劉漢武

在當(dāng)下各層級(jí)的電子政務(wù)建設(shè)實(shí)踐中，之所以出現(xiàn)“規(guī)定動(dòng)作”與“自選動(dòng)作”不協(xié)調(diào)，“自選動(dòng)作”與“自選動(dòng)作”之間不配套，其根本原因仍是巨系統(tǒng)與子系統(tǒng)或子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性問題。

“十二五”期間，我國電子政務(wù)發(fā)展方式快速轉(zhuǎn)變，從基于單一部門應(yīng)用到跨部門協(xié)同共享，初步形成“三集三共”的新模式：投資集約、資源集聚、管理集中和平臺(tái)共建、信息共享、系統(tǒng)共維。建設(shè)重點(diǎn)上，轉(zhuǎn)向民生服務(wù)、社會(huì)管理和決策支持類信息系統(tǒng)建設(shè)；服務(wù)方式上，從對(duì)內(nèi)服務(wù)轉(zhuǎn)向服務(wù)于部門管理對(duì)象、行業(yè)管理對(duì)象乃至轄區(qū)內(nèi)全體公民；管理方法上，從傳統(tǒng)的自建自管向統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設(shè)轉(zhuǎn)變；推進(jìn)方式上，轉(zhuǎn)向政府預(yù)算基本支出和績效評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變。在各地都在奮力搶占智慧城市和智慧政務(wù)建設(shè)先機(jī)的當(dāng)下，反思這其中幾組關(guān)系應(yīng)該正逢其時(shí)。

統(tǒng)一平臺(tái)與部門應(yīng)用

電子政務(wù)發(fā)展通常會(huì)經(jīng)歷部門型、整合型、平臺(tái)型三個(gè)階段，對(duì)應(yīng)著信息化從單一機(jī)構(gòu)應(yīng)用到跨部門協(xié)同，再到社會(huì)參與公共治理的轉(zhuǎn)變。參照這個(gè)發(fā)展軌跡，智慧政務(wù)深入應(yīng)用后也將面臨兩個(gè)核心問題，其一是管理瓶頸，其二是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行的電子政務(wù)推進(jìn)仍以部門為主引擎，而智慧政務(wù)更加強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一屬性，源自管理上的矛盾將成為智慧政務(wù)初期發(fā)展的主要矛盾。當(dāng)統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)的問題得以解決后，智慧政務(wù)的應(yīng)用績效才可能迅速提升。另一個(gè)問題就是技術(shù)層面的統(tǒng)一，即統(tǒng)一平臺(tái)、統(tǒng)一框架、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)籌共享，特別是統(tǒng)一平臺(tái)能否落地將直接關(guān)系到智慧政務(wù)的成敗。近期啟動(dòng)的整合只是初級(jí)和表層的整合，已經(jīng)遇到了很多實(shí)際問題。隨著基于云平臺(tái)全面整合的啟動(dòng)，電子政務(wù)建設(shè)將迎來“換檔”的陣痛期。各部門必須從思想、組織、業(yè)務(wù)和技術(shù)等方面，做好全方位的準(zhǔn)備，用更加開放的心態(tài)面對(duì)新一輪的提升改造。

現(xiàn)有技術(shù)條件下，基于云計(jì)算的云平臺(tái)及其云服務(wù)，已經(jīng)為基礎(chǔ)設(shè)施整合、數(shù)據(jù)整合、門戶整合和業(yè)務(wù)整合提供了可行的技術(shù)解決方案。在智慧政務(wù)建設(shè)中，各部門要破除以部門為管理、應(yīng)用和實(shí)施主體的本位思維方式，用云思維對(duì)現(xiàn)有的系統(tǒng)和項(xiàng)目進(jìn)行剝離和重組，以平臺(tái)和應(yīng)用的二分法重新量度當(dāng)下成果和未來需求。屬于平臺(tái)層的，由電子政務(wù)的管理部門統(tǒng)一組織實(shí)施，建立邏輯統(tǒng)一、物理分散的智慧政務(wù)數(shù)據(jù)中心，實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)庫查詢及驗(yàn)證服務(wù)，提供多維信息按需服務(wù)，實(shí)現(xiàn)管理集成、建設(shè)集約、數(shù)據(jù)集中。部門的積極性聚焦于應(yīng)用層，結(jié)合自身業(yè)務(wù)需要，以服務(wù)對(duì)象的需求為導(dǎo)向，依托統(tǒng)一平臺(tái)，深化細(xì)化各類應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)服務(wù)集聚，在整合共享的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)跨部門的業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)與協(xié)同。

復(fù)雜巨系統(tǒng)與可進(jìn)化子系統(tǒng)

