程雪陽(yáng)

引 言

“國(guó)家所有”這個(gè)術(shù)語(yǔ)在我國(guó)憲法中出現(xiàn)過(guò)三次。第一次出現(xiàn)是在第9條第1款關(guān)于“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”的規(guī)定中。第二次和第三次則是出現(xiàn)在第10條第1款和第2款“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”的規(guī)定中。

如何理解我國(guó)憲法上的“國(guó)家所有”，目前已經(jīng)成為理論界和實(shí)務(wù)界的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，近幾年圍繞烏木、太陽(yáng)能、風(fēng)能和“狗頭金”是否屬于國(guó)家所有，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了熱烈的討論和較為深入的研究，并已經(jīng)提出了數(shù)種可能的解釋方案，比如國(guó)家所有權(quán)雙階構(gòu)造說(shuō)、公權(quán)說(shuō)、國(guó)家所有制說(shuō)、三層結(jié)構(gòu)說(shuō)，、制度性保障說(shuō)等?！?〕比如，可以參見(jiàn)《法學(xué)研究》2013年第4期發(fā)表的系列文章。稅兵：《自然資源國(guó)家所有權(quán)雙階構(gòu)造說(shuō)》；鞏固：《自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說(shuō)》；徐祥民：《自然資源國(guó)家所有權(quán)之國(guó)家所有制說(shuō)》；王涌：《自然資源國(guó)家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說(shuō)》；張翔：《國(guó)家所有權(quán)的具體內(nèi)容有待立法形成》；林來(lái)梵：《憲法規(guī)定的所有權(quán)需要制度性保障》；等等。

上述研究成果是非常重要的，也為我們理解相關(guān)問(wèn)題帶來(lái)了許多啟發(fā)。不過(guò)，依照筆者的淺見(jiàn)，要合理解釋我國(guó)現(xiàn)行憲法上的“國(guó)家所有”，還需要再?gòu)闹R(shí)考古的角度做一些基礎(chǔ)性工作，比如，“國(guó)家所有”這一術(shù)語(yǔ)是如何進(jìn)入我們的話(huà)語(yǔ)和憲法秩序當(dāng)中的？其進(jìn)入我們的話(huà)語(yǔ)、法秩序和憲法時(shí)，最初的含義是什么，是在何種意義上使用的？今天這些含義是否發(fā)生變化，發(fā)生了哪些變化？等等。

應(yīng)該看到，任何由語(yǔ)言組成的法律規(guī)范都深深地嵌在其所存在的環(huán)境當(dāng)中，因此對(duì)法律術(shù)語(yǔ)和法律規(guī)范的解釋?zhuān)皇谴致缘闹型獗容^、簡(jiǎn)單的咬文嚼字或者公理式的邏輯演繹就可以完成的，我們還需要對(duì)解釋對(duì)象的發(fā)生學(xué)和發(fā)展史進(jìn)行深入地了解。本文所要從事的工作，就是通過(guò)考察中國(guó)憲法上“國(guó)家所有”這一術(shù)語(yǔ)的知識(shí)源流，來(lái)為我們理解和解釋“國(guó)家所有”提供更扎實(shí)可靠的知識(shí)背景和智識(shí)資源。

一、馬克思列寧主義與“國(guó)家所有”

現(xiàn)行憲法將土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源一并規(guī)定為國(guó)家所有，而且還建立了“國(guó)家所有＝全民所有”這種等式結(jié)構(gòu)，并不是偶然的，其表明現(xiàn)行憲法確實(shí)受到了“馬克思列寧主義”的強(qiáng)烈影響。對(duì)此，我們無(wú)需進(jìn)行過(guò)多的論證，憲法序言關(guān)于“中國(guó)新民主主義革命的勝利和社會(huì)主義事業(yè)的成就，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅(jiān)持真理，修正錯(cuò)誤，戰(zhàn)勝許多艱難險(xiǎn)阻而取得的”歷史敘事，以及《憲法》第6條第1款關(guān)于“中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。社會(huì)主義公有制消滅人剝削人的制度”等的相關(guān)規(guī)定就清晰地揭示了這一點(diǎn)。

那么，馬克思和列寧是在什么樣的背景下提出“國(guó)家所有”這個(gè)主張的，他們提出這項(xiàng)主張的目的是什么，他們又是在何種意義上來(lái)使用這一術(shù)語(yǔ)的呢？這些問(wèn)題的答案似乎已經(jīng)為國(guó)人所熟知，但實(shí)際上相關(guān)問(wèn)題的復(fù)雜性并不如同想象地那般簡(jiǎn)單，需要我們對(duì)歷史進(jìn)行細(xì)致地梳理和分析。

（一）馬克思與“土地國(guó)有”

在1872年的《共產(chǎn)黨宣言》中，馬克思和恩格斯是這樣描述他們對(duì)于共產(chǎn)主義的理想和理論的。他們提出，“共產(chǎn)黨人可以把自己的理論概括為一句話(huà)：消滅私有制……最先進(jìn)的國(guó)家?guī)缀醵伎梢圆扇∠旅娴拇胧?．剝奪地產(chǎn)，把地租用于國(guó)家支出；2．征收高額累進(jìn)稅；3．廢除繼承權(quán)；4．沒(méi)收一切流亡分子和叛亂分子的財(cái)產(chǎn)……”〔2〕Marx／Engels，TheC ommunist Manifesto，Marx／Engels Selected Works，Volume One，Translated by Samuel Moore in cooperation with Frederick Engels（1888），Progress Publishers，Moscow，USSR，1872／1969，pp．98－137．私有制消滅以后怎么辦呢？馬克思和恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中稱(chēng)：“資本因此不再是個(gè)人的，而是社會(huì)的（Capital is therefore not only personal；it is a social power）。把資本變?yōu)楣驳?、屬于社?huì)全體成員的財(cái)產(chǎn)，這并不是把個(gè)人財(cái)產(chǎn)變?yōu)樯鐣?huì)財(cái)產(chǎn)。這時(shí)所改變的只是財(cái)產(chǎn)的社會(huì)性質(zhì)。它將失掉它的階級(jí)性質(zhì)?！薄?〕Ibid．

什么叫做“資本變?yōu)楣驳摹儆谏鐣?huì)全體成員的財(cái)產(chǎn)”呢？這種“屬于社會(huì)全體成員的財(cái)產(chǎn)”在法律上應(yīng)當(dāng)如何界定，是共同共有，按份共有，總有，抑或不再保留法律上的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，讓全體成員隨意享用所有的財(cái)產(chǎn)？在《共產(chǎn)黨宣言》中，馬克思和恩格斯并沒(méi)有回答這個(gè)問(wèn)題。但在同年的《論土地的國(guó)有化》一文中，馬克思較為清晰地描述了他對(duì)這個(gè)問(wèn)題的設(shè)想。他認(rèn)為：

“地產(chǎn)（The property in the soil）是一切財(cái)富的來(lái)源，現(xiàn)在成了一個(gè)依賴(lài)于未來(lái)的工人階級(jí)解決的大問(wèn)題?！覕嘌?，社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口的增長(zhǎng)和集中等因素，將迫使資本主義農(nóng)場(chǎng)主在農(nóng)業(yè)中采用集體的、有組織的勞動(dòng)，并利用機(jī)器和其他類(lèi)似的工具，而這種情況將導(dǎo)致土地國(guó)有化越來(lái)越成為一種‘社會(huì)必然趨勢(shì)（Social Necessity）’，這是任何關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)（the rights of property）的主張都阻擋不了?！绻湃紊贁?shù)個(gè)人按照他們的意愿和私人利益進(jìn)行（農(nóng)業(yè)）生產(chǎn)或者浪費(fèi)地力，那么我們對(duì)于產(chǎn)品日益增加且緊迫的需求就無(wú)法得到滿(mǎn)足。一切現(xiàn)代方法，如灌溉、排水、蒸汽型耕作、化學(xué)處理等等，都應(yīng)當(dāng)在農(nóng)業(yè)中廣泛采用。但如果不實(shí)行大規(guī)模的耕作，我們所擁有的耕作技術(shù)手段，如機(jī)器等，就不能有效地加以利用。

“……從經(jīng)濟(jì)（學(xué)）的角度來(lái)看，既然規(guī)模經(jīng)營(yíng)比小塊的和分散的土地耕作更為優(yōu)越（即使在目前這種使耕作者本身淪為役畜的資本主義形式下），那么，要是采用全國(guó)規(guī)模的耕作，難道不會(huì)更有力地推動(dòng)生產(chǎn)嗎？……（法國(guó)）的農(nóng)民土地所有權(quán)（peasant proprietorship）和零碎的耕作模式雖然保障法國(guó)農(nóng)民都可以擁有土地，但是卻排除了應(yīng)用所有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施的可能性，將農(nóng)民變成了社會(huì)進(jìn)程，尤其是土地國(guó)有化（the nationalisation of land）最堅(jiān)定的反對(duì)者。農(nóng)民土地所有權(quán)因此成為土地國(guó)有化最大的障礙。

“……社會(huì)運(yùn)動(dòng)（social movement）將會(huì)導(dǎo)致土地不得不屬于國(guó)家所有（the land can but be owned by the nation itself）。如果將土地交給聯(lián)合起來(lái)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，就等于使整個(gè)社會(huì)受制于一個(gè)排他性的生產(chǎn)階級(jí)。土地國(guó)有化將徹底改變勞動(dòng)和資本的關(guān)系，并最終完全消滅工業(yè)或農(nóng)業(yè)中的資本主義生產(chǎn)方式。到那時(shí)，階級(jí)差別和各種特權(quán)才會(huì)隨著它們賴(lài)以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)一同消失。靠他人的勞動(dòng)而生活將成為往事。與社會(huì)相對(duì)立的任何政府或國(guó)家權(quán)力將不復(fù)存在！農(nóng)業(yè)、礦業(yè)、工業(yè)，總之，一切生產(chǎn)部門(mén)，將以最合理的方式逐漸組織起來(lái)。生產(chǎn)資料的全國(guó)性集中將成為由自由平等的生產(chǎn)者聯(lián)合起來(lái)所構(gòu)成的社會(huì)的全國(guó)性的基礎(chǔ)，這些生產(chǎn)者將按照共同的合理的規(guī)劃進(jìn)行社會(huì)活動(dòng)。這就是19世紀(jì)的偉大經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)所追求的人道目標(biāo)?！薄?〕Karl Marx，“The Nationalisation of the Land，A Paper Read at the Manchester Section of the International Working Men’s Association”，11The International Herald（June 15，1872）．

由此觀之，馬克思并不是在其他意義上，而完全是在財(cái)產(chǎn)法和財(cái)產(chǎn)權(quán)意義上來(lái)使用“國(guó)家所有”這個(gè)術(shù)語(yǔ)的。在他看來(lái)，隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，大規(guī)模的機(jī)械化耕作將取代個(gè)體經(jīng)營(yíng)式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，所有農(nóng)民都將工人化，屆時(shí)將出現(xiàn)既可以避免土地私有和土地私人壟斷所帶來(lái)的地租剝削，又可以促進(jìn)生產(chǎn)力大發(fā)展的“土地國(guó)有化”趨勢(shì)。而所謂“土地國(guó)有化”就是要建立國(guó)家對(duì)土地所有權(quán)的壟斷。

