顏運(yùn)秋 余 彥

我們究竟需要什么樣的環(huán)境民事公益訴訟*—最高院環(huán)境民事公益訴訟解釋《征求意見(jiàn)稿》評(píng)析

顏運(yùn)秋 余 彥**

為了進(jìn)一步明確和落實(shí)環(huán)境民事公益訴訟制度，為環(huán)境民事公益訴訟的有效開(kāi)展創(chuàng)造更多有利的條件，最高人民法院前不久發(fā)布了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋（征求意見(jiàn)稿）》。如何客觀并理性評(píng)價(jià)《征求意見(jiàn)稿》的進(jìn)步性與不足，為司法解釋獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，尤為必要。對(duì)于《征求意見(jiàn)稿》的進(jìn)步之處，應(yīng)當(dāng)充分證成并給予肯定，防止這些方面在《解釋》最終定稿時(shí)“不進(jìn)反退”；對(duì)于《征求意見(jiàn)稿》中仍然存在的不足，尤其是原告范圍、管轄規(guī)則以及制度銜接三大重點(diǎn)問(wèn)題也應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體國(guó)情以及國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行科學(xué)評(píng)判，以期《解釋》能夠更有效地保障環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)施和發(fā)展，進(jìn)而更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

環(huán)境民事公益訴訟 環(huán)境行政公益訴訟 司法解釋

最高人民法院于2014年10月制定了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱為《征求意見(jiàn)稿》）并向社會(huì)公開(kāi)，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)和建議?！墩髑笠庖?jiàn)稿》規(guī)定，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織依據(jù)民事訴訟法、環(huán)境保護(hù)法等法律的相關(guān)規(guī)定，對(duì)已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟，符合民事訴訟法相關(guān)規(guī)定的，人民法院應(yīng)予受理。應(yīng)該看到，《征求意見(jiàn)稿》是最高人民法院在立足實(shí)際基礎(chǔ)上求真務(wù)實(shí)并考慮學(xué)界及實(shí)務(wù)界意見(jiàn)后的結(jié)果。雖然《征求意見(jiàn)稿》使得新《民事訴訟法》第55條以及新《環(huán)境保護(hù)法》第58條關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的各方面抽象規(guī)定更加具有可操作性，但是距離學(xué)界和實(shí)務(wù)界期待的環(huán)境民事公益訴訟制度還有很多問(wèn)題亟待解決。在這些問(wèn)題之中，原告范圍、管轄規(guī)則以及制度銜接三類問(wèn)題最為重要，需要引起足夠重視。

一、原告范圍的合理界定

羅馬法諺有云：“無(wú)原告即無(wú)法官”。任何訴訟的開(kāi)始都是因?yàn)樵娴钠鹪V，若無(wú)原告起訴行為，整個(gè)訴訟程序無(wú)法開(kāi)始?；谠嬖谠V訟程序中如此重要的作用，對(duì)適格原告范圍必須進(jìn)行準(zhǔn)確界定。傳統(tǒng)的訴訟理論對(duì)原告范圍限定在“直接利害關(guān)系原則”認(rèn)定范圍內(nèi)，即只有直接利益受到損害的人才能夠作為原告提起相應(yīng)訴訟。這種限定顯然對(duì)環(huán)境民事公益訴訟這一新型訴訟制度的開(kāi)展極為不利。訴訟以解決社會(huì)矛盾為最終目的，當(dāng)某類社會(huì)矛盾以及相應(yīng)個(gè)案大量涌現(xiàn)的時(shí)候，相應(yīng)的訴訟形式就有了存在的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國(guó)環(huán)境污染日益嚴(yán)重，全國(guó)多地深陷“十面霾伏”的危險(xiǎn)境地之中，如果任由環(huán)境問(wèn)題愈演愈烈，在不久的將來(lái)，改革開(kāi)放30多年來(lái)創(chuàng)造的物質(zhì)繁榮因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境基礎(chǔ)的崩塌而毀滅并不僅僅是危言聳聽(tīng)。環(huán)境民事公益訴訟無(wú)疑是有效遏制環(huán)境污染，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的良方之一。而環(huán)境民事公益訴訟原告資格的擴(kuò)張就是這項(xiàng)制度能否真正發(fā)揮自身應(yīng)有作用的最大障礙。只有合理厘定環(huán)境民事公益訴訟原告的范圍，才能使制度價(jià)值既能得到最大發(fā)揮，也能避免“訴訟爆炸”帶來(lái)過(guò)多訴累。就《征求意見(jiàn)稿》針對(duì)原告范圍的規(guī)定而言，有一定的進(jìn)步之處：