智慧政府本身是一個(gè)包括各類子系統(tǒng)的巨系統(tǒng)，而智慧政務(wù)作為處于基礎(chǔ)層的子系統(tǒng)，同時(shí)也是一個(gè)次級(jí)巨系統(tǒng)。因此，有必要引入巨系統(tǒng)與子系統(tǒng)的視角去考察智慧政務(wù)系統(tǒng)與相關(guān)應(yīng)用子系統(tǒng)的關(guān)系。

作為復(fù)雜巨系統(tǒng)，特別是依托于云平臺(tái)的智慧政務(wù)，必然伴隨著非線性、不確定性、模糊性和動(dòng)態(tài)性，在結(jié)構(gòu)、功能、行為和演化方面都非常復(fù)雜。在建設(shè)和推進(jìn)方面，要正視這種開放特性，不能沿用傳統(tǒng)的指標(biāo)型、靜態(tài)型思維去組織和實(shí)施，更不能抱著一上云就萬事大吉的心態(tài)來指導(dǎo)工作。如果說傳統(tǒng)的軟件系統(tǒng)多數(shù)以3至5年為平均生命周期，遷云或上云之后同樣不可能一勞永逸，事實(shí)上，它只是換了一個(gè)平臺(tái)并開啟了新一輪的演化而已。

同理，各類業(yè)務(wù)子系統(tǒng)同樣不能視為簡單的應(yīng)用，認(rèn)為背靠大樹好乘涼。而是要從子系統(tǒng)著眼，關(guān)注它與巨系統(tǒng)及其他子系統(tǒng)之間的能量和信息交換，以及在這個(gè)過程中接受環(huán)境的輸入和擾動(dòng)并向環(huán)境提供了何種輸出。因此，了解當(dāng)前子系統(tǒng)的環(huán)境和具體位置，確定所使用的主題數(shù)據(jù)庫環(huán)境，在與用戶的互動(dòng)中把握業(yè)務(wù)運(yùn)行的實(shí)際情況，應(yīng)該成為每個(gè)應(yīng)用子系統(tǒng)聚焦的著眼點(diǎn)。

在當(dāng)下各層級(jí)的智慧政務(wù)建設(shè)實(shí)踐中，之所以出現(xiàn)“規(guī)定動(dòng)作”與“自選動(dòng)作”不協(xié)調(diào)、“自選動(dòng)作”與“自選動(dòng)作”之間不配套，其根本原因仍是巨系統(tǒng)與子系統(tǒng)或子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性問題。同樣，更多的類似問題還廣泛存在于建設(shè)與應(yīng)用之間、技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)之間、條條與塊塊之間以及業(yè)務(wù)協(xié)同等。這些都需要用巨系統(tǒng)與子系統(tǒng)的方法論去認(rèn)真研究妥善解決。

存量成果與增量項(xiàng)目

隨著以大數(shù)據(jù)和云計(jì)算為代表的新技術(shù)革命的到來，政務(wù)系統(tǒng)的演進(jìn)將一改往日的曲線軌跡，進(jìn)入跨越式發(fā)展的新階段。原有系統(tǒng)或改造或遷云，都不得不面對(duì)重組的過程。在這種技術(shù)背景下，討論如何權(quán)衡存量和增量問題，更具現(xiàn)實(shí)意義。

典型的命題就是對(duì)IOE模式的徹底“革命”。站在云計(jì)算時(shí)代反觀上一代的信息系統(tǒng)架構(gòu)，會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)典型特征，就是以IOE為代表的傳統(tǒng)架構(gòu)：即IBM服務(wù)器+Oracle數(shù)據(jù)庫+EMC存儲(chǔ)設(shè)備，這些幾乎是昔日的“標(biāo)配”在一夜之間成為被否認(rèn)的“累贅”，取而代之的，是以IaaS、DaaS提供硬件支撐和服務(wù)資源、用PaaS平臺(tái)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)間的互聯(lián)互通，并由SaaS層直接提供各類業(yè)務(wù)功能。顯然，擁抱云計(jì)算就意味著要“去IOE”，而現(xiàn)在的存量資源多數(shù)是IOE或準(zhǔn)IOE，存量與增量的矛盾正成為一個(gè)前所未有的課題。

云平臺(tái)在理論上的優(yōu)越性毋庸置疑，但從部門反饋情況來看，多數(shù)部門對(duì)于目前運(yùn)行平穩(wěn)功能完善的業(yè)務(wù)系統(tǒng)直接遷云仍存一定的保留態(tài)度。這其中可能摻雜了一些管理和技術(shù)上的慣性思維，但對(duì)新技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的未知性和可控性的考量仍值得高度重視。