土地國(guó)有化是否只有在社會(huì)主義才能實(shí)現(xiàn)呢？馬克思并不這么認(rèn)為。在他看來(lái)，社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口的增長(zhǎng)和集中，機(jī)械化大生產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)，資本主義也需要而且必然要求進(jìn)行“土地國(guó)有化”。社會(huì)主義所要做的，僅僅是對(duì)“土地國(guó)有化”的繼承。請(qǐng)注意，這個(gè)結(jié)論不是筆者的推測(cè)，在《剩余價(jià)值理論》一文中，馬克思明白無(wú)誤地指明了這一點(diǎn)。他認(rèn)為：

“在資本主義生產(chǎn)方式下，資本家不僅是一個(gè)必要的生產(chǎn)當(dāng)事人，而且是占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)當(dāng)事人。相反，土地所有者在這種生產(chǎn)方式下卻完全是多余的。資本主義生產(chǎn)方式所需要的只是：土地不是公共所有，土地作為不屬于工人階級(jí)的生產(chǎn)條件同工人階級(jí)對(duì)立。如果土地國(guó)有，因而國(guó)家收地租，這個(gè)目的就完全達(dá)到了。土地所有者，在古代世界和中世紀(jì)世界是那么重要的生產(chǎn)當(dāng)事人，在工業(yè)世界中卻是無(wú)用的贅疣。因此，激進(jìn)的資產(chǎn)者在理論上發(fā)展到否定土地私有權(quán)（而且還打算廢止其他一切租稅），想把土地私有權(quán)以國(guó)有的形式變成資產(chǎn)階級(jí)的、資本的公共所有?！薄?〕當(dāng)然，馬克思批評(píng)資產(chǎn)階級(jí)和資產(chǎn)階級(jí)的理論家（比如大衛(wèi)·李嘉圖）僅僅試圖從理論上否定土地私人所有權(quán)，在實(shí)踐上卻缺乏勇氣。在馬克思看來(lái)，資產(chǎn)階級(jí)害怕攻擊土地私有制會(huì)引起連鎖反應(yīng)，進(jìn)而影響和威脅到他們對(duì)工業(yè)資本等財(cái)產(chǎn)私人所有權(quán)的擁有。馬克思的原話(huà)是，“然而，他們?cè)趯?shí)踐上卻缺乏勇氣，因?yàn)閷?duì)一種所有制形式——一種勞動(dòng)條件私有制形式——的攻擊，對(duì)于另一種私有制形式也是十分危險(xiǎn)的。況且，資產(chǎn)者自己已經(jīng)弄到土地了”。馬克思：《洛貝爾圖斯先生·新的地租理論》，載《剩余價(jià)值理論》（第二冊(cè)），中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯，人民出版社1975年版，第38～39頁(yè)。

（二）列寧對(duì)馬克思理論的繼承和發(fā)展

列寧繼承了馬克思對(duì)于“土地國(guó)有化”的看法。但他之所以這樣做，除了馬克思所提供的理由之外，還是因?yàn)槎韲?guó)在20世紀(jì)初的特殊政治和社會(huì)形勢(shì)使然。在19世紀(jì)的后半期，在謝爾蓋·維特和斯托雷平兩任首相的努力下，致力于推進(jìn)本國(guó)資本主義發(fā)展的沙皇政府，不但廢除了俄國(guó)的“農(nóng)奴制”，而且推動(dòng)農(nóng)民從傳統(tǒng)的村社－公社控制中擺脫出來(lái)。這種改革盡管確實(shí)有利于農(nóng)民從公社－村社中解放出來(lái)，也有力地推動(dòng)了俄國(guó)資本主義的發(fā)展，但卻由于改革的不公正，引發(fā)了農(nóng)民對(duì)于土地改革的反對(duì)。用列寧的話(huà)來(lái)說(shuō)，就是“撇開(kāi)了一切‘按照憲法的’法律，以便使用暴力來(lái)摧毀村社”，“讓掌握金錢(qián)的人去‘任意洗劫’中世紀(jì)的農(nóng)村”，“賦予了富農(nóng)一種carte blanche（政府機(jī)關(guān)的空白用簽），讓他們?nèi)ヂ訆Z農(nóng)民群眾，去打破原有的土地所有制，使成千上萬(wàn)的農(nóng)戶(hù)破產(chǎn)”。〔6〕列寧：《社會(huì)民主黨在1905—1907年俄國(guó)第一次革命中的土地綱領(lǐng)》，《列寧全集》第13卷（1907年6月—1908年4月），人民出版社1959年版，結(jié)束語(yǔ)，第400～401頁(yè)。關(guān)于這段歷史的詳細(xì)梳理還可以參見(jiàn)金雁、秦暉：《農(nóng)村公社、改革與革命：村社傳統(tǒng)與俄國(guó)現(xiàn)代化之路》，東方出版社2013年版，第4～6章。金雁、秦暉通過(guò)對(duì)俄國(guó)斯托雷平土地改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的觀察，得出了一個(gè)十分重要的結(jié)論，即不是“改革會(huì)引發(fā)革命”，而是“不公正的改革會(huì)引發(fā)革命”。

1905年革命發(fā)生以后，針對(duì)土地制度改革，當(dāng)時(shí)的俄國(guó)主要出現(xiàn)了三種不同的主張。（1）杜馬中的農(nóng)民代表主張“104人土地”，提出要以“土地國(guó)有化”對(duì)抗不公正的公社土地私有化，并提出要由“普遍、直接、平等和無(wú)記名投票選舉”的方式成立地方土地委員會(huì)來(lái)管理國(guó)有土地；（2）孟什維克（以普列漢諾夫和馬斯洛夫?yàn)榇恚┵澇砂褯](méi)收來(lái)的土地變成公有財(cái)產(chǎn)（森林、水域和移民所需的土地國(guó)有化，私有土地地方公有化）；（3）以А．С．斯季申斯基和古爾科為代表的政府編纂委員會(huì)主張土地私有制，反對(duì)任何形式的土地公有制，地方公有化也好，國(guó)有化也好，社會(huì)化也好，都一概加以反對(duì)。〔7〕各方的主張參見(jiàn)列寧在1907年11—12月份在《社會(huì)民主黨在1905—1907年俄國(guó)第一次革命中的土地綱領(lǐng)》（第五章）中所做的梳理和分析。該文收錄在前注〔6〕，列寧書(shū)，第243～399頁(yè)。

在這三種方案中，列寧認(rèn)為，第三種方案極端保守，有退回到農(nóng)奴制的危險(xiǎn)，不應(yīng)該支持；第二種方案所提出的“地方公有化”是一個(gè)反動(dòng)的口號(hào)，其不但將“各個(gè)區(qū)域中世紀(jì)式的各自為政理想化”，而且“助長(zhǎng)了農(nóng)民那種鄉(xiāng)巴佬的偏狹落后和地方上的閉塞愚昧”，更重要的是，其還將削弱而非激化階級(jí)斗爭(zhēng)，因此也應(yīng)該反對(duì)。在列寧看來(lái)，無(wú)產(chǎn)階級(jí)應(yīng)當(dāng)“鄙棄小市民改良主義方法，因?yàn)槲覀兏信d趣的是進(jìn)行斗爭(zhēng)的自由，而不是享受市儈幸福的自由”，所以第一種關(guān)于“土地的國(guó)有化”最值得支持。理由是：

“這是用農(nóng)民方式為資本主義‘清洗土地’?！Y本主義要求土地上的任何經(jīng)營(yíng)一律適應(yīng)市場(chǎng)的新條件和新要求，適應(yīng)農(nóng)業(yè)技術(shù)的要求。土地國(guó)有化就是農(nóng)民用革命的辦法來(lái)實(shí)現(xiàn)這一要求，一下子把人民身上的種種中世紀(jì)土地占有制的腐敗物全部拋掉。地主土地占有制和份地占有制都不應(yīng)該存在，應(yīng)該存在的只是新的自由的土地所有制——這就是激進(jìn)農(nóng)民的口號(hào)。這一口號(hào)最忠實(shí)、最徹底、最堅(jiān)決地表達(dá)了資本主義的要求（盡管激進(jìn)農(nóng)民出于幼稚，畫(huà)著十字來(lái)抵御資本主義的侵襲），表現(xiàn)了在商品條件下盡量發(fā)展土地生產(chǎn)力的要求?！薄?〕見(jiàn)前注〔6〕，列寧書(shū)，第255、258頁(yè)。

不過(guò)，列寧認(rèn)為，農(nóng)民議員們雖然提出了“土地國(guó)有化”這一主張，但這僅僅是“受盡農(nóng)奴制大地產(chǎn)壓迫的農(nóng)民群眾自發(fā)地要求土地，……農(nóng)民所想象的只是把地主大地產(chǎn)轉(zhuǎn)到他們自己手中，用所謂土地歸人民所有的詞句來(lái)表達(dá)‘全體農(nóng)民群眾在這場(chǎng)斗爭(zhēng)中態(tài)度一致’這一模糊的思想”的幼稚主張罷了，他們“根本沒(méi)有把土地轉(zhuǎn)歸人民同任何稍微確切的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念聯(lián)系起來(lái)”，〔9〕見(jiàn)前注〔6〕，列寧書(shū)，第三章，第272頁(yè)。而且“他們之所以贊成國(guó)有化，并不是因?yàn)樗麄兿胍⒒蛘吣軌蚪⑸鐣?huì)主義的農(nóng)業(yè)，而是因?yàn)樗麄冞^(guò)去和現(xiàn)在都想要建立而且能夠建立真正資產(chǎn)階級(jí)的小農(nóng)業(yè)”。〔10〕見(jiàn)前注〔6〕，列寧書(shū)，結(jié)束語(yǔ)章，第403頁(yè)。

那什么叫做“土地國(guó)有化”呢？列寧認(rèn)為，土地國(guó)有化的理論概念是與馬克思主義的地租理論不可分割地聯(lián)系在一起的。他提出：

“資本主義社會(huì)的土地國(guó)有化問(wèn)題分為兩個(gè)本質(zhì)上不同的問(wèn)題：級(jí)差地租問(wèn)題和絕對(duì)地租問(wèn)題。國(guó)有化更換級(jí)差地租的占有者，而根本消滅絕對(duì)地租。因此，土地國(guó)有化一方面是資本主義范圍內(nèi)的局部改良（更換一部分剩余價(jià)值的占有者），另一方面是取消阻礙資本主義充分發(fā)展的壟斷權(quán)?！恋貒?guó)有化不僅是資本主義迅速發(fā)展的結(jié)果，而且也是資本主義迅速發(fā)展的條件。認(rèn)為土地國(guó)有化只是在農(nóng)業(yè)資本主義高度發(fā)展時(shí)才能實(shí)現(xiàn)，那就等于否認(rèn)土地國(guó)有化是資產(chǎn)階級(jí)的進(jìn)步的措施。土地國(guó)有化就是全部土地收歸國(guó)家所有。所謂歸國(guó)家所有，就是說(shuō)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)有獲得地租的權(quán)利，并且由國(guó)家政權(quán)規(guī)定共同的土地占有和土地使用的規(guī)則。在土地國(guó)有化的情況下，這種共同的規(guī)則當(dāng)然包括禁止一切中介行為，即禁止轉(zhuǎn)租土地，禁止將土地讓給自己不經(jīng)營(yíng)的人，等等。再者，如果這里講的是真正民主的國(guó)家（而不是像諾沃謝德斯基所說(shuō)的那種孟什維克意義上的國(guó)家），那么國(guó)家土地所有制絲毫不排斥，反而要求在全國(guó)性的法律范圍內(nèi)把土地轉(zhuǎn)交地方和省區(qū)自治機(jī)關(guān)支配。”〔11〕見(jiàn)前注〔6〕，列寧書(shū)，第276、298、314頁(yè)。

