉陷、征遷賠償?shù)鹊氐氖У厝罕?，直接表現(xiàn)為集體信訪、過激行為等。

5.因私權力對抗引發(fā)的單體性沖突，表現(xiàn)為信“訪”不信法。比如因傷害賠償引發(fā)信訪案件，應當?shù)椒ㄔ禾崞鹪V訟的，其中一方甚至雙方都不愿通過訴訟解決，而采取信訪、人訪等形式進行。

（三）永城加強社會管控措施的實踐

2013年8月，黨委書記、局長杭磊同志團結帶領新一屆公安局黨委和廣大公安民警，因應全面對接省直管的嚴峻形勢，優(yōu)化創(chuàng)新“打防管控建”理念，全面加強鞏固社會治安成果，在河南省公安廳對盜竊案件立案標準從2013年前1000元下調為500元的情況下，2014年全年全市立盜竊案件5631起，較上年度同比基本持平；立“雙搶”案件80起，較上年度同比下降40.7%、全年立命案2起，較上年度同比下降80%；逮捕360人、起訴525人，分別較上年度同比下降31%、26%；群體性案事件發(fā)41起，較上年度同比上升70.8%；涉黑犯罪為零。開創(chuàng)永城公安兩個歷史新高：公眾安全感全省排名較去年提升37個位次，歷史性地跨入全省第45位；公眾對公安工作滿意度較去年提升7個位次，歷史性地跨入全省第7位。同時，全年動態(tài)保持省廳對十個省管縣績效考評成績第一，先后獲評“全省公安機關執(zhí)法示范單位”“永城市依法行政先進單位”，大批先進單位和優(yōu)秀民警受到各級表彰獎勵。2014年9月，時任河南省公安廳長的王小洪視察永城公安工作后，用“百聞不如一見，一見勝過百聞”對永城公安工作特別是社會治安管控工作給予肯定，中國犯罪學研究會的皮藝軍、張荊、張遠煌、邱格屏、翟英范等教授多次到永城調研，總結出中小城市社會治安管控“永城樣本”。在現(xiàn)代社會沖突的大背景下，永城公安以群眾安全、人民滿意為落腳點，以“三個第一”理念為引領，以扎實推動“四項建設”為抓手，以強化社會治安管控舉措為突破，在短短一年的時間內，實現(xiàn)了群眾安全感和人民群眾對民警滿意度歷史性的進入全省第一方隊的“雙突破”，破解了現(xiàn)代社會沖擊下，置身社會沖擊“官”“民”矛盾對立下，構建和諧警民關系的“瓶頸”問題。

三、社會沖突加劇背景下和諧警民關系實現(xiàn)途徑

現(xiàn)代沖擊理論堅持，不和諧是社會固有的特征，認為可以通過社會秩序的調整來緩解沖突，并在沖突與緩解中尋求發(fā)展，保持一種動態(tài)的平衡與和諧。永城市公安局黨委正確把握和利用了現(xiàn)代沖突理論的“安全閥”理論，［9］把各項社會治安管控措施保持在一種開放、靈活、包容的狀態(tài)，在各種社會緊張能夠在可控范圍內得以釋放的基礎上，通過可控制的、合法的、制度化的機制，實現(xiàn)社會訴求得以回應，社會沖突得以消解。

（一）大視野布局，“規(guī)矩+規(guī)范”固化新常態(tài)工作運行機制

該局堅持問題.導向，各項工作保持“發(fā)現(xiàn)問題→解決問題→發(fā)現(xiàn)問題→解決問題”的良性循環(huán)發(fā)展的狀態(tài)，特別提出，在當前公安工作新常態(tài)下，只有更加注重“規(guī)矩”的建立，把遵規(guī)守矩作為民警的養(yǎng)成教育，才能實現(xiàn)各項工作的最終“規(guī)范”。