當(dāng)很多歐美國家仍在不遺余力地發(fā)掘存量資源的潛力時(shí)，我們也應(yīng)該對(duì)新技術(shù)保留必要的謹(jǐn)慎。在當(dāng)下的技術(shù)轉(zhuǎn)型期，按照分類指導(dǎo)、去蕪存菁、盤活優(yōu)化、突出績效的原則，制定專項(xiàng)清理計(jì)劃，逐步完成整合。一方面，要立足存量系統(tǒng)做漸進(jìn)式的改造遷移，成熟一批遷移一批，避免因集中上云而導(dǎo)致新一輪的浪費(fèi)與風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，盡可能少上或緩上新項(xiàng)目，確有需要新建時(shí)，要引導(dǎo)其納入云平臺(tái)。確保既要按政策引導(dǎo)規(guī)范有序遷云，又要兼顧本市、本部門十多年來的電子政務(wù)建設(shè)成果，鞏固提升電子政務(wù)績效。

組成部件與獨(dú)立單元

早期的信息化系統(tǒng)往往是基于部門應(yīng)用的部門型系統(tǒng)，作為獨(dú)立單元的同時(shí)造就了一個(gè)個(gè)“信息孤島”。隨著信息化從單一機(jī)構(gòu)應(yīng)用到跨部門協(xié)同，系統(tǒng)隨之進(jìn)入整合階段，各類系統(tǒng)往往兼具獨(dú)立單元與組成部件的雙重身份，既能滿足部門及垂直體系的應(yīng)用，又要在橫向上與相鄰系統(tǒng)做一定限度內(nèi)的對(duì)接和數(shù)據(jù)交換。在進(jìn)入智慧政務(wù)階段后，這種雙重屬性更值得高度關(guān)注。

在自上而下統(tǒng)一建設(shè)的多層級(jí)平臺(tái)建設(shè)中，涵蓋范圍大，潛在需整合的系統(tǒng)將是五花八門，共性服務(wù)與個(gè)性需求的矛盾必然大面積存在，這是可以預(yù)見的。因此，一些比較成熟和龐雜的部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)，一方面要按照整合的統(tǒng)一規(guī)范進(jìn)行改造，留有標(biāo)準(zhǔn)接口，作為組成部件融入其中，以確保數(shù)據(jù)共享和協(xié)同辦公；另一方面，必須確保作為獨(dú)立單元的功能存在，改造的同時(shí)兼顧自成體系的需求，以抵御政策層、管理層和技術(shù)層的多重風(fēng)險(xiǎn)，確保全天候服務(wù)。

開放數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)整合

開放數(shù)據(jù)是電子政務(wù)走向生態(tài)化的標(biāo)志，能夠大大提高政務(wù)信息資源的社會(huì)化利用水平，以較低的成本提供多元化、創(chuàng)新型的服務(wù)。它強(qiáng)調(diào)的是數(shù)據(jù)的發(fā)散和輻射。而與之相對(duì)的概念是數(shù)據(jù)整合，通過數(shù)據(jù)整合建立起相應(yīng)的制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范從而產(chǎn)生數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，數(shù)據(jù)整合尤其要以信息資源綜合開發(fā)利用為核心，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享、開放和社會(huì)化應(yīng)用。

回顧政府信息化的歷程，可以發(fā)現(xiàn)，單一型的部門應(yīng)用在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)一直是應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)和數(shù)據(jù)存儲(chǔ)的主流?；诂F(xiàn)狀，優(yōu)先選擇數(shù)據(jù)整合作為突破口，完善數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和管理制度，反而更接近數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)。

經(jīng)過10多年的快速發(fā)展，各部門已積累了大量的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。相對(duì)于非精確、非結(jié)構(gòu)化的大數(shù)據(jù)而言，它們是精確數(shù)據(jù)。而當(dāng)前首先要做的就是對(duì)這批存量的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行整合、協(xié)同，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)部門的數(shù)據(jù)共享。這個(gè)層面的整合包括：更加全面的采集（匯聚），更加有效的數(shù)據(jù)處理（比對(duì)），更加準(zhǔn)確的篩選和更加科學(xué)的分析挖掘。采集層解決數(shù)據(jù)的匯聚，從數(shù)據(jù)量上提供保障；處理層解決數(shù)據(jù)的有效性問題，通過對(duì)來自不同部門的數(shù)據(jù)比對(duì)，去偽存真，確保數(shù)據(jù)真實(shí)、可靠、可用；篩選層的重點(diǎn)是對(duì)核心或敏感數(shù)據(jù)進(jìn)行保護(hù)或脫敏處理，防范數(shù)據(jù)使用中的風(fēng)險(xiǎn)和潛在的泄密可能；挖掘?qū)咏鉀Q的是數(shù)據(jù)的利用問題，為決策提供支持，為公眾提供便捷，為社會(huì)提供數(shù)據(jù)資源，推動(dòng)社會(huì)化應(yīng)用。