所以，在列寧看來(lái)，所謂“國(guó)家所有”就是通過(guò)“國(guó)有化”措施將土地所有權(quán)人變更為國(guó)家，然后由國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)獲得地租，從而從根本上消滅絕對(duì)地租。土地國(guó)有化以后如何分配和利用呢？在馬克思那里，這個(gè)問(wèn)題的答案并不明確，他僅僅強(qiáng)調(diào)要“廢除絕對(duì)地租并將級(jí)差地租轉(zhuǎn)交給國(guó)家”，并沒(méi)有提供具體的方案。1907年的列寧除了重復(fù)馬克思的這個(gè)論斷，并沒(méi)有（也不愿）給出進(jìn)一步有操作性的方案。他只是強(qiáng)調(diào)說(shuō)屆時(shí)將“由國(guó)家政權(quán)規(guī)定共同的土地占有和土地使用的規(guī)則”。對(duì)于“土地國(guó)有化是否是向土地分配的過(guò)渡”這個(gè)問(wèn)題，“目前還不能做明確的答復(fù)”，因?yàn)椤巴恋貒?guó)有化以后革命的、勇于戰(zhàn)斗的資產(chǎn)階級(jí)（這里指的是農(nóng)民——本文作者注）會(huì)轉(zhuǎn)向反革命方面，要求（重新）分配土地，進(jìn)而引起土地私有制的‘復(fù)辟’，而無(wú)產(chǎn)階級(jí)不應(yīng)該支持安于現(xiàn)狀的資產(chǎn)階級(jí)，要堅(jiān)持反對(duì)所有這類(lèi)要求的革命傳統(tǒng)”?！?2〕見(jiàn)前注〔6〕，列寧書(shū)，第300頁(yè)。金雁和秦暉兩位學(xué)者由此得出結(jié)論說(shuō)，列寧完全是從“破”的意義上去理解土地國(guó)有化的，他關(guān)于土地國(guó)有化的主張除了消滅絕對(duì)地租并把級(jí)差地租交給國(guó)家以外，并沒(méi)有肯定（“立”）任何確定的方案。在列寧看來(lái)，黨“不應(yīng)該用必須支持某種經(jīng)濟(jì)形式的決議來(lái)束縛自己”，也不要老是從“官吏的觀點(diǎn)”去糾纏土地分配的具體問(wèn)題?！皢?wèn)題的提法應(yīng)當(dāng)是：打倒農(nóng)奴制?！币?jiàn)前注〔6〕，金雁、秦暉書(shū)，第282頁(yè)。

（三）“國(guó)家所有”在蘇（俄）聯(lián)的落實(shí)和發(fā)展

1917年11月7日（俄歷10月25日），“十月革命”發(fā)生，俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì)主義共和國(guó)成立。次日，第二次全俄蘇維埃代表大會(huì)發(fā)布了《土地令》及其附件《農(nóng)民關(guān)于土地的意見(jiàn)書(shū)》。根據(jù)該法令及其附件的規(guī)定：

“土地之所有權(quán)立即取消，并永遠(yuǎn)廢除，對(duì)原來(lái)土地私有者亦不與任何賠償。一切土地——國(guó)家土地，皇室土地，宮廷土地，寺廟土地，教堂土地，工廠土地，長(zhǎng)子繼承土地，私人地主土地，公有土地，農(nóng)民土地，等等——都成為全民的財(cái)產(chǎn)?！瓚?yīng)以全民的國(guó)家土地所有權(quán)代替土地私有權(quán)，……禁止土地的買(mǎi)賣(mài)、租賃及抵押?！叵碌V產(chǎn)、森林及水流之所有權(quán)亦同樣取消，但是普通農(nóng)民及普通哥薩克的土地并不沒(méi)收，仍歸原主占有并使用之?！薄?3〕轉(zhuǎn)引自［蘇］卡山節(jié)夫等：《蘇聯(lián)土地法教程》，杜晦蒙譯，大東書(shū)局1950年版，第46～47頁(yè)。

1918年2月19日，第三次全俄蘇維埃代表大會(huì)又發(fā)布了《土地社會(huì)化法》，該法在《土地令》的基礎(chǔ)上，要求將“全部可供使用的土地，平均分配給一切有‘土地使用權(quán)’的國(guó)民。為此，必須規(guī)定每一有勞動(dòng)能力的人分地之勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)及消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；這標(biāo)準(zhǔn)……必須符合土地使用之歷史習(xí)慣，但決不可超過(guò)每一個(gè)別農(nóng)家之勞動(dòng)能力，同時(shí)又使耕田者之家人都能得到充裕的生活”（第12條），不過(guò)，在土地使用權(quán)分配時(shí)，要“把土地使用權(quán)優(yōu)先給予那不為私人收益而為公共福利工作的人們”（第21條），而農(nóng)業(yè)公社及農(nóng)業(yè)合作社應(yīng)占此中之首位?！?4〕見(jiàn)前注〔13〕，卡山節(jié)夫書(shū)，第48～49頁(yè)。

1918年7月10日，第五次全俄蘇維埃代表大會(huì)通過(guò)了蘇俄第一部憲法。該憲法第一篇《被剝削勞動(dòng)人民權(quán)利宣言》的第3條第1、2項(xiàng)就規(guī)定：“為實(shí)現(xiàn)土地社會(huì)化，廢除土地私有制，宣布全部土地為全民財(cái)產(chǎn)，并根據(jù)土地平均使用的原則無(wú)償?shù)亟桓秳趧?dòng)者使用。全國(guó)性的一切森林、礦藏與水利，全部家畜與農(nóng)具，實(shí)驗(yàn)農(nóng)場(chǎng)與農(nóng)業(yè)企業(yè)均宣布為國(guó)有財(cái)產(chǎn)。”1936年通過(guò)的《蘇維埃社會(huì)主義共和國(guó)聯(lián)盟根本法（憲法）》（即“斯大林憲法”）第6條進(jìn)一步將上述規(guī)定明確為，“土地、礦藏、水流、森林、工廠、礦井、礦山、鐵路運(yùn)輸、水上和空中運(yùn)輸、銀行、郵電、國(guó)家所建立的大型農(nóng)業(yè)企業(yè)（國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、機(jī)器拖拉機(jī)站等等），城市和工業(yè)區(qū)的公用企業(yè)和主要住宅，都是國(guó)家的財(cái)產(chǎn)，即全民的財(cái)產(chǎn)”。1977年10月7日通過(guò)的《蘇維埃社會(huì)主義共和國(guó)聯(lián)盟根本法（憲法）》則將1936年憲法的規(guī)定調(diào)整為“國(guó)家所有制是全體蘇聯(lián)人民的共同財(cái)產(chǎn)，是社會(huì)主義所有制的基本形式。土地及其礦藏、水流、森林，均全部為國(guó)家財(cái)產(chǎn)。工業(yè)、建筑業(yè)和農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)資料，運(yùn)輸工具和郵電設(shè)備，銀行，國(guó)家組織的商業(yè)企業(yè)、公用企業(yè)和其他企業(yè)的財(cái)產(chǎn)，城市基本房產(chǎn)以及為執(zhí)行國(guó)家任務(wù)所必需的其他財(cái)產(chǎn)，均歸國(guó)家所有”（第11條）。

那么“國(guó)家的財(cái)產(chǎn)，即全民的財(cái)產(chǎn)”的法律含義是什么呢？什么叫做“國(guó)家所有”呢？蘇聯(lián)的法學(xué)家們對(duì)此進(jìn)行了系統(tǒng)的研究，并在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代逐漸發(fā)展出了一套所謂國(guó)家所有權(quán)的“統(tǒng)一性和唯一性”學(xué)說(shuō)?！?5〕根據(jù)孫憲忠教授的考證，“國(guó)家所有權(quán)的統(tǒng)一性和唯一性學(xué)說(shuō)”最初是由蘇聯(lián)法學(xué)家維涅吉克托夫在《論國(guó)家所有權(quán)》（1948）一文中提出的。在得到斯大林高度評(píng)價(jià)之后，該理論對(duì)于社會(huì)主義國(guó)家定性國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)產(chǎn)生了極為重要的影響。參見(jiàn)孫憲忠：《“統(tǒng)一唯一國(guó)家所有權(quán)”理論的悖謬及改革切入點(diǎn)分析》，載《法律科學(xué)》2013年第3期。

所謂“統(tǒng)一的、唯一的國(guó)家所有權(quán)”的含義是，首先，國(guó)家對(duì)土地之所有權(quán)，與國(guó)家對(duì)森林、礦產(chǎn)及水流之所有權(quán)一樣，是社會(huì)主義國(guó)家獨(dú)享的權(quán)利，他們只能屬于國(guó)家不能屬于其他。用蘇聯(lián)法學(xué)家的話(huà)來(lái)說(shuō)，國(guó)家所有權(quán)的內(nèi)容是“國(guó)家財(cái)產(chǎn)只有一個(gè)主人——即蘇維埃國(guó)家。國(guó)家是每個(gè)國(guó)家工廠、每個(gè)礦井的設(shè)備和產(chǎn)品的所有人，是國(guó)家貿(mào)易網(wǎng)所屬一切商品的所有人。因此我們說(shuō)國(guó)家財(cái)產(chǎn)是統(tǒng)一的財(cái)產(chǎn)”；〔16〕［蘇］C．H．布拉都西編：《蘇維埃民法（上）》，中國(guó)人民大學(xué)民法教研室譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社1956年版，第212頁(yè)；相似的觀點(diǎn)還可以參見(jiàn)前注〔13〕，卡山節(jié)夫書(shū)，第97頁(yè)。其次，國(guó)家對(duì)土地以及森林、礦產(chǎn)及水流所獨(dú)享的所有權(quán)使這些標(biāo)的物都成為不能移轉(zhuǎn)的。在蘇聯(lián)，國(guó)家可把相關(guān)所有財(cái)產(chǎn)交由國(guó)家機(jī)關(guān)或者國(guó)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行管理，并通過(guò)后者“來(lái)實(shí)現(xiàn)所有人的全部權(quán)能，即占有、使用和處分財(cái)產(chǎn)的權(quán)能”，但這些機(jī)關(guān)或者企業(yè)無(wú)權(quán)轉(zhuǎn)讓這些財(cái)產(chǎn)。在蘇聯(lián)，國(guó)家管理機(jī)關(guān)亦無(wú)權(quán)轉(zhuǎn)讓。所以蘇聯(lián)土地法中只有關(guān)于土地“配給”及國(guó)家從土地使用人收回土地之條文，而沒(méi)有“移轉(zhuǎn)”（即脫離所有權(quán)人）之條文。成為所有權(quán)要素之一的處分權(quán)，即移轉(zhuǎn)所有物之全權(quán)，在蘇聯(lián)法中是完全不適用的；〔17〕參見(jiàn)上注〔16〕，C．H．布拉都西書(shū)，第213頁(yè)；前注〔13〕，卡山節(jié)夫書(shū)，第98頁(yè)。最后，由于國(guó)家獨(dú)享土地所有權(quán)的結(jié)果，在蘇聯(lián)境內(nèi)就不會(huì)有任何“無(wú)業(yè)主”之土地。蘇聯(lián)境內(nèi)一切地面，及森林、水流都是有“業(yè)主”的，其業(yè)主就是蘇維埃國(guó)家。任何一塊兒荒地（無(wú)人居住、無(wú)人使用、無(wú)人占有的土地），都不是“無(wú)業(yè)主”的，未得國(guó)家的同意，任何人皆不得占用?！?8〕參見(jiàn)前注〔13〕，卡山節(jié)夫書(shū)，第99頁(yè)。