1.強化“三個第一”理念，目標引領方向?！叭齻€第一”理念在基層越深化，把握關鍵、發(fā)現(xiàn)問題才能越精準，分析問題、解決問題才能越精細。一是深化“群眾第一”理念，狠抓民意導向這個出發(fā)點。作為省直管縣（市）公安機關，脫離了原屬省轄市的具體指導，獨立決策的能力還顯得不足，警務部署還不能及時跟上群眾的要求。通過狠抓“一村一警”長效機制建設這個抓手，更加注重對民情民意的搜集研判，掌握群眾對公安工作的意見和建議，及時調整公安業(yè)務工作的方向，豐富公安業(yè)務工作的內容，切實做到以民之所望、執(zhí)法所向。二是深化“基層第一”理念，狠抓省直管工作對接這個突破點。狠抓基礎平臺建設這個突破點，以局業(yè)務技術用房建設為抓手，加快推進110指揮中心、刑事技術實驗室、室內靶場、執(zhí)法辦案中心建設，確保省直管工作全面順利對接。通過積極爭取市委市政府的支持，先后建成并投入使用了駕駛人考試科目三業(yè)務系統(tǒng)、戶政人口信息平臺，配置到位通信指揮車、武裝巡邏車，建設竣工輿情監(jiān)控中心及電子物證實驗室和局業(yè)務技術用房主體工程，為推進公安工作和隊伍建設長遠發(fā)展奠定堅實基礎。三是深化“民警第一”理念，狠抓以人為本這個支撐點。針對新時期公安民警知識結構和價值取向的新特點，有的放矢，因情施策，上下聯(lián)動，無縫對接，大力解決基層想做而做不了的事、民警想解決而解決不了的問題；進一步突出民警主體地位，加大典型培樹和宣傳力度，使各個警種、各個單位出“靚點”，形成品牌效應，拉動永城公安工作向縱深發(fā)展。

2.強化“兩個保護”意識。針對目前執(zhí)法工作中存在的“兩高一低”，即法院、檢察院對證據(jù)標準要求高，公安機關辦案民警取證能力和對證據(jù)標準要求低的實際情況，全面強化民警“兩個保護”意識，即規(guī)范化執(zhí)法不但是對犯罪嫌疑人權利的保護，同時也是對執(zhí)法民警權利的保護，為深化規(guī)范執(zhí)法提供思想保障。一是強化培訓，提升執(zhí)法水平。采取請進來，即每月組織一次法制大講堂，邀請國內外知名的專家學者，有實踐經驗的全國、全省優(yōu)秀公訴人、知名律師和實踐經驗豐富的公安民警對全體民警授課。推動走出去，建立校地合作機制，分批將民警送往中國刑事警察學院、河南警察學院學習和理論研討。采取這種方式，一批年輕的民警增長了知識水平，助推了永城公安執(zhí)法辦案的水準。二是刮骨療毒，減少執(zhí)法漏洞。針對執(zhí)法卷宗中的瑕疵小問題，局黨委視為大問題來抓，在每兩周的中心工作講評會上，以PPT的形式，對質量較差的案件從受案開始逐個細節(jié)地分析講評，每年評出24卷在講評會上剖析，讓不負責的辦案民警看著臉紅心跳，讓其他民警看著汲取教訓。針對每年參加省廳舉行的執(zhí)法資格等級考試，要求民警認真對待，對于在考試中弄虛作假的，一經發(fā)現(xiàn)，即予禁閉、通報批評等懲戒。三是堅守底線，慎用強制措施。堅守公平、公正的執(zhí)法底線，從數(shù)據(jù)上看，打擊效能確實下降，打擊常量下降是客觀的，但是打擊的精準度確實提高了，對于涉及群眾安全感和滿意度的多發(fā)性侵財案件、尋釁滋事、故意傷害、強迫交易、敲詐勒索案件實施精確打擊，不符合法定條件的，一律不予變更強制措施，全年變更強制措施同比下降36%。同時細化行政處罰標準，對于因矛盾糾紛、家庭糾紛引起的輕微治安案件，無論是在重大節(jié)日還是農忙季節(jié)，只要調處化解好矛盾糾紛，在法律許可范圍內，可以提前給予解除治安處罰。全年總體打擊效能較去年下降的情況下，全局共移送起訴525人，無一被檢察機關做出不起訴或撤銷案件；全年治安行政處罰1 539人，無一行政復議或行政訴訟敗訴；省公安廳辦理的公民舉報投訴考評中，保持全年“零”投訴。