第一，重申《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，再次提及了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”有提起訴訟的權(quán)利。新《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上且無(wú)違法記錄。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益?！倍?013年1月1日開(kāi)始實(shí)行的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！毙隆董h(huán)境保護(hù)法》第58條相比《民事訴訟法》第55條而言，對(duì)環(huán)境公益訴訟原告資格與范圍的規(guī)定，嚴(yán)格得多。無(wú)論按照“特別法優(yōu)于一般法”還是“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”似乎都沒(méi)有提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利。這樣無(wú)疑將大量應(yīng)該適格的原告排除在外，不利于環(huán)境民事公益訴訟制度作用的發(fā)揮?；谶@一問(wèn)題，《征求意見(jiàn)稿》在第1條就明確規(guī)定上述主體有提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利，有效保障了環(huán)境民事公益訴訟適格原告的應(yīng)有范圍，進(jìn)而使得環(huán)境民事公益訴訟的制度具備了充分發(fā)揮其作用的前提條件。

第二，對(duì)社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的條件有了適當(dāng)放寬?！墩髑笠庖?jiàn)稿》將新《環(huán)境保護(hù)法》第58條中的“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記”解釋為“設(shè)區(qū)的市、自治州、盟、地區(qū)，不設(shè)區(qū)的地級(jí)市，直轄市的區(qū)、縣以上人民政府民政部門”，使得適格的社會(huì)組織范圍有了一定程度的擴(kuò)展；《征求意見(jiàn)稿》還將“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”解釋為“章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會(huì)公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”，也使得大量主要從事環(huán)境公益活動(dòng)并少量涉足其他事務(wù)的社會(huì)組織有了提起環(huán)境民事公益訴訟的可能。

但是，在看到上述進(jìn)步的同時(shí)，仍應(yīng)看到許多更加值得關(guān)心的原告范圍問(wèn)題并沒(méi)有得到明確回應(yīng)，許多一直困擾環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)質(zhì)問(wèn)題并沒(méi)有得到真正解決。

第一，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”依然不明確?！墩髑笠庖?jiàn)稿》雖然重申《民事訴訟法》第55條 “法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”有提起訴訟的權(quán)利。但是，對(duì)于具體哪些“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”有提起訴訟的權(quán)利仍然沒(méi)有一個(gè)令人滿意的解釋。從學(xué)界的探討和實(shí)務(wù)界的具體個(gè)案實(shí)踐來(lái)看，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)明確檢察機(jī)關(guān)以及環(huán)保行政機(jī)關(guān)的起訴權(quán)利。

1. 明確檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境民事公益訴訟起訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法行使國(guó)家的檢察權(quán)。在當(dāng)代，社會(huì)組織、社會(huì)關(guān)系和社會(huì)利益呈現(xiàn)出群體化、集團(tuán)化的特征，基本權(quán)利義務(wù)也不再專屬于特定個(gè)人，出現(xiàn)了泛個(gè)人的、集體的、社會(huì)的和社團(tuán)的權(quán)利義務(wù)。①蔡守秋：《環(huán)境資源法教程》，武漢大學(xué)出版社2001年版，第53頁(yè)。就公共環(huán)境而言，一旦環(huán)境遭到破壞，不但對(duì)具體波及到的當(dāng)事人不利，更是對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共環(huán)境利益的損害。因此，通過(guò)檢察機(jī)關(guān)提起和參與民事訴訟等手段，來(lái)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境領(lǐng)域的干預(yù)是各國(guó)的通用做法。在我國(guó)，盡管當(dāng)前法律沒(méi)有明文規(guī)定檢察機(jī)關(guān)擁有提起環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定，但是在各地檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行的一系列有益嘗試和制度探索情況看，的確取得了令人滿意的成果，對(duì)環(huán)境保護(hù)也起到了積極的作用。②如2008年廣州市番禺區(qū)檢察院訴東泰皮革廠一案。2008年7月初，廣州市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)番禺大隊(duì)接到群眾舉報(bào)：位于番禺區(qū)東涌鎮(zhèn)官坦村的蝦導(dǎo)工業(yè)區(qū)出現(xiàn)了一條長(zhǎng)達(dá)近百米的“紅色”水帶。番禺區(qū)環(huán)保局迅速派出執(zhí)法人員對(duì)該河涌附近的工廠進(jìn)行逐家排查。經(jīng)過(guò)調(diào)查，執(zhí)法人員終于找到了污染的源頭—東泰皮革廠。針對(duì)這一案件事實(shí)，番禺區(qū)檢察院大膽提出合作設(shè)想—通過(guò)環(huán)境公益訴訟來(lái)加強(qiáng)執(zhí)法力度。在查證、污染鑒定等證據(jù)確鑿的情況下，檢察院以訴訟主體的身份對(duì)污染單位提起公訴。 4個(gè)月后，番禺區(qū)檢察院迎來(lái)了首宗環(huán)境公益訴訟案件的勝訴。廣州海事法院公開(kāi)宣判，判決支持檢察機(jī)關(guān)提出的所有訴訟請(qǐng)求，賠償款項(xiàng)由原告受償后上交國(guó)庫(kù)，專門用作河流污染治理。相對(duì)于其他原告，檢察院有著得天獨(dú)厚的人力、財(cái)力以及專業(yè)優(yōu)勢(shì)。明確檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟適格原告，能夠更好地遏制環(huán)境污染，維護(hù)公眾環(huán)境利益。