有人可能會(huì)說(shuō)，蘇（俄）聯(lián)人對(duì)于“所有權(quán)”這個(gè)術(shù)語(yǔ)的理解是錯(cuò)誤的，因?yàn)樗麄兓煜怂袡?quán)與主權(quán)之間的關(guān)系，誤將國(guó)家對(duì)領(lǐng)土的主權(quán)當(dāng)作對(duì)領(lǐng)土管轄內(nèi)的土地所有權(quán)。這種意見(jiàn)是站不住腳的。因?yàn)樘K（俄）聯(lián)人明確意識(shí)到了主權(quán)與所有權(quán)之間的區(qū)別，但他們的目標(biāo)就是要將“領(lǐng)土”與“國(guó)有土地”合二為一。在當(dāng)時(shí)權(quán)威的《土地法教程》里面，蘇聯(lián)法學(xué)家清楚地指出了這一點(diǎn)。他們指出：

“國(guó)家獨(dú)享的土地所有權(quán)，與社會(huì)主義國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)有著密切的關(guān)系。社會(huì)主義國(guó)家對(duì)領(lǐng)土的關(guān)系，與資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家對(duì)領(lǐng)土的關(guān)系根本不相同。在資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家中，所謂領(lǐng)土者，只是國(guó)家權(quán)力的空間界限。在資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家中，所謂領(lǐng)土主權(quán)者，是國(guó)家在地球上某一地面（作為他的權(quán)力空間）政治統(tǒng)治權(quán)之表現(xiàn)。但作為生產(chǎn)手段之土地，作為一切經(jīng)營(yíng)活動(dòng)固定地盤(pán)之土地，大多數(shù)是私人的私有物，而且大多數(shù)是剝削階級(jí)的私有物。有時(shí)土地也是資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的所有權(quán)之標(biāo)的，但這時(shí)所謂國(guó)家者也，不過(guò)是一個(gè)集體的資本家而已，不過(guò)是剝削階級(jí)的社會(huì)組織而已?！谏鐣?huì)主義國(guó)家中，領(lǐng)土不僅是國(guó)家權(quán)力的空間界限，而且是國(guó)家獨(dú)享的所有權(quán)之標(biāo)的，而且是全民的財(cái)產(chǎn)。他是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的對(duì)象。”〔19〕參見(jiàn)前注〔13〕，卡山節(jié)夫書(shū)，第100頁(yè)。

請(qǐng)注意，在這里只是想指出，蘇聯(lián)法學(xué)并沒(méi)有混淆國(guó)家對(duì)領(lǐng)土主權(quán)與財(cái)產(chǎn)法上土地所有權(quán)之間的關(guān)系，并不是說(shuō)蘇聯(lián)法學(xué)所建構(gòu)起來(lái)的“統(tǒng)一的、唯一的且由公權(quán)力來(lái)行使的國(guó)家所有權(quán)”的理論是正確的。這個(gè)問(wèn)題隨后我會(huì)討論，這里暫且按下不表。

二、“國(guó)家所有”引入中國(guó)

誕生于1920年的中國(guó)共產(chǎn)黨接受了來(lái)自德國(guó)和俄羅斯導(dǎo)師的教誨，決心要沒(méi)收包括土地在內(nèi)的所有生產(chǎn)資料，以期在中國(guó)建立社會(huì)主義乃至共產(chǎn)主義。但是對(duì)于如何理解《共產(chǎn)黨宣言》關(guān)于土地制度的主張，以及未來(lái)要在中國(guó)建立何種土地產(chǎn)權(quán)制度，這個(gè)年輕的政黨最初并不確定，為此它進(jìn)行了很長(zhǎng)時(shí)間的探索。

（一）模糊的土地公有

在最初的一段時(shí)間里，生產(chǎn)資料“公有”被理解為“共有共用”。1920年通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨宣言》第1條即宣布：“A．對(duì)于經(jīng)濟(jì)方面的見(jiàn)解，共產(chǎn)主義者主張將生產(chǎn)工具——機(jī)器工廠，原料，土地，交通機(jī)關(guān)，等等——收歸社會(huì)共有，社會(huì)共用。要是生產(chǎn)工具收歸共有共用了，私有財(cái)產(chǎn)和憑銀制度就自然跟著消滅。社會(huì)上個(gè)人剝奪個(gè)人的現(xiàn)狀也會(huì)絕對(duì)沒(méi)有，因?yàn)樵斐蓜儕Z的根源的東西——剩余價(jià)值——再也沒(méi)有地方可以取得了?！薄?0〕《中共中央文件選集》（第1冊(cè)），中共中央黨校出版社1989年版，第547頁(yè)。

1927年11月湖南醴陵地區(qū)暴動(dòng)后，實(shí)行的就是“共同耕種、共同消費(fèi)”的土地政策。他們打破私有制度，凡屬田地一概沒(méi)收，牛只、肥料、犁具、豬一概公用，“真是‘你的是我的，我的就是你的’”。〔21〕轉(zhuǎn)引自郭德宏：《第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨的土地政策的演變》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1980年第6期。1927年12月爆發(fā)的廣州起義則使用的是“蘇維埃公有”這個(gè)術(shù)語(yǔ)。中共中央在總結(jié)這次起義的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)時(shí)指出：

“……因此中央特訓(xùn)令各級(jí)黨部更有決心更正確地執(zhí)行中央暴動(dòng)的策略，主要的是對(duì)于沒(méi)收土地和建設(shè)蘇維埃政權(quán)的執(zhí)行。……（一）沒(méi)收一切地主祠廟等土地，一切土地歸蘇維埃公有，由蘇維埃支配——凡是能耕種的都可以分到土地。（二）一切土地實(shí)行共有后，從新分非農(nóng)民耕種，由縣蘇維埃政府的名義發(fā)給土地使用證（縣蘇維埃未成立時(shí)由當(dāng)?shù)刈罡咛K維埃發(fā)給）。舊時(shí)田契佃約一概宣布廢除，土地不能買(mǎi)賣(mài)，并打破耕者有其原來(lái)耕地之觀念，即從地主沒(méi)收土地交給原佃和自耕農(nóng)土地不搖動(dòng)的觀念。”〔22〕《中央通告第三十七號(hào)——關(guān)于沒(méi)收土地和建立蘇維?！?，載《中共中央文件選集四（1928）》，中共中央黨校出版社1983年版。

到了20世紀(jì)30年代以后，社會(huì)主義的土地制度革命目標(biāo)開(kāi)始被解釋為“土地國(guó)有”。1931年2月8日，在第九號(hào)通告《土地問(wèn)題與反富農(nóng)策略》中，蘇區(qū)中央局明確提出：

“土地問(wèn)題的徹底解決是‘土地國(guó)有’，土地國(guó)有的實(shí)現(xiàn)，只有在全國(guó)蘇維埃勝利與全國(guó)工農(nóng)專(zhuān)政實(shí)現(xiàn)的條件下才有可能。農(nóng)民是小私有生產(chǎn)者，保守私有是他們的天性，在他們未認(rèn)識(shí)到只有土地社會(huì)主義化，才是他們的經(jīng)濟(jì)出路以前，他們是無(wú)時(shí)不在盼望著不可求得的資本主義前途。所以，他們熱烈地起來(lái)參加土地革命，他們的目的，不僅要取得土地的使用權(quán)，主要的還是要取得土地的所有權(quán)?！阅壳罢菭?zhēng)取全國(guó)蘇維埃勝利斗爭(zhēng)中，土地國(guó)有只是宣傳口號(hào)，尚未到實(shí)行階段。必須使廣大農(nóng)民在革命中取得他們惟一熱望的土地所有權(quán)，才能加強(qiáng)他們對(duì)于土地革命和爭(zhēng)取全國(guó)蘇維埃政權(quán)勝利的熱烈情緒，才能使土地革命更加深入?！薄?3〕《第一、二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期土地斗爭(zhēng)史料選編》，人民出版社1981年版，第121頁(yè)。

1934年1月頒布的《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》再次重申了“只有土地國(guó)有才能徹底解決中國(guó)土地問(wèn)題”這一主張。其規(guī)定，“中華蘇維埃政權(quán)以消滅封建剝削及徹底地改善農(nóng)民生活為目的，頒布土地法，主張沒(méi)收一切地主階級(jí)的土地，分配給雇農(nóng)、貧農(nóng)、中農(nóng)，并以實(shí)現(xiàn)土地國(guó)有為目的?！谔K維埃領(lǐng)域內(nèi)，帝國(guó)主義的海陸空軍絕不容許駐扎，帝國(guó)主義的租界租借地?zé)o條件地收回，帝國(guó)主義手中的銀行、海關(guān)、鐵路、航業(yè)、礦山、工廠等一律收歸國(guó)有，在目前，可允許外國(guó)企業(yè)重新訂立租借條約繼續(xù)生產(chǎn)，但必須遵守蘇維埃政府一切法令”?！?4〕《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》（1934年1月），第6、8條。

（二）“國(guó)家所有”含義的明確化

如果說(shuō)上述憲法性文件或政治文件在提到“國(guó)家所有”時(shí)，只是進(jìn)行抽象素描或者只是提出沒(méi)有具體落實(shí)方案的抽象口號(hào)的話(huà)，那么1949年10月建政以后，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨，就必須明確“國(guó)家所有”的準(zhǔn)確含義，并界定“國(guó)家所有”的時(shí)空范圍了。

1950年6月底，《土地改革法》頒布。依據(jù)這部法律的規(guī)定，除沒(méi)收和征收所得土地外，（1）（農(nóng)民）分配土地時(shí)，縣以上人民政府得根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋厍闆r，酌量劃出一部分土地收歸國(guó)有，作為一縣或數(shù)縣范圍內(nèi)的農(nóng)事試驗(yàn)場(chǎng)或國(guó)營(yíng)求救農(nóng)場(chǎng)之用；（2）大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田和礦山及湖、沼、河、港等，均歸國(guó)家所有；（3）使用機(jī)器耕種或有其他進(jìn)步設(shè)備的農(nóng)田、苗圃、農(nóng)事試驗(yàn)場(chǎng)及有技術(shù)性的大竹園、大果園、大茶山、大桐山、大桑田、大牧場(chǎng)等，由原經(jīng)營(yíng)者繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，不得分散。但土地所有權(quán)原屬于地主者，經(jīng)省以上人民政府批準(zhǔn)，得收歸國(guó)有；（4）沙田、湖田之屬于地主所有或?yàn)楣矆F(tuán)體所有者，均收歸國(guó)家所有，由省以上人民政府另定適當(dāng)辦法處理之；（5）鐵路、公路、河道兩旁的護(hù)路，護(hù)堤土地及飛機(jī)場(chǎng)、海港、要塞等占用的土地，不得分配。已劃定線路，并指定日期開(kāi)辟的鐵路、公路、河道及飛機(jī)場(chǎng)等應(yīng)保留土地者，須經(jīng)省以上人民政府批準(zhǔn)?！?5〕《中華人民共和國(guó)土地改革法》（1950年6月28日中央人民政府委員會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)），第15、18、19、25、26條。