3.固化“四個一律”要求。公安部規(guī)范使用辦案區(qū)要求，違法犯罪嫌疑人被帶至公安機關后一律直接帶入辦案區(qū)，嚴禁違反規(guī)定帶出辦案區(qū)訊問詢問；進入辦案區(qū)后，一律先進行人身檢查和信息采集；違法犯罪嫌疑人在辦案區(qū)內，一律要有人負責看管；在辦案區(qū)內開展執(zhí)法活動，一律要有視頻監(jiān)控并記錄。局黨委把執(zhí)行“四個一律”要求，作為深化執(zhí)法規(guī)范化建設的突破點。一是完善硬件建設，深化規(guī)范應用意識。2014年3月初，率先在全省改造執(zhí)法辦案場所，由法制民警牽頭，到執(zhí)法規(guī)范化建設先進的山東省、江蘇省學習先進經驗，充分發(fā)揮各派出所的先導作用，鼓勵一所一策，營造比學趕幫超的氛圍，局長親率全體局黨委領導和中層正職逐所觀摩點評，現(xiàn)場辦公，提升建設水平，消除安全隱患。到3月底，全市33個派出所和局直、看守所內執(zhí)法辦案場所全部高質量改造完成。從進入執(zhí)法辦案場所到信息采集直到訊問結束，全程在視頻監(jiān)控下進行，每個案件必須有同步錄音錄像。執(zhí)法場所建設經驗先后吸引河南省洛陽、南陽、周口、商丘、三門峽和安徽省等39個縣市公安機關到永城觀摩學習。二是配齊執(zhí)法儀，養(yǎng)成有警必錄意識。局黨委大力完善基層民警辦案裝備，現(xiàn)場執(zhí)法儀達到人手一臺。同時要求，民警值班期間及所有警務活動中，必須配帶現(xiàn)場執(zhí)法儀，只要進入現(xiàn)場，必須打開執(zhí)法儀，確保同步錄音錄相，真實記錄現(xiàn)場情況。警用現(xiàn)場執(zhí)法儀能很全面、客觀地記錄民警接警、處置特別是現(xiàn)場情況，在約束和規(guī)范民警言行的同時，更能真實固定相關證據(jù)、保護當事人和民警的合法權益。三是保持警容嚴整，培養(yǎng)維護形象意識。按照《人民警察法》和《人民警察內務條令》要求，公安機關人民警察值班期間必須規(guī)范穿著制式警服，警用標識齊全。所以說，從維護公安機關執(zhí)法形象上來講，保持警容嚴整和儀表整肅，也是對執(zhí)法活動的尊重和支持。要求全體民警保持警容嚴整和昂揚的精神風貌，最大限度展示公安民警風采，維護公安機關執(zhí)法形象。

（二）全方位謀劃，“宏觀+微觀”疏通治安管控中末梢阻塞

永城特殊的區(qū)域位置，決定了治安防控的張力不能有彈性。從數(shù)據(jù)上看，治安防控網絡的疏密，是檢驗周邊“犯罪漂移”的理論基礎，“孤島式”的地理空間，如果防控的張力有彈性，勢必會造成“犯罪漂移”。實踐證明，永城不但沒有形成“犯罪漂移”的洼地，在省廳調整立案標準之后，多發(fā)性侵財犯罪呈持平狀態(tài)，命案、“雙搶”等暴力性案件呈大幅下降狀態(tài)，說明在原來治安管控的基礎上，“宏觀管控，微觀管理”方面發(fā)揮了積極的作用。