2. 明確環(huán)境行政機(jī)關(guān)的環(huán)境民事公益訴訟起訴權(quán)。從環(huán)境行政職能角度來(lái)看，行政機(jī)關(guān)可以分為環(huán)境行政機(jī)關(guān)和其他行政機(jī)關(guān)。就其他行政機(jī)關(guān)而言，由于其職權(quán)與編制、預(yù)算等均有嚴(yán)格的法定性，參與環(huán)境民事公益訴訟可能影響其本身職責(zé)的行使，因而不應(yīng)作為環(huán)境民事公益訴訟的原告。③張敏純、陳國(guó)芳：《環(huán)境公益訴訟的原告類型探究》，載《法學(xué)雜志》2010年第8期。而環(huán)境行政部門是否能夠作為環(huán)境公益訴訟的適格原告，學(xué)界存在爭(zhēng)議。④參見(jiàn)姜明安：《行政訴訟中的檢察監(jiān)督與行政公益訴訟》，載《法學(xué)雜志》2004年第5期；王小鋼：《為什么環(huán)保局不宜做環(huán)境公益訴訟原告？》，載《環(huán)境保護(hù)》2010年第1期。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)境行政部門提起環(huán)境民事公益訴訟的資格。（1）賦予環(huán)保行政部門起訴權(quán)有利于克服這些部門環(huán)境行政權(quán)的局限，保障環(huán)境監(jiān)管真正實(shí)現(xiàn)。仍舉廣州市番禺區(qū)檢察院訴東泰皮革廠一案為例，此案中表面強(qiáng)勢(shì)的環(huán)保局實(shí)際權(quán)力極其有限，即只能就污染行為本身進(jìn)行行政處罰，而對(duì)權(quán)限以外的環(huán)境賠償無(wú)能為力。如果本案中檢察院沒(méi)有提起公益訴訟，而環(huán)保局自身又無(wú)起訴權(quán)利，則如此嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題就有可能面臨著環(huán)境行政層面和法律層面均無(wú)法有效解決問(wèn)題的危險(xiǎn)。（2）從已有的環(huán)境行政機(jī)關(guān)作為原告的判例來(lái)看，絕大多數(shù)取得了較為理想的結(jié)果?；裟匪拐f(shuō)：“法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗(yàn)?！崩硐氲姆蓪?shí)踐結(jié)果也可以成為制度構(gòu)建的理由。如2007年“貴州環(huán)境民事公益訴訟第一案”—貴陽(yáng)市“兩湖一庫(kù)”管理局訴貴州天峰化工公司案，使得貴陽(yáng)市百萬(wàn)市民的飲用水源紅楓湖的水質(zhì)免受化工生產(chǎn)的污染；2010年“云南環(huán)境民事公益訴訟第一案”—昆明市環(huán)保局訴三農(nóng)農(nóng)牧有限公司案，使得受到污染的大龍?zhí)董h(huán)境治理費(fèi)用得到法律保障?？梢?jiàn)，環(huán)境行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟的適格原告不僅得到了學(xué)理分析層面的證成，更有實(shí)踐層面的合理性。但是，環(huán)境行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟并非完全沒(méi)有限制。由于此項(xiàng)內(nèi)容涉及后文需要探討的制度銜接問(wèn)題，此不贅述。