同年11月，政務(wù)院則公布了《城市郊區(qū)土地改革條例》。依據(jù)該條例規(guī)定，（1）地主在城市郊區(qū)的土地、耕畜、農(nóng)具、多余的糧食及其在農(nóng)村中多余的房屋，照《土地改革法》第2條規(guī)定予以沒(méi)收；（2）祠堂、廟宇、寺院、教堂、學(xué)校和團(tuán)體在城市郊區(qū)的農(nóng)業(yè)土地和荒地，照《土地改革法》第3條規(guī)定予以征收；（3）工商業(yè)家在城市郊區(qū)的農(nóng)業(yè)土地和荒地及原由農(nóng)民居住的房屋，照《土地改革法》第4條規(guī)定予以征收；（4）城市郊區(qū)所有沒(méi)收和征收得來(lái)的農(nóng)業(yè)土地，一律歸國(guó)家所有，由市人民政府管理，連同國(guó)家在郊區(qū)所有的其他可分的農(nóng)業(yè)土地，交由鄉(xiāng)農(nóng)民協(xié)會(huì)按照《土地改革法》第11條及12條規(guī)定的原則，統(tǒng)一地、公平合理地分配給無(wú)地少地的農(nóng)民耕種使用?！?6〕《城市郊區(qū)土地改革條例》（1950年11月10日政務(wù)院第58次政務(wù)會(huì)議通過(guò)，1950年11月21日公布），第3、4、5、9條。

1954年，內(nèi)務(wù)部對(duì)上述規(guī)定進(jìn)行了再次確認(rèn)，并對(duì)當(dāng)時(shí)的國(guó)有土地范圍進(jìn)行了明確界定。其指出：“國(guó)有土地，系指土地改革法第十五、十八、十九、二十五、二十六各條及城市郊區(qū)土地改革條例第九條所包括的土地以及國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校、團(tuán)體等所接收、接管和征用的土地而言……國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校、團(tuán)體、公私合營(yíng)企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)或私營(yíng)文教事業(yè)等經(jīng)批準(zhǔn)按照本辦法征用土地之土地及房屋，根據(jù)本辦法第十八條的規(guī)定，產(chǎn)權(quán)均屬于國(guó)家；并根據(jù)本辦法第十五條的規(guī)定，其產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)，一律免交納契稅。國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校、團(tuán)體及公私合營(yíng)企業(yè)使用國(guó)有土地時(shí)，由當(dāng)?shù)卣疅o(wú)償撥給使用，均不須交納租金。私營(yíng)企業(yè)或私營(yíng)文教事業(yè)使用國(guó)有土地時(shí)，應(yīng)當(dāng)向政府交納使用費(fèi)。其合于減免條件者，并得酌情減免?！薄?7〕內(nèi)務(wù)部：《關(guān)于執(zhí)行國(guó)家建設(shè)征用土地辦法中幾個(gè)問(wèn)題的綜合答復(fù)》（1954年4月27日內(nèi)地〔54〕字第30號(hào)公函發(fā)出），載《江西政報(bào)》1954年第9期。

1954年，中華人民共和國(guó)制定了第一部正式憲法。在這部憲法的制定過(guò)程中，人們對(duì)于那些資源或者財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)歸屬進(jìn)行了熱烈討論。這一年的3月23日，憲法起草委員會(huì)第一次全體會(huì)議召開(kāi)。會(huì)上，毛澤東代表中共中央向憲法起草委員會(huì)提出了憲法草案（初稿）。該草案（初稿）規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的生產(chǎn)資料所有制現(xiàn)在有下列各種：國(guó)家所有制即全民所有制；合作社所有制；個(gè)體勞動(dòng)者所有制；資本家所有制”（第6條）；“中華人民共和國(guó)的礦藏、水流、大森林、大荒地和其他由法律規(guī)定為國(guó)有的資源都屬于全民所有，由國(guó)家經(jīng)營(yíng)或者委托合作社經(jīng)營(yíng)，或者租給他人經(jīng)營(yíng)”（第8條）。其還同時(shí)規(guī)定，國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)（第10條）；依照法律保護(hù)手工業(yè)者和其他非農(nóng)業(yè)的個(gè)體勞動(dòng)者的生產(chǎn)資料所有權(quán)（第11條）；依照法律保護(hù)民族資本家的生產(chǎn)資料所有權(quán)和其他所有權(quán)（第12條）；國(guó)家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、住宅和各種生活資料的所有權(quán)和繼承權(quán)（第13條）；國(guó)家在公共利益需要的時(shí)候，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有（第14條）。〔28〕中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)：《憲法草案（初稿）》。具體條文轉(zhuǎn)引自韓大元：《1954年憲法與中國(guó)憲政》，法律出版社2014年版，第110～111頁(yè)。

隨后，憲法起草委員會(huì)按照各民主黨派、無(wú)黨派民主人士、各人民團(tuán)體、教科文等單位劃分了17個(gè)座談小組，分頭討論和研究了這個(gè)草案（初稿）。全國(guó)政協(xié)和各省市的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、各民主黨派和各人民團(tuán)體的地方組織以及部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，也通過(guò)座談會(huì)等方式對(duì)該草案（初稿）進(jìn)行了多視角的討論和研究。

在全國(guó)政協(xié)組織的第一次和第二次憲草座談會(huì)上，有建議認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)“參考蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)在第2款把有關(guān)國(guó)計(jì)民生的大企業(yè)、大工廠等也明文規(guī)定為全民所有”，將“第6條第2款中的水流改為河流”?！?9〕本次座談會(huì)討論記錄收錄在憲法起草委員會(huì)印發(fā)的《憲法草案初稿討論意見(jiàn)匯編（一）》（1954年4月5日），轉(zhuǎn)引自前注〔28〕，韓大元書(shū)，第127～128頁(yè)。而在1954年3月31日到4月9日的第四次和第五次憲草座談會(huì)上，有人提出疑問(wèn)說(shuō)：“領(lǐng)海、領(lǐng)空是否包括在資源之內(nèi)？大森林、大荒地的‘大’是大到什么程度？……城市修馬路要拆房屋，房屋的地基是否是生產(chǎn)資料？能否征用？一部分生活資料，比如住宅，是否也可征購(gòu)、征用或收歸國(guó)有？”座談會(huì)建議將第5條改為，“中華人民共和國(guó)的生產(chǎn)資料所有制現(xiàn)在的形式是：國(guó)家所有制即全民所有制、合作社所有制、個(gè)體勞動(dòng)者所有制和資本家所有制”，“第11條可仿照蘇聯(lián)憲法第10條的寫(xiě)法：公民對(duì)其勞動(dòng)收入及儲(chǔ)蓄、住宅及家庭副業(yè)、家常及日用器具，自己消費(fèi)及享樂(lè)品之個(gè)人所有權(quán)，以及公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)之繼承權(quán)，均受法律保護(hù)”?！?0〕見(jiàn)《憲法草案初稿討論意見(jiàn)匯編（四）》（1954年4月15日），轉(zhuǎn)引自前注〔28〕，韓大元書(shū)，第129、131頁(yè)。

1954年4月12—20日，憲法起草委員會(huì)辦公室陸續(xù)接到華北區(qū)、西南區(qū)、山西、遼東、遼西、熱河、青海、北京、唐山、旅大等21個(gè)省市的修改意見(jiàn)。有省市提出：“第6條規(guī)定山為國(guó)家所有，但是山上的藥材屬于國(guó)家所有呢，還是人民可以隨便挖？有的山是私有的，山下的礦是否也歸私有？水流包括些什么？資源包不包括工廠？中蘇石油公司算不算租給他人？中蘇聯(lián)合開(kāi)采有色金屬的經(jīng)營(yíng)方式，為什么不寫(xiě)在第6條內(nèi)？第8條‘保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)’是否把集體農(nóng)民和個(gè)體農(nóng)民都包括在內(nèi)？”還有意見(jiàn)建議將“水流改為水產(chǎn)”。〔31〕見(jiàn)《憲法草案初稿討論意見(jiàn)匯編（七）》（1954年4月27日），轉(zhuǎn)引自前注〔28〕，韓大元書(shū)，第165頁(yè)。

4月21—26日，憲法起草委員會(huì)辦公室又接到華東區(qū)、中南區(qū)等26個(gè)省市以及解放軍工兵司令部和人民革命軍事委員會(huì)空軍小組的意見(jiàn)。有意見(jiàn)提出，希望能夠明確“第6條的礦藏是指什么？大荒地是否包括大山地在內(nèi)？第8條第1款規(guī)定‘國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)’，……少數(shù)民族畜牧區(qū)的生產(chǎn)資料（牛羊）是否要保護(hù)？城市土地所有權(quán)是否亦予以保護(hù)？”等問(wèn)題。還有意見(jiàn)建議將第6條第2款中的“礦藏”改為“土地及其蘊(yùn)藏，如礦山、礦井”，并在這一款中增加“大企業(yè)、交通、銀行等操縱國(guó)計(jì)民生的經(jīng)濟(jì)，由國(guó)家經(jīng)營(yíng)；交通運(yùn)輸、銀行、郵電等都屬于全民所有”?！?2〕《憲法草案初稿討論意見(jiàn)匯編（十）》（1954年5月6日），轉(zhuǎn)引自前注〔28〕，韓大元書(shū)，第167～168頁(yè)。

在5月3—13日的意見(jiàn)中，西南區(qū)、松江省、西康省、沈陽(yáng)市等33個(gè)省市建議，在第6條增加“牧區(qū)草原屬于部落所有；糧食歸國(guó)家掌握，水流下面加內(nèi)海、大草原、大沙漠、大山脈或自然資源”或者將“水流改為河海、水力或海洋、河川”，在第8條增列“國(guó)營(yíng)企業(yè)的土地為全民所有的規(guī)定”。〔33〕《憲法草案初稿討論意見(jiàn)匯編（十九）》（1954年6月5日），轉(zhuǎn)引自前注〔28〕，韓大元書(shū)，第169頁(yè)。西北區(qū)、華東區(qū)、中南區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)等26個(gè)地方單位和軍委空軍小組和炮兵小組則在5月25—31日的意見(jiàn)中提出疑問(wèn)說(shuō)，第5條“全民所有制”的“全民”指哪些人？是否包括資本家？第6條小森林是否可以不屬于國(guó)家所有？他們建議在第10條增列“公司合營(yíng)企業(yè)的生產(chǎn)資料所有制屬于國(guó)家和資本家的聯(lián)合所有，是走向全民所有制的過(guò)渡形式”的規(guī)定?！?4〕《憲法草案初稿討論意見(jiàn)匯編（二十三）》（1954年6月22日），轉(zhuǎn)引自前注〔28〕，韓大元書(shū)，第171～172頁(yè)。