1.三層專職防控，實現(xiàn)城區(qū)末梢管控。數(shù)據(jù)是引導治安管控的指揮棒，通過對5年來多發(fā)性侵財案件的數(shù)據(jù)和區(qū)域位置發(fā)現(xiàn)，城區(qū)發(fā)案占全市發(fā)案總數(shù)的70%，東城區(qū)占整個城區(qū)的70%，新城派出所轄區(qū)發(fā)案占東城區(qū)的約70%。這“三個70%”決定了新城派出所穩(wěn)則城區(qū)穩(wěn)，城區(qū)穩(wěn)則全市穩(wěn)。為此，在原來管控機制不變的基礎上，發(fā)展、改革、創(chuàng)新城區(qū)管控理念。一是機關民警下沉城區(qū)派出所，城區(qū)打防專職化。城區(qū)加大視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設，在“探頭站崗，鼠標巡邏”理念引導下，把人力管控的觸角向街巷延伸。通過常年堅持機關、大隊民警到城區(qū)派出所半年輪崗機制，為城區(qū)派出所常年增加120名警力，有效緩解了城區(qū)打防力量不足的困局。以新城派出所為例，該所原有警力45人，增加60名民警后，現(xiàn)有警力105人，在保持原有值班力量和頻次的基礎上，抽調專門人員成立了巡邏班組和打擊班組，在隨同值班警力完成值班任務的同時，打擊和防范更專業(yè)、更專職，城區(qū)打防成效明顯提升。二是做專做實社區(qū)警務室，社區(qū)民警專職化?！肮茏×巳司凸茏×松鐣伟病?，管人的問題一直是困擾城區(qū)派出所的難題。城區(qū)派出所警力得到補充后，把20名社區(qū)民警從煩瑣的日常工作中置換出來，進而實現(xiàn)城區(qū)社區(qū)民警的專職化，不再承擔派出所的值班、接處警等任務，專職專業(yè)開展社區(qū)警務工作，人地物事組織的熟悉率、掌握率的提升，客觀上帶來“以房管人”“以業(yè)管人”“以組織管人”的流動人口管理成效。同時，每名社區(qū)民警配備1名至3名輔助力量，更從落實的角度細化了管理的區(qū)域和范圍，減少了實際工作量、提升了工作績效。三是科學劃分巡防網格，街面巡防專職化?？茖W調配320人的專職巡防力量（市委政法委招錄、公安機關管理使用），將東西城區(qū)科學劃分為12個防控區(qū)，依托44個城區(qū)治安崗亭，巡防力量分班進駐、劃片包干，根據(jù)發(fā)案特征適時調整巡防頻次。同時，敏感節(jié)點和特殊時期，在根據(jù)需要增派機關警力開展定點定時值守工作的基礎上，堅持在重點區(qū)域推行特警、武警聯(lián)合武裝巡邏，強化街面防控。

2.三層卡口過濾，實現(xiàn)區(qū)域封閉屏障。特殊的區(qū)域位置，復雜的地緣關系，便利的交通條件，省外阡陌小道延伸進境內，決定了永城公安必須在邊緣結合部筑建外圍“屏障”，以期防止“犯罪漂移”的發(fā)生。強化治安卡口建設及功能發(fā)揮，落實“五層布防”，虛實結合，人機配合，全市“5分鐘區(qū)域合圍，10分鐘城區(qū)封閉，20分鐘全市關門”的快速反應格局基本實現(xiàn)。一是出入市境卡點，扎緊外圍“籬笆”。由于道路交通暢通，交通工具的便利，區(qū)域性的流竄犯罪已經成為犯罪的新常態(tài)，從5年來破獲案件的數(shù)據(jù)顯示，區(qū)域性流竄犯罪占到全部犯罪的46%，在與外縣市接壤的18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在邊界所有公路道口建成固定治安卡點70個，全部有固定房屋依托，配備警犬、視頻監(jiān)控、GPS對講機及阻車工具等，定期不定期組織開展檢查盤查工作，形成打防流竄犯罪，開展社會治安防控的第一道防線。二是出入城智能卡口，嚴守城區(qū)大門。在出入城區(qū)的省道、國道及縣鄉(xiāng)道路等必經路口建成出入城治安卡口8個，獨立辦公場所，規(guī)范設卡盤查等基礎設施，通過外網高清智能抓拍系統(tǒng)和內網警務信息“一查通”系統(tǒng)，可以實現(xiàn)無牌、外地車輛自動“過濾”，及車輛、車主、案件等基本信息的自動關聯(lián)互查。三是空中電子卡口，發(fā)揮隱密優(yōu)勢。在市境邊界結合部建成電子卡口285個，其中有“秒拍”功能的電子卡口46個，采取在線或無線傳輸?shù)男问?，對各層治安卡口輻射盲區(qū)實施監(jiān)控，對于發(fā)現(xiàn)和擒獲有意避開各層治安卡點、選擇無人值守的道路逃竄的犯罪嫌疑人，往往發(fā)揮出奇制勝的實戰(zhàn)效果。