第二，對(duì)社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的條件沒(méi)有實(shí)質(zhì)放開(kāi)。盡管《征求意見(jiàn)稿》已經(jīng)對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》第58條中對(duì)社會(huì)組織提起訴訟的適格要求進(jìn)行了一定程度的放寬，但是從學(xué)界討論和一些地方法院對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的有益嘗試來(lái)看，社會(huì)組織在環(huán)境民事公益訴訟的具體實(shí)施過(guò)程中仍然困難重重。從應(yīng)然角度分析，法律應(yīng)當(dāng)將盡可能多的社會(huì)組織納入到環(huán)境民事公益訴訟適格原告范圍之中。根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第6條第1款的規(guī)定，“國(guó)務(wù)院民政部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門是本級(jí)人民政府的社會(huì)團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)”，但以上規(guī)定有例外情況，這種例外情況體現(xiàn)在下列兩個(gè)方面。（1）有不需要根據(jù)該條例規(guī)定登記的社會(huì)團(tuán)體。根據(jù)該條例第3條的規(guī)定，“下列團(tuán)體不屬于本條例規(guī)定登記的范圍：(一) 參加中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的人民團(tuán)體；(二) 由國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)核定，并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的團(tuán)體；(三) 機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)本單位批準(zhǔn)成立、在本單位內(nèi)部活動(dòng)的團(tuán)體”。這三類團(tuán)體不需要在民政部門登記，但也屬于合法社會(huì)團(tuán)體，這些社會(huì)團(tuán)體當(dāng)中的一部分也可能在環(huán)境保護(hù)以及提起環(huán)境民事公益訴訟方面發(fā)揮積極作用。（2）需要根據(jù)該條例登記，但并不在民政部門登記。根據(jù)該條例第6條第3款的規(guī)定，“法律、行政法規(guī)對(duì)社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督管理另有規(guī)定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行”。也就是說(shuō)，民政部門并非社會(huì)團(tuán)體的唯一登記機(jī)關(guān)。上述兩種情況的社會(huì)團(tuán)體組織是合法組織，也都有對(duì)環(huán)境民事公益訴訟制度完善產(chǎn)生積極影響的可能性，若《征求意見(jiàn)稿》在最終定稿時(shí)仍對(duì)這兩類團(tuán)體不予關(guān)注，僅僅因?yàn)樽?cè)的問(wèn)題就剝奪了其起訴資格，不能不說(shuō)是一種巨大的遺憾。從實(shí)然角度分析，結(jié)合新《環(huán)境保護(hù)法》第58條和《征求意見(jiàn)稿》的相關(guān)規(guī)定，有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的民間環(huán)保組織需要：（1）在民政部門登記；（2）登記民政部門級(jí)別需要在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上。就當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織的注冊(cè)情況而言，注冊(cè)方式主要有：社團(tuán)注冊(cè)、民辦非企業(yè)單位注冊(cè)、工商注冊(cè)、未注冊(cè)。其中，工商注冊(cè)和未注冊(cè)情況下的社會(huì)組織當(dāng)然不符合新法的起訴條件規(guī)定，民辦非企業(yè)單位注冊(cè)雖然符合新法的從寬規(guī)定，但是結(jié)合“章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會(huì)公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的”這一規(guī)定，使得民辦非企業(yè)單位注冊(cè)情況下的適格主體仍然少之又少。至于社團(tuán)注冊(cè)情況，有學(xué)者根據(jù)調(diào)查指出，2008年76.6%的由政府發(fā)起成立的環(huán)保NGO選擇在民政部門注冊(cè)，85.1%的高校環(huán)保社團(tuán)為高校內(nèi)部社團(tuán)，接受校團(tuán)委領(lǐng)導(dǎo)，不需要注冊(cè)。草根環(huán)保NGO一般選擇工商注冊(cè)，國(guó)際環(huán)保NGO尚無(wú)法在中國(guó)進(jìn)行注冊(cè)。對(duì)于未注冊(cè)的環(huán)保NGO來(lái)說(shuō)，注冊(cè)問(wèn)題是其發(fā)展的瓶頸。這些組織的身份合法性問(wèn)題都沒(méi)有得到解決，隨時(shí)面臨被取締的風(fēng)險(xiǎn)。⑤曹明德：《中國(guó)環(huán)保非政府組織存在和發(fā)展的政策法律分析》，載《清華法治論衡》（第19輯），清華大學(xué)出版社2013年版，第18～19頁(yè)。由以上調(diào)查可以看出，民間環(huán)保組織在民政部門登記的，本來(lái)就少之又少，加上“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上”這一級(jí)別限制，僅就注冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)一項(xiàng)就導(dǎo)致提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟的適格民間環(huán)保組織如鳳毛麟角，只手可算。