5月6日—22日，憲法起草座談會(huì)各組召集人召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議。會(huì)議對(duì)前期的討論進(jìn)行了總結(jié)，并集中研究了草案（初稿）中的疑難問(wèn)題。在討論到總綱“國(guó)家在公共利益需要的時(shí)候，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有”的規(guī)定時(shí)，陳叔通提出疑問(wèn)說(shuō)：“收歸國(guó)有是不是指原來(lái)是國(guó)有的，現(xiàn)在要收回來(lái)？”李維漢回答說(shuō)：“不限于原來(lái)是國(guó)有的，包括把條件已經(jīng)具備的私營(yíng)企業(yè)收為國(guó)家?！畾w’字可改為‘為’字?！绷_隆基問(wèn)：“這一條講生產(chǎn)資料，房屋不是生產(chǎn)資料，包括不包括房屋？”田家英說(shuō)，“這一條沒(méi)有包括房屋，但實(shí)際上，國(guó)家建設(shè)也會(huì)征購(gòu)房屋，這可以在單行法里規(guī)定”。李維漢說(shuō)，“這一條不能不寫(xiě)，也不能不謹(jǐn)慎寫(xiě)，所以還加了條件，即‘根據(jù)法律規(guī)定的條件’”。〔35〕轉(zhuǎn)引自前注〔28〕，韓大元書(shū)，第228頁(yè)。

5月27日，憲法起草委員會(huì)第二次全體會(huì)議在中南海勤政殿召開(kāi)。會(huì)議討論了《憲法草案（初稿）》中一些重大理論問(wèn)題。在討論到“國(guó)家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、住宅和各種生活資料的所有權(quán)和繼承權(quán)”這一規(guī)定時(shí)，劉少奇和李維漢建議將“住宅”改為“房屋”，薄一波提出，“城市里有房地產(chǎn)公司，他們的房屋與公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)不同，把住宅改成房屋，包括出租的在內(nèi)，就包括了房地產(chǎn)公司的房屋，性質(zhì)就不同了，是否把保護(hù)改成依照法律保護(hù)”？鄧小平說(shuō)，“城市地產(chǎn)是國(guó)家所有的，沒(méi)有什么問(wèn)題。房屋出租的，一般是有兩所或幾所房屋，自己住一所，其余出租，這樣也有好處，就是房屋出租也有好處，國(guó)家用限制租金、征稅來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，房地產(chǎn)公司與這個(gè)性質(zhì)不同，可以另外解決”。在討論到“國(guó)家依照法律保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)”時(shí)，田家英認(rèn)為，“私有財(cái)產(chǎn)包括生產(chǎn)資料和生活資料”，對(duì)此劉少奇說(shuō)，“有所有權(quán)，就有繼承權(quán)，只有所有權(quán)，沒(méi)有繼承權(quán)，就沒(méi)有道理了”?！?6〕轉(zhuǎn)引自前注〔28〕，韓大元書(shū)，第277～278頁(yè)。令人詫異的是，在1949—1954年間，中華人民共和國(guó)只規(guī)定過(guò)“城市郊區(qū)的部分土地可以征收或者沒(méi)收為國(guó)家所有”（參見(jiàn)上文所引1950年《城市郊區(qū)土地改革條例》），并沒(méi)有頒布過(guò)任何關(guān)于“城市的土地屬于國(guó)家所有”或“城市的地產(chǎn)歸國(guó)家所有”的規(guī)定，但鄧小平同志卻在1954年制憲過(guò)程中稱(chēng)“城市地產(chǎn)是國(guó)家所有的，沒(méi)有什么問(wèn)題”。為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況呢？筆者尚沒(méi)有查到可靠的資料來(lái)加以解釋。但鄧小平的這種觀念極有可能是受到了蘇聯(lián)土地法的影響。因?yàn)樵缭?918年8月20日，蘇俄就曾頒布《城市不動(dòng)產(chǎn)私有權(quán)廢除令》。該法令第1條和第6條規(guī)定：“城市中之一切土地，無(wú)論是建筑地或空地，不論是屬于私人或?qū)儆诠I(yè)企業(yè)，或?qū)儆诔菂^(qū)內(nèi)之其他機(jī)關(guān)，其私有權(quán)皆一概廢除，不得有例外，所有市地皆需移交地方政府機(jī)關(guān)?！鞭D(zhuǎn)引自前注〔13〕，卡山節(jié)夫書(shū)，第52頁(yè)。

1954年6月8日下午4時(shí)，憲法起草委員會(huì)召開(kāi)第六次全體會(huì)議。在討論第6條關(guān)于生產(chǎn)資料所有制問(wèn)題時(shí)，葉圣陶認(rèn)為，“本條第2款‘……都屬于全民所有’，可改為‘……都為全民所有’”。張奚若認(rèn)為，“屬于和所有在字義上重復(fù)。建議改為‘……都為全民所有’”。李維漢認(rèn)為，“如果把全民所有當(dāng)作一個(gè)整體來(lái)看，這里寫(xiě)屬于就不重復(fù)了”。黃炎培認(rèn)為，“恐怕改為都?xì)w全民所有比較明確一些”。馬敘倫則認(rèn)為，“歸字的意思是指人家的東西，現(xiàn)在歸了你；屬于的意思就是指自己所有的。我同意還是照原文‘都屬于全民所有’”。李濟(jì)深認(rèn)為，“可以把屬于的于字去掉”。田家英表示不贊成，“只用一個(gè)屬字，太文了。我同意照原文”。劉少奇認(rèn)為，“在沒(méi)有更好的文字之前，就照原文定下來(lái)”。〔37〕轉(zhuǎn)引自前注〔28〕，韓大元書(shū)，第294～295頁(yè)。

此后，憲法修改委員會(huì)基本上沒(méi)有再詳細(xì)討論國(guó)家所有的問(wèn)題了。1954年9月6日出席第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議的代表對(duì)《憲法草案》進(jìn)行了討論，并提出了許多修改意見(jiàn)，其中有代表提出“礦藏等屬于全民所有。正在開(kāi)采的礦產(chǎn)、礦井，以及部分為人民利用的水流如果也屬于全民所有，就應(yīng)明確規(guī)定”。但這個(gè)建議并沒(méi)有被采納?！?8〕轉(zhuǎn)引自前注〔28〕，韓大元書(shū)，第365～366頁(yè)。

1954年9月20日，第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)了中華人民共和國(guó)第一部正式憲法。該憲法確認(rèn)“中華人民共和國(guó)的生產(chǎn)資料所有制現(xiàn)在主要有下列各種：國(guó)家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即勞動(dòng)群眾集體所有制；個(gè)體勞動(dòng)者所有制；資本家所有制”（第5條），規(guī)定“礦藏、水流，由法律規(guī)定為國(guó)有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有”（第6條第2款）。其同時(shí)也要求國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)，手工業(yè)者和其他非農(nóng)業(yè)的個(gè)體勞動(dòng)者的生產(chǎn)資料所有權(quán)和資本家的生產(chǎn)資料所有權(quán)和其他資本所有權(quán)（第8條第1款、第9條第1款和第10條第1款），保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)，保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)（第11條、第12條）。同時(shí)，其也規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有（第13條）。

（三）“國(guó)有化運(yùn)動(dòng)”的狂飆突進(jìn)

1954年憲法雖然規(guī)定國(guó)家要保護(hù)公民的城鄉(xiāng)土地所有權(quán)，但這部憲法的序言也清晰地宣告，“從中華人民共和國(guó)成立到社會(huì)主義社會(huì)建成，這是一個(gè)過(guò)渡時(shí)期。國(guó)家在過(guò)渡時(shí)期的總?cè)蝿?wù)是逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家的社會(huì)主義工業(yè)化，逐步完成對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造”。

所謂“社會(huì)主義改造”，確實(shí)如同蘇聯(lián)人所做的那樣，其目標(biāo)就是要在生產(chǎn)資料（包括土地、礦產(chǎn)等自然資源）領(lǐng)域建立“借助公權(quán)之手來(lái)處理私權(quán)之事”的制度——計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)就是這樣的。不過(guò)，與蘇（俄）聯(lián)對(duì)土地制度的社會(huì)主義改造不同，中國(guó)大陸在20世紀(jì)50年代所進(jìn)行的社會(huì)主義改造并沒(méi)有采取“通過(guò)將領(lǐng)土范圍內(nèi)的所有土地等自然資源所有權(quán)全部無(wú)償國(guó)有化”這種極端措施，也沒(méi)有按照“統(tǒng)一的、唯一的國(guó)家所有權(quán)”來(lái)處理所有的自然資源產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。〔39〕事實(shí)上，除了蘇聯(lián)以外，東歐社會(huì)主義國(guó)家也都沒(méi)有像蘇聯(lián)那樣在革命后宣布將全國(guó)的土地都收歸國(guó)有，它們跟中國(guó)一樣也是“分期分批實(shí)行國(guó)有化的”，直到1989年，東歐的一些社會(huì)主義國(guó)家（比如匈牙利、羅馬尼亞）仍允許宅基地私有。參見(jiàn)周誠(chéng)：《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)》，農(nóng)業(yè)出版社1989年版，第151、248頁(yè)。

在中國(guó)的農(nóng)村，土地產(chǎn)權(quán)的社會(huì)主義改造被定位為是從“農(nóng)民土地所有權(quán)”向“集體土地所有權(quán)”而非“國(guó)家土地所有權(quán)”轉(zhuǎn)化（請(qǐng)注意：蘇聯(lián)土地全盤(pán)所有化之后，集體農(nóng)莊不享有所有權(quán)，只享有土地使用權(quán)）。那為何不直接對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行“土地國(guó)有制”，而只是進(jìn)行“勞動(dòng)群眾的集體所有”呢？在1956年6月第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議討論《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》時(shí)，針對(duì)這一問(wèn)題，時(shí)任農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)的廖魯言在《關(guān)于〈高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程〉的說(shuō)明》中是這樣解釋的，“土地歸合作社集體所有，容易為廣大農(nóng)民所接受，也同樣可以保障社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的正常進(jìn)行；如果實(shí)行土地國(guó)有，反而可能引起農(nóng)民的誤解”?！?0〕廖魯言：《關(guān)于〈高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程（草案）〉的說(shuō)明》（1956年6月15日第一屆全國(guó)人大第三次會(huì)議）。由于中國(guó)農(nóng)村土地如何被集體化這一問(wèn)題不屬于本文討論的重點(diǎn)，感興趣的讀者可以參見(jiàn)筆者之前的研究，程雪陽(yáng)：《公法視角下的中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷：1921—2010》，載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期。