（三）深層次運作，“基層+基礎”消解社會沖突指向性目標

在全部社會沖突中，其直接指向目標是公安機關或公安民警的僅占極少部分，而且這極少部分中，也是在處置和管理社會沖突中形成的。所以說，如何避免警察和群眾的直接對抗，讓警察在解決社會沖突中，充當“事務官”角色，而非“對立面”角色，是贏得處置成功和建立和諧警民關系的關鍵。實踐證明，“一村一警”警務模式的推行，通過“送警察上門、送服務上門”，廣大民警成了群眾的“警衛(wèi)員”“自家人”和“主心骨”，通過一件件實實在在好事、實事的辦理，有效提高了廣大農村地區(qū)的見警率、熟悉率和管事率，深入踐行著“從群眾中來、到群眾中去，一切為了群眾、一切依靠群眾”的群眾路線，警愛民、民擁警的新型和諧警民關系不斷深入，各類沖突中針對公安機關和民警的指向性目標得以回避。

1.做足保障，解除民警后顧之憂?！耙淮逡痪遍L效機制建設開始之初，永城市公安局將之作為踐行黨委的群眾路線的有力抓手和夯實基層穩(wěn)定的有效載體，超前謀劃，強力推動，率先完成758名民警分包733個行政村（社區(qū)），全面實現(xiàn)“一村一警”或“一村兩警”。同時，列入2015年永城市政府十大民生工程，上升到黨委政府層面統(tǒng)籌推動。一是做足組織保障。我局成立局長杭磊任組長的領導小組，領導小組下設專門辦公室，由分管治安副局長任辦公室主任，同時，又抽調專門人員成立考核組和督導組，直接對局黨委負責，專司活動的組織實施、研究推動和督導考評工作，實現(xiàn)對“一村一警”工作組織領導的全面加強。二是做足制度保障。為規(guī)范全市“一村一警”工作，我們先后研究出臺了《關于深入推行“一村一警”長效機制建設的工作意見》《包村民警考核辦法》《警務工作站建設標準》等一批關于“一村一警”工作的規(guī)范、辦法和制度，強力規(guī)范和指導“一村一警”工作健康順利開展，有效推動“一村一警”長效機制建設，特別是五層考核辦法和警務工作站建設標準，受到省廳和總隊領導的肯定。三是做足后勤保障?；I備200萬元建設資金，以獎代補推動工作站建設，截至2014年12月底，全局624個警務工作站全部建成，達到“四有”（有標示牌、有公示欄、有辦公設施、有工作臺賬）并投入使用；參照省內差旅補助標準，430萬元包村民警誤餐、交通補貼，納入2015年市財政預算，予以足額保障；籌集資金200萬元，為每一位包村民警配發(fā)一部智能手機并保障每月基本通訊費用，徹底解除民警的后顧之憂。

2.打通聯(lián)系服務群眾“最后一公里”。在工作推動過程中，逐步確立了“黨委成員集體發(fā)力、中層干部示范帶動、全體民警強力跟進”的指導思想，總結完善了“黨委集中巡察觀摩”、亮點培樹、分類指導和分步實施等措施強力推動，“一村一警”工作成效日益顯現(xiàn)。一是民警得提高。公安工作就是群眾工作相結合的專門工作，廣大包村民警深入基層、深入群眾、深入農戶，廣泛開展走訪調查、防范宣傳、矛盾化解和排憂解難，從距離的拉近到感情的拉近，消除了不信任感，走進田間地頭和村民暢所欲言，“我把群眾當親人，群眾把我當家人”，腳踏實地地做好“一村一警”工作，打通了聯(lián)系服務群眾的“最后一公里”，在建立和諧警民關系的同時，民警的工作經驗得到豐富、民警的聰明才智得到發(fā)揮、民警的理想抱負得到實現(xiàn)。廣大包村民警開展的富有崗位特色的工作和事跡多次被《人民公安報》《河南法制報》等主流媒體以及內部刊物宣傳報道。二是群眾得實惠。包村民警每周一天深入村組開展工作，把民警送到群眾身邊的同時，也把公安機關解決問題的態(tài)度送到群眾身邊，把黨和政府的溫暖送到群眾身邊。通過包村民警的工作，把群眾反映的問題搜集上來、把群眾存在的困難反映上來、把群眾的利益訴求統(tǒng)計上來，分類研究、限期解決，群眾問題有人解決、群眾困難有人幫扶、群眾訴求有人回應，在群眾得到切切實實的實惠的同時，最大限度地實現(xiàn)了基層穩(wěn)定，基層穩(wěn)定了，公安工作才有了源源不竭的動力；基層穩(wěn)定了，社會經濟的發(fā)展才有牢不可破的基礎?！耙淮逡痪惫ぷ饕詠?，全局共排查化解各類矛盾糾紛2 800余起、幫扶困難群眾1 100余戶（人）、為群眾辦好事實事3 600余件。三是治安得穩(wěn)定。廣大包村民警帶著警察的視角入村開展工作，重點根據(jù)社會治安實際狀況和季節(jié)特征開展社會治安管控工作，特別是要組織指導建立村級義務巡邏隊、檢查指導商鋪、廠礦、民居消防安全、組織指導村民安全防范、圍繞學校開展法治宣傳等等，通過切切實實的工作舉措，最大限度地預防和避免各類案件的發(fā)生，有力維護廣大群眾的生命、財產安全。案件降下來了，群眾安全感和滿意度就升上來了。和諧警民關系才有了堅實的根基，和諧社會創(chuàng)建才成為可能。