政府主導(dǎo)與公民參與

隨著網(wǎng)絡(luò)2.0的普及，政府2.0的概念也被廣泛接受。政府2.0指的是一種新的政府形態(tài)，以用戶為中心，以服務(wù)為導(dǎo)向，作為一個(gè)整體、開放的平臺(tái)與民眾直接互動(dòng)和溝通。在這個(gè)新體系中，公眾通過移動(dòng)客戶端參與政府提供公共服務(wù)產(chǎn)品的全過程，是涵蓋公共管理與服務(wù)等方面的完整動(dòng)態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，是政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方協(xié)同互動(dòng)的公共價(jià)值塑造過程。同樣，這也是構(gòu)建智慧政務(wù)、打造智慧政府的目標(biāo)。

相形之下，此前和當(dāng)下的電子政務(wù)基本上是政府主導(dǎo)的結(jié)果。從業(yè)務(wù)需求、應(yīng)用設(shè)計(jì)到上線運(yùn)行，往往都基于體制內(nèi)的業(yè)務(wù)處室需求，或者是信息化部門的主導(dǎo)，最多加入專家論證程序。到底是不是符合用戶需求，完善的方向和路徑在何處，服務(wù)對(duì)象往往處于缺位狀態(tài)。公眾基本上只是被動(dòng)地適應(yīng)這種“被服務(wù)”，而非主動(dòng)參與。其中既缺乏應(yīng)有的參與渠道，更缺乏收集和反饋的誠意。

而基于智慧政務(wù)的智慧政府必將演進(jìn)到“政府統(tǒng)一提供支持與公民自助獲取服務(wù)”的自助模式。公民在獲取服務(wù)的終端，需求必然是個(gè)性化的。因此，政府服務(wù)與社會(huì)自我服務(wù)也將迎來新一輪的深度融合，這就要求在智慧政務(wù)的建設(shè)中，政府必須學(xué)會(huì)調(diào)動(dòng)一切積極因素，降低服務(wù)門檻方便民眾參與。使公民既是公共服務(wù)的使用者，又是創(chuàng)造者，同時(shí)也是服務(wù)升級(jí)的改進(jìn)者，推動(dòng)公共服務(wù)體系向智慧型政務(wù)服務(wù)的新階段邁進(jìn)。

技術(shù)整合與流程再造

電子政務(wù)在實(shí)踐中一直暗含了兩條主線：一條是技術(shù)主導(dǎo)的技術(shù)整合，隨著技術(shù)的進(jìn)步和成熟，用模擬業(yè)務(wù)流程的思路，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程和資源的優(yōu)化整合；另一條是由行政推動(dòng)的基于政務(wù)層的整合，偏向政府業(yè)務(wù)流程的內(nèi)生性優(yōu)化，用重構(gòu)的流程輔以“電子”的手段，實(shí)現(xiàn)基于科學(xué)治理的行政績效提升。

近10多年的電子政務(wù)實(shí)踐，在“電子”可以推動(dòng)的技術(shù)整合已經(jīng)開展了大量工作，并實(shí)現(xiàn)了技術(shù)層的持續(xù)優(yōu)化，但基于“政務(wù)”層的流程再造卻遲遲沒能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。在進(jìn)入智慧政務(wù)階段，隨著頂層設(shè)計(jì)思路的不斷強(qiáng)化，基于政務(wù)推動(dòng)的流程再造必須成為下一階段電子政務(wù)績效提供的源動(dòng)力，成為釋放制度紅利的主力軍。

舉例來說，制約電子政務(wù)發(fā)展的重要瓶頸就是統(tǒng)一的電子證照庫建設(shè)。在并聯(lián)審批、協(xié)同辦公、綜合管理等方面，各部門的辦事窗口和網(wǎng)上辦事受理中都要用到行政相對(duì)人的資質(zhì)證照和不同部門的批文證照。如果建立起跨部門的證照庫，企業(yè)或個(gè)人辦事就無須重復(fù)報(bào)件，只要驗(yàn)證身份并調(diào)用后臺(tái)校驗(yàn)機(jī)制，就可以檢查材料的真?zhèn)尾?jù)此決定是否予以辦理。這就必然要求各部門在開放相關(guān)證照庫的同時(shí)，重新梳理部門的業(yè)務(wù)流程實(shí)現(xiàn)集約和簡化辦公。至此，技術(shù)推動(dòng)已無能為力，必須由政務(wù)驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)政府流程再造。

因此，能不能實(shí)現(xiàn)政務(wù)驅(qū)動(dòng)，能不能將強(qiáng)大的行政協(xié)調(diào)力用在智慧政務(wù)建設(shè)之中，將從根本上決定智慧政務(wù)的走向與成熟度。

（作者單位：浙江省杭州市人民政府電子政務(wù)辦 ）