而在城市，雖然1955年年底，中央書(shū)記處第二辦公室《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進(jìn)行社會(huì)主義改造的意見(jiàn)》提出了“土地國(guó)有化”的目標(biāo)，但其僅僅是規(guī)定“一切私人占有的城市空地、街基等地產(chǎn)，經(jīng)過(guò)適當(dāng)?shù)霓k法一律收歸國(guó)有”，不是所有的城市土地都收歸國(guó)家所有。〔41〕參見(jiàn)中央書(shū)記處第二辦公室：《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進(jìn)行社會(huì)主義改造的意見(jiàn)》，1955年12月16日。為何不將城市的土地一律“國(guó)有化”呢？主要原因在于，中國(guó)共產(chǎn)黨認(rèn)為城市私有房地產(chǎn)的社會(huì)主義改造應(yīng)該通過(guò)“和平贖買(mǎi)、支付定息”（即國(guó)家經(jīng)租、公私合營(yíng)以及政府出臺(tái)有關(guān)租金、房屋修繕等方面的規(guī)定）而非“概括無(wú)償國(guó)有化”的方式實(shí)現(xiàn)?！?2〕城市私有房產(chǎn)社會(huì)主義改造基本方式的詳細(xì)規(guī)定，參見(jiàn)前注〔41〕，中央書(shū)記處第二辦公室（1955年）文。另外，《人民日?qǐng)?bào)》1958年8月6日發(fā)表的《中央主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人就城市私有出租房屋的社會(huì)主義改造工作發(fā)表談話(huà)》中也提到，當(dāng)時(shí)對(duì)私有出租房屋的社會(huì)主義改造，“基本上是按照中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造的方針、政策來(lái)進(jìn)行，也就是采取類(lèi)似贖買(mǎi)的辦法，將私有出租房屋通過(guò)國(guó)家經(jīng)租或者‘公私合營(yíng)’等方式納入國(guó)家直接經(jīng)營(yíng)管理的軌道，在一定時(shí)期內(nèi)給房主以固定的租息，來(lái)逐步改變私房的所有制”。對(duì)此，1958年6月，毛澤東在看到中共中央辦公廳編印的《黨史資料匯報(bào)》（第一號(hào)）上刊登的1920年《中國(guó)共產(chǎn)黨宣言》中文譯本時(shí)，也曾做出批示說(shuō)，“不提反帝反封建的民主革命，只提社會(huì)主義的革命，是空想的。作為社會(huì)主義革命的綱領(lǐng)則是基本正確的。但土地國(guó)有是不正確的。沒(méi)有料到民族資本可以和平過(guò)渡。更沒(méi)有料到革命形式不是總罷工，而是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民解放戰(zhàn)爭(zhēng)，基本上是農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)”?！?3〕《在一九二〇年〈中國(guó)共產(chǎn)黨宣言〉上的批語(yǔ)》，載《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》（第七冊(cè)），中央文獻(xiàn)出版社1992年版，第296頁(yè)。他這里所說(shuō)的“土地國(guó)有是不正確的”應(yīng)該指的就是“土地概括無(wú)償沒(méi)收為國(guó)有是不正確的”。

不過(guò)，“文化大革命”的爆發(fā)改變了一切。在“革命行動(dòng)”和“造反有理”的口號(hào)下，私有房屋和城市土地私有制被當(dāng)作城市資本主義的最后一條“尾巴”，成為“革命”的對(duì)象。1966年9月26日，北京市房地產(chǎn)管理局在《關(guān)于接管私房的若干規(guī)定》中率先提出，“除按農(nóng)村六十條規(guī)定，應(yīng)歸生產(chǎn)隊(duì)所有者外，城市私有土地一律收歸國(guó)有”。1967年11月，國(guó)家房產(chǎn)管理局、財(cái)政部稅務(wù)總局在對(duì)某地方領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于城鎮(zhèn)土地國(guó)有化的請(qǐng)示中也答復(fù)稱(chēng)，“中共中央批轉(zhuǎn)中央書(shū)記處二辦文件中‘一切私人占有的城市空地、街基等地產(chǎn)，經(jīng)過(guò)適當(dāng)辦法一律收歸國(guó)有’，其中街基等地產(chǎn)應(yīng)包括在城鎮(zhèn)上建有房屋的私有宅基地”。此后，“城市土地的國(guó)有化”運(yùn)動(dòng)開(kāi)始在全國(guó)蔓延，直到1979年，福建省泉州市革委會(huì)還在發(fā)布“城市土地歸國(guó)家所有”的規(guī)定。〔44〕關(guān)于這段歷史的詳細(xì)梳理，可以參見(jiàn)程雪陽(yáng)：《城市土地國(guó)有規(guī)定的由來(lái)》，載《炎黃春秋》2013年第6期；楊俊峰：《我國(guó)城市土地國(guó)有制的演進(jìn)與由來(lái)》，載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期。

在1980—1982年憲法修改過(guò)程中，如何處理土地、礦產(chǎn)等自然資源的產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題，再次成為憲法修改委員會(huì)討論的重點(diǎn)。在1982年3月10—12日的分組討論過(guò)程中，程子華說(shuō)，籠統(tǒng)地規(guī)定礦藏、水流為國(guó)家所有，不夠確切，農(nóng)村有些小煤窯、小河渠是集體搞起來(lái)的。烏蘭夫說(shuō)，關(guān)于草原、荒地的所有權(quán)問(wèn)題，很重要。他認(rèn)為，草原、荒地歸集體所有，造成無(wú)計(jì)劃無(wú)節(jié)制地開(kāi)墾?！拔幕蟾锩逼陂g，內(nèi)蒙草原開(kāi)荒650萬(wàn)畝，結(jié)果變成了沙漠，破壞了植被，既不長(zhǎng)糧食，也不長(zhǎng)草，北京的風(fēng)沙就是從內(nèi)蒙吹來(lái)的?！皣Ｔ焯铩钡男Ч埠懿缓?。草原、荒地的所有權(quán)究竟如何規(guī)定，全民、集體如何擺，是個(gè)很大的問(wèn)題。4月12日下午憲法修改委員會(huì)第三次全體會(huì)議上，憲法修改委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)胡喬木在介紹憲法草案時(shí)提到，礦藏、水流、森林、山地、草原、荒地、灘涂和其他自然資源，首先肯定國(guó)有，然后才是“除外”。集體的資源，如小煤窯，只有使用權(quán)，沒(méi)有所有權(quán)；江華提出，《森林法》應(yīng)當(dāng)修改補(bǔ)充。他說(shuō)，現(xiàn)在一千多萬(wàn)畝荒地，湖南省有一部分國(guó)有，大部分是集體的，集體的管得很好，國(guó)有的就不行?！?5〕轉(zhuǎn)引自許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史（下）》，福建人民出版社2005年版，第399、403～404、416、423頁(yè)。

而在談到土地問(wèn)題時(shí)，“有人提出，憲法對(duì)土地問(wèn)題，包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、租賃、合理利用和征用等問(wèn)題都應(yīng)當(dāng)做出明確規(guī)定。土地是重要的生產(chǎn)資料和自然資源，而我國(guó)前幾部憲法對(duì)它都沒(méi)有做出全面的明確的規(guī)定。一九五四年憲法只規(guī)定‘礦藏、水流，由法律規(guī)定為國(guó)有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有’。以及‘國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)’，但對(duì)城市和城市近郊的土地所有權(quán)沒(méi)有規(guī)定，山嶺、草原、灘涂等也未作規(guī)定。憲法修改委員會(huì)采納了這一建議”。〔46〕肖蔚云：《我國(guó)現(xiàn)行憲法的誕生》，北京大學(xué)出版社1986年版，第42頁(yè)。

1982年4月12日下午，憲法修改委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)胡喬木向第三次全體會(huì)議介紹了在土地問(wèn)題上的分歧。他提到：

“土地所有權(quán)做了文字改動(dòng)。有人提議城鄉(xiāng)土地一律規(guī)定為國(guó)家所有，另有人則認(rèn)為，農(nóng)村土地國(guó)有，會(huì)引起很大震動(dòng)，沒(méi)有實(shí)際意義。開(kāi)始的時(shí)候，土地為農(nóng)民個(gè)體所有，合作化后已經(jīng)歸了集體。所以不必宣布國(guó)有。如果規(guī)定農(nóng)村土地一律國(guó)有，除了動(dòng)蕩，國(guó)家將得不到任何東西。即使憲法規(guī)定了國(guó)有，將來(lái)國(guó)家要征用土地時(shí)，也還是要給農(nóng)民報(bào)酬。由于目前沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)定，因此出現(xiàn)不好的現(xiàn)象，例如農(nóng)民要價(jià)過(guò)高，提出種種苛刻的條件，現(xiàn)在規(guī)定征用的統(tǒng)一辦法。既然不許買(mǎi)賣(mài)，所以國(guó)家不用‘征購(gòu)’，而只提‘征用’?！薄?7〕見(jiàn)前注〔45〕，許崇德書(shū)，第665～666頁(yè)。

1982年12月4日，現(xiàn)行憲法通過(guò)。其第9條第1款規(guī)定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”。第10條第1款和第2款規(guī)定，“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。

通過(guò)對(duì)1954年憲法制定過(guò)程以及1982年憲法修改過(guò)程的梳理，我們至少可以得出如下三個(gè)結(jié)論：

其一，雖然在過(guò)去的六十多年間，人們對(duì)于“哪些財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家所有，哪些財(cái)產(chǎn)可以屬于公民、個(gè)體勞動(dòng)者以及資本家所有”認(rèn)識(shí)不一，雖然中華人民共和國(guó)的兩部憲法同時(shí)使用了所有制和所有權(quán)這兩個(gè)不同的術(shù)語(yǔ)，雖然土地、礦藏、水流等自然資源的產(chǎn)權(quán)制度規(guī)定在“總綱”而不是“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”之中，但是當(dāng)時(shí)的人們?cè)谟懻撍兄茣r(shí)，就是希望通過(guò)憲法來(lái)明確各種財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)歸屬，憲法在使用“國(guó)家所有”這個(gè)術(shù)語(yǔ)時(shí)，就是希望界定國(guó)家對(duì)哪些財(cái)產(chǎn)擁有所有權(quán)。

其二，馬克思列寧主義的理論和蘇聯(lián)憲法的規(guī)定，強(qiáng)烈地影響了當(dāng)代中國(guó)人對(duì)于自然資源產(chǎn)權(quán)制度和“國(guó)家所有”的認(rèn)識(shí)。這不僅抽象地表現(xiàn)為，劉少奇在《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案的報(bào)告》（1954）中明確表示，“有些外國(guó)資產(chǎn)階級(jí)報(bào)紙失望地發(fā)現(xiàn)，在我們憲法草案中所宣布的道路，就是‘蘇聯(lián)所走過(guò)的道路’。是的，我們所走的道路就是蘇聯(lián)走過(guò)的道路，這在我們是一點(diǎn)疑問(wèn)也沒(méi)有的。蘇聯(lián)的道路是按照歷史發(fā)展規(guī)律而為人類(lèi)社會(huì)必然要走的道路。要想避開(kāi)這條路不走是不可能的。我們一向認(rèn)為馬克思列寧主義是普遍的真理”，〔48〕這段話(huà)是毛澤東同志加上去的。參見(jiàn)《對(duì)劉少奇〈關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案的報(bào)告〉（草稿）的批語(yǔ)和修改》，載《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿（第4冊(cè)）》，中央文獻(xiàn)出版社1990年版，第548頁(yè)。而且具體體現(xiàn)為1954年《憲法》第6條第2款關(guān)于“礦藏、水流，由法律規(guī)定為國(guó)有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有”的規(guī)定，其實(shí)就是對(duì)蘇聯(lián)1936年憲法“臨摹”——上文已經(jīng)提到，蘇聯(lián)憲法的第6條規(guī)定“土地、礦藏、水流、森林、工廠、礦井、礦山、鐵路運(yùn)輸、水上和空中運(yùn)輸、銀行、郵電、國(guó)家所建立的大型農(nóng)業(yè)企業(yè)（國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、機(jī)器拖拉機(jī)站等等），城市和工業(yè)區(qū)的公用企業(yè)和主要住宅，都是國(guó)家的財(cái)產(chǎn)，即全民的財(cái)產(chǎn)”。而1982年憲法則是以1954年憲法為基礎(chǔ)進(jìn)行修改的，其在“國(guó)家所有”這個(gè)問(wèn)題上繼承、延續(xù)和發(fā)展了“五四憲法”的精神。