3.贏得地方黨委政府大力支持。“一村一警”實實在在的工作成效，不斷贏得各級黨委政府的肯定和支持，“民警任村官”“村官兼輔警”等做法有力支持了“一村一警”工作在當?shù)氐纳钊腴_展。一是出臺文件，明確包村民警“村官”身份。王集、臥龍黨委政府先后出臺文件任命包村民警為村支部副書記或村主任助理，同時，明確相關工作配合機制，全力提升“一村一警”工作實效。二是整合力量，治保主任兼職公安輔警。龍崗鎮(zhèn)黨委政府立足實際，組織全鎮(zhèn)村治保主任兼職派出所輔警，集中管理使用，找到了村級綜治工作的結合點，不但節(jié)約了資金支出，而且最大限度地發(fā)揮了他們人熟、物熟、地熟優(yōu)勢。三是干部包村，推動“一村一干一警”機制。演集、陳官莊等鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府結合當?shù)貙嶋H，積極研究將“一村一警”工作與推行“網格化”管理模式結合，將干部包村與民警包村捆綁，推動“一村一干一警”長效機制形成。近期，市委政法委專門撥出10萬元平安建設資金，為包村民警購置警用自行車，方便民警入村開展工作。

（四）高站位調度，“消解+化解”減少沖突中警民直接對抗

永城是人口大市、農業(yè)大市，也是新興的能源城市。特別是近年來，隨著城區(qū)擴容、采煤沉陷區(qū)擴大、新農村建設等迅速發(fā)展，村級選舉不透明、村級干部腐敗，衍生出的農民和政府的對抗矛盾在逐年增多。僅2014年，全市因為塌陷安置、征地拆遷、村級干部腐敗引發(fā)的群體性事件就多達29起，較去年的21起上升了42.9%。農村穩(wěn)定是經濟發(fā)展和深化改革的前提條件，也是整個社會穩(wěn)定的基礎。永城作為第一批省直管縣（市），承擔著河南省委要求的，率先實現(xiàn)由傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代化城市發(fā)展和建設成集聚帶動作用強的中等城市的發(fā)展目標。面對農村在轉型時期引發(fā)的社會沖突，面對群眾對公平、公正越來越高的期望，永城公安只能直面矛盾，勇于擔當。

1.主動作為，全面樹立“不擔事、就兜事”的理念。在“一村一警”工作推進過程中，局黨委大膽提出“零信訪”行政村創(chuàng)建活動，即所在的行政村連續(xù)三個月沒有信訪案件發(fā)生。之所以要提“零信訪”，就是在當前的社會背景下，很多事需要公安民警出面解決，而事實上又超出公安機關的工作職責，這個問題實際上早些年以“警務活動”和“非警務活動”的爭論出現(xiàn)過，雖然當時從上到下討論很是激烈，但最終沒有形成建設性結果。而且公安機關受上級公安機關和地方黨委政府雙重領導的體制短期內不會改變，即使以后有“國家警察”和“地方警察”之分，但人民警察作為國家機器，作為黨和人民當家做主的“刀把子”，必須牢牢掌握在黨和人民手中，其不可能改變“聽黨指揮”這一基本要求，因此其受地方各級黨委政府領導和指揮的地位不會改變，而黨指揮的任務，不可能都是公安機關“份內”之事。特別是當前穩(wěn)定大如天甚至穩(wěn)定比天還大的理念下，公安機關不可能“獨處清幽”，該局黨委在2015年公安工作會議上提出，要樹立四個權威，其中一個權威就是樹立地方黨委政府在維護基層穩(wěn)定時對派出所的指揮權威。穩(wěn)定的其中一項重要內容就是信訪，所有信訪人的穩(wěn)控、外出接訪以及非訪的處理等責任最終都有可能落到公安機關頭上。與其被動挨打，不如主動出擊。有了主動介入的態(tài)度，付出化解的努力，換個處理的角度，大批看似疑難的信訪案件迎刃而解，信訪工作控制增量、減少存量、消降總量的目標逐步實現(xiàn)。