最后，無(wú)論是1936年蘇聯(lián)憲法，還是中國(guó)1954年憲法和1982年憲法，它們之所以要對(duì)一些財(cái)產(chǎn)實(shí)行“國(guó)有化”，之所以要規(guī)定某些自然資源屬于國(guó)家所有或全民所有，主要是希望通過(guò)用國(guó)家壟斷這些資源的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，從而確保相關(guān)收益可以歸全民共享。不過(guò)由于兩國(guó)先后建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，因此他們選擇通過(guò)“行政之手來(lái)行使自然資源的產(chǎn)權(quán)”的方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)“自然資源收益歸全民共享”這個(gè)目標(biāo)——這為今天的很多爭(zhēng)論埋下了伏筆。

三、歷史的啟示

如果說(shuō)上文對(duì)馬克思列寧主義理論，蘇（俄）聯(lián)憲法以及我國(guó)“五四憲法”相關(guān)條款的梳理和知識(shí)考古學(xué)考察，能對(duì)今天我們理解和解釋中國(guó)憲法上“國(guó)家所有”有所助益的話(huà)，筆者認(rèn)為，以下幾點(diǎn)是非常重要的：

1．為我國(guó)憲法序言所確認(rèn)作為“指導(dǎo)思想”的馬克思列寧主義確實(shí)提出或支持“土地的國(guó)家所有”這一主張。在他們看來(lái)，無(wú)論是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，還是為了避免剝削和社會(huì)不公，土地“國(guó)家所有”都是必須的。不過(guò)，他們并不認(rèn)為“國(guó)家所有”與社會(huì)主義有必然的、不可分割的聯(lián)系，他們所主張的“國(guó)家所有”也不僅是一種抽象的所有制，而且是要通過(guò)這一套所有制以及支撐所有制的經(jīng)濟(jì)和財(cái)產(chǎn)制度，確保“國(guó)家作為財(cái)產(chǎn)權(quán)所有者有獲得相應(yīng)地租的權(quán)利”。這意味著，他們主要是從財(cái)產(chǎn)法和財(cái)產(chǎn)權(quán)的角度來(lái)分析和處理“國(guó)家所有”這個(gè)問(wèn)題的。請(qǐng)注意，我們可以不贊成馬克思和列寧對(duì)于“國(guó)家所有”的界定，但我們必須了解他們?cè)谡務(wù)撨@個(gè)問(wèn)題時(shí)究竟在說(shuō)什么?！?9〕實(shí)際上，有很多社會(huì)主義和共產(chǎn)主義的支持者都不同意馬克思和列寧關(guān)于土地國(guó)有與社會(huì)主義關(guān)系的論述。在1888年的《土地國(guó)有化、國(guó)家社會(huì)主義和現(xiàn)代社會(huì)主義》一文中，澳大利亞的溫斯皮爾（W．R．Winspear，澳大利亞第一份社會(huì)主義報(bào)紙的出版商和編輯）就認(rèn)為，社會(huì)主義分為國(guó)家社會(huì)主義和現(xiàn)代社會(huì)主義兩種，前者的本質(zhì)是權(quán)力不受制約（State Socialism is unrestricted AUTHORITY），所有的土地、資本和生產(chǎn)資料都掌握在國(guó)家的手里，每個(gè)個(gè)體只是國(guó)家的職員，受雇于國(guó)家并從國(guó)家那里領(lǐng)取薪水。這種社會(huì)主義雖然試圖用土地國(guó)有化等方式實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)于土地的壟斷，其結(jié)果必然是，國(guó)家的壟斷最終蛻化為國(guó)家管理人員，特別是高級(jí)管理人員的壟斷，人們將因此失去珍貴的自由。現(xiàn)代社會(huì)主義的目標(biāo)則是自由不受制約和平等合作（Modern Socialism aims at unrestricted Liberty and equitable co－operation）。其反對(duì)將土地國(guó)有化，反對(duì)國(guó)家壟斷土地等自然資源，鼓勵(lì)通過(guò)自由、平等和友愛(ài)的原則來(lái)解決資源占有不均的問(wèn)題。See W．R．Winspear，“Land Nationalisation，State Socialism and Modern Socialism”，in The Australian Radical（May 26，1888）．

2．蘇聯(lián)和1949年以后的中國(guó)接受了馬克思列寧主義的指導(dǎo)，并按照后者的理論來(lái)改造了各自的社會(huì)。不過(guò)，歷史的梳理表明，蘇聯(lián)法和中國(guó)法在建立“國(guó)家所有”這個(gè)制度時(shí)，并沒(méi)有誤解國(guó)家在財(cái)產(chǎn)法上的所有權(quán)與國(guó)家對(duì)領(lǐng)土的主權(quán)之間的關(guān)系。相反，它們正是因?yàn)榭吹搅诉@兩者之間的區(qū)別，所以希望通過(guò)公共權(quán)力來(lái)控制所有權(quán)。具體來(lái)說(shuō)，就是將財(cái)產(chǎn)法意義上的自然資源所有權(quán)界定為國(guó)家所有，或者通過(guò)其他方式（國(guó)有化、征收等）將非國(guó)有自然資源變?yōu)閲?guó)家所有，然后由代表人民的蘇維埃或者人民政府通過(guò)統(tǒng)一行使公權(quán)力的方式來(lái)確保這些資源和這些資源的收益歸于全體人民。

3．國(guó)家獨(dú)占土地等自然資源的所有權(quán)固然可以防止來(lái)自資本的剝削和由此導(dǎo)致的貧富分化，但其同時(shí)也導(dǎo)致公權(quán)力和控制公權(quán)力的人以“人民的名義”掌握國(guó)有自然資源的開(kāi)發(fā)、利用和收益的權(quán)利。在“革命熱情”高漲的年代，這種假“公權(quán)”之手來(lái)行使“私權(quán)”的機(jī)制也許可以節(jié)省很多交易成本，并有利于自然資源的合理利用。但革命高潮退卻之后，留在自然資源領(lǐng)域的權(quán)力則會(huì)無(wú)可避免地帶來(lái)大量的貪污、腐敗和浪費(fèi)。最近發(fā)生在中國(guó)的涉及石油、土地等自然資源管理和產(chǎn)權(quán)出讓的周永康案、谷俊山案就是最好的注腳。

也許正是因?yàn)榭吹搅松鲜錾鐣?huì)現(xiàn)實(shí)，所以當(dāng)下中國(guó)的很多學(xué)者更愿意將國(guó)家所有權(quán)定位為公法上的“行政管理權(quán)”而非私法上的“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)”，并希望藉此對(duì)國(guó)家所有權(quán)加以嚴(yán)格地公法規(guī)制?！?0〕除了前文所引鞏固的文章以外，持有“公權(quán)力說(shuō)”的研究還有，陳儀：《保護(hù)野生動(dòng)物抑或國(guó)家所有權(quán)——從私割鯨肉應(yīng)否處罰談開(kāi)去》，載《法學(xué)》2012年第6期；王克穩(wěn)：《論自然資源國(guó)家所有權(quán)的法律創(chuàng)設(shè)》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2014年第3期；等等。筆者理解這種良苦用心，但并不認(rèn)為這種思考路徑和研究結(jié)論值得支持。原因在于，對(duì)于法律規(guī)范的解釋?zhuān)瑧?yīng)該在以現(xiàn)行憲法為基礎(chǔ)的法秩序范圍內(nèi)進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)注意法秩序內(nèi)不同規(guī)范之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，而且除非萬(wàn)不得已，不應(yīng)當(dāng)隨意突破現(xiàn)行法秩序的基本原則和指引方向。

上文的知識(shí)考古和法律規(guī)范梳理已經(jīng)表明，“國(guó)家所有”這個(gè)術(shù)語(yǔ)最初是以“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的方式”進(jìn)入到我國(guó)法秩序的，而且將這一術(shù)語(yǔ)帶入中國(guó)法秩序的馬克思列寧主義迄今為止依然是我國(guó)現(xiàn)行法秩序的組成部分，因此對(duì)于我國(guó)憲法中的“國(guó)家所有”的解釋?zhuān)粦?yīng)忽略這一點(diǎn)。當(dāng)然，這并不是說(shuō)我們要教條式地執(zhí)著于馬克思列寧主義的某些具體論述，也不是說(shuō)要對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代殘留下的“統(tǒng)一、唯一且由公權(quán)力來(lái)行使的所有權(quán)”理論不加反思地加以維護(hù)。相反，我們要在現(xiàn)行法秩序內(nèi)推動(dòng)“國(guó)家所有權(quán)”理論的發(fā)展和完善。

如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)呢？依照筆者愚見(jiàn)，首先要把現(xiàn)行憲法中的馬克思列寧主義理論本身與馬克思列寧主義的具體實(shí)現(xiàn)形式區(qū)分開(kāi)來(lái)。馬克思和列寧是在民法／財(cái)產(chǎn)法意義上來(lái)界定和使用“國(guó)家所有”這個(gè)術(shù)語(yǔ)的，蘇聯(lián)法和大部分中國(guó)現(xiàn)行法雖然堅(jiān)持了這一點(diǎn)，但卻用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式來(lái)落實(shí)馬克思和列寧的這一主張，所以建立了“政企不分”的自然資源產(chǎn)權(quán)和管理體制。然而，歷史和實(shí)踐早已證明，我們完全可以?huà)仐売?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國(guó)家所有權(quán)運(yùn)行模式，然后在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，按照“公權(quán)力和財(cái)產(chǎn)權(quán)相分離”的原則，對(duì)現(xiàn)行的“國(guó)家所有權(quán)”制度進(jìn)行改造，從而實(shí)現(xiàn)自然資源的“行政管理權(quán)”與自然資源的“財(cái)產(chǎn)權(quán)”相分離，就像最近將鐵道部和鐵路總公司分開(kāi)設(shè)立那樣。

其次，要盡快拋棄斯大林體制遺留下的“國(guó)家所有權(quán)統(tǒng)一性和唯一性”理論，真正按照民法理論來(lái)建構(gòu)國(guó)家所有權(quán)制度，完善自然資源的國(guó)家所有權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓和滅失等制度，承認(rèn)地方的國(guó)有企業(yè)或者相關(guān)組織也可以代表國(guó)家行使國(guó)家所有權(quán)，承認(rèn)自然資源國(guó)家所有權(quán)與其他所有權(quán)一樣，也都是具有平等民事法律地位的權(quán)利，在市場(chǎng)交易過(guò)程中都要遵守同樣的法律規(guī)則，就像《物權(quán)法》所說(shuō)的那樣，要“平等保護(hù)，一體遵守”。

最后，國(guó)家所有權(quán)存在的意義在于服務(wù)全民，在于為“全體公民的自由發(fā)展提供物質(zhì)保障”。因此，國(guó)家所有權(quán)在功能上并不等同于普通的民法所有權(quán)，具有特殊性。為此，我們還必須研究合理的國(guó)有自然資源資產(chǎn)收益分配制度如何建立和完善，從而確保國(guó)家所有權(quán)的收益真正用于全民福利。

可以想象，這些問(wèn)題和制度的建構(gòu)是極為復(fù)雜的，沒(méi)有細(xì)致和系統(tǒng)的研究不能給出合理的答案。所以，請(qǐng)?jiān)试S我暫且打住，隨后專(zhuān)門(mén)撰文討論相關(guān)問(wèn)題。