2.未雨綢繆，建立預警和風險防范機制。公安機關牽頭，加大各類社情民意及網絡信息的監(jiān)控、搜集和匯總，從中提取涉及地方穩(wěn)定的情報信息，通過定量和定向的分析研判，第一時間將研判結果反饋給市政府，并做出建議性的預警和風險防范措施，由政府牽頭，將工作措施分解到信訪、土地、金融、勞動等相關部門，跟蹤督導工作開展。例如，2000年鄉(xiāng)鎮(zhèn)下崗分流人員、涉軍人員、“兩案人員”等因國家和地方政策調整等造成的歷史遺留問題的特殊利益群體，政府短期內不能夠解決甚至一個時期內沒法解決的問題，疏導工作就成了消解社會沖突最有效的手段之一，同時，通過提前的、多方面的疏導工作，很大程度上避免了民警的介入，甚至避免和減少警民對抗。對于新產生的可能引發(fā)影響穩(wěn)定或形成群體事件的社會沖突，公安機關主動承擔分析、監(jiān)控、預防、化解責任，在事件形成規(guī)模和影響之前，最大限度地將風險化解在萌芽狀態(tài)，不但減少了可能出現(xiàn)的警民對抗，而且通過工作贏得了群眾的支持和擁護。

3.分層解決，最大程度彰顯法律尊嚴，贏得群眾的認可?，F(xiàn)代社會沖突下的群體利益的對抗，對抗的群體有的是采取“依法對抗”，有的是“依政策對抗”，有的是“無理對抗”，針對不同的利益群體的訴求，采取不同的法律手段，分層次加以解決，最大程度地彰顯法律尊嚴?！耙婪▽埂钡闹饕憩F(xiàn)形式主要是村民利益受到侵害，到司法部門表達訴求。對于侵害群眾利益的，快速查處，依法打擊腐敗的村組干部、惡意欠薪者，消化對抗情緒；“依政策對抗”的主要表現(xiàn)形式是群體利益訴求者依據(jù)中央政策給“土政策”抗爭。針對這種情況，搜集證據(jù)打擊少數(shù)組織者，疏導大多數(shù)，經教育確實悔改者，給予從輕處罰。“無理抗爭”表現(xiàn)形式既無法律依據(jù)也無政策可依，要求政府滿足群體利益的訴求。針對這種群體，主要采取疏導、穩(wěn)控的策略，防止群體性對抗升級。根據(jù)對永城房地產及新農村建設情況的調查和已經出現(xiàn)的拖欠農民工工資問題，永城公安會同勞動部門組建“農民工討薪辦公室”，組建10人的專案力量，在強力偵辦勞動部門移交案件的同時，會同勞動監(jiān)察部門提前介入建筑項目，了解經營狀況，對存在風險的建筑公司采取必要的預防性措施，收到良好的工作成效。2014年，全市共查處拖欠克扣工人工資案件246起，追回和責令補發(fā)工人工資1.2億元，公安機關立案查處45起，刑事拘留18人，逮捕8人、取保候審7人、監(jiān)視居住1人、移送起訴7人，網上追逃10人，調解結案20余起、追回工資2 800萬余元，及時化解農民工上訪案件70余起，27批次農民工代表給公安機關送錦旗表示感謝。

［1］［2］〔美〕L.A.Coser著，孫立平等譯.社會沖突的功能［M］.北京：華夏出版社，1989.

［3］王光，魏永忠.和諧社會與警民關系［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2009.

［4］崔北方等.警民關系學［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2007.

［5］［6］中華人民共和國人民警察法（最新修改版）［S］.2012-10-26.

［7］顧柏榮.論警察的本質、職能與職責［J］.上海公安高等?？茖W校學報，2003，（5）.

［8］蔣巍巍.沖突管理［M］.北京：中國財富出版社，2012.

［9］曹峰.社會沖突管理［Z］.清華大學公共關系管理學院，2013.