第三，個(gè)人的訴訟資格仍然沒(méi)有得到承認(rèn)。盡管在環(huán)境民事公益訴訟中，擔(dān)心公民個(gè)體作為主體將會(huì)大大增加案件的數(shù)量，甚至出現(xiàn)訴訟爆炸的現(xiàn)象，在我國(guó)當(dāng)前司法資源極其緊張的背景下是有必要的。但是，無(wú)論在發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，公民個(gè)體在數(shù)量上的優(yōu)勢(shì)和內(nèi)在動(dòng)力方面的積極性都是其他主體所不能比擬的。⑥顏運(yùn)秋、張金波：《構(gòu)建完整的生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度—兼論新民事訴訟法第55條》，載《江西社會(huì)科學(xué)》2013年第12期。國(guó)外大量國(guó)家的立法均承認(rèn)個(gè)人為環(huán)境民事公益訴訟的適格主體，這也應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟發(fā)展的一個(gè)方向。在美國(guó)，環(huán)境公民訴訟制度最早規(guī)定于1970年的《清潔空氣法》之中。該法第304條（a）款規(guī)定：“任何個(gè)人”可以“以他自己的名義”對(duì)任何違反該法的人（包括國(guó)家、環(huán)境行政機(jī)關(guān)及其他個(gè)人）提起訴訟，要求違法污染排放者停止侵害行為、恢復(fù)原狀或賠償損失。在英國(guó)，其《污染控制法》規(guī)定，“對(duì)公害，任何人均可起訴”⑦王名揚(yáng)：《英國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1987年版，第201頁(yè)。。在捷克，法律不僅規(guī)定個(gè)人有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，而且法律有專門規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)給予通常處于弱勢(shì)的個(gè)人一方更多支持以及保障環(huán)保法律中公共實(shí)施和私人實(shí)施的并行不悖。⑧Dietrich Earnhart. Civil Litigation, Access to Government-Held Information, and Coordination of Public and Private Enforcement in the Czech Republic. European Journal of Law and Economics, 6:113-141 1998.印度《憲法》第32條第2款規(guī)定，“最高法院有權(quán)運(yùn)用任何合適的方法來(lái)保障公民基于人身權(quán)利法案等法律規(guī)定的基本權(quán)利”。從此項(xiàng)規(guī)定可以看出，印度《憲法》賦予了最高法院非常大的權(quán)利，因?yàn)椤昂线m”這一詞太過(guò)于抽象，因此在法律實(shí)踐中，印度最高法院有許多其他國(guó)家不可能實(shí)行的制度創(chuàng)新，一些法律對(duì)普通公民及社會(huì)組織的限制也因此少之又少。如印度民事訴訟法典特別規(guī)定了涉及公害案件的特別程序。對(duì)涉及公害的案件，可以由總檢察長(zhǎng)或是任何兩個(gè)以上印度公民向法院提起，即使該公民對(duì)此公害沒(méi)有直接損失的因果關(guān)系。⑨何勤華、李秀清主編：《東南亞七國(guó)法律發(fā)達(dá)史》，法律出版社2002年版，第123頁(yè)。其實(shí)，環(huán)境公益訴訟制度的產(chǎn)生就存在一個(gè)邏輯前提，即環(huán)境行政部門不可能24小時(shí)毫不間斷地對(duì)所有的環(huán)境污染源進(jìn)行有效監(jiān)控，并對(duì)所有可能引發(fā)環(huán)境污染的隱患進(jìn)行預(yù)判并進(jìn)行相應(yīng)處理。再說(shuō)，公民個(gè)人是環(huán)境公益的直接受益人和環(huán)境公害的直接受害人，是保護(hù)環(huán)境最原生的權(quán)利主體，無(wú)論是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)的起訴權(quán)還是社會(huì)組織的起訴權(quán)，實(shí)際上都是基于民眾的信托或者委托，在法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織怠于行使起訴權(quán)時(shí)，公民個(gè)人的公益起訴權(quán)就顯得非常必要，我們沒(méi)有理由一概懷疑和否定公民個(gè)人的環(huán)境公益保護(hù)意識(shí)和公民個(gè)人的環(huán)境公益起訴權(quán)，至于權(quán)利濫用的問(wèn)題，可以通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)約束，不可因噎廢食。如何在條件成熟時(shí)將個(gè)人納入環(huán)境民事公益訴訟的原告范圍之內(nèi)，進(jìn)一步打開(kāi)環(huán)境公益訴訟私人執(zhí)行的大門，是這次或者以后立法必須考慮的問(wèn)題。

二、案件管轄的科學(xué)設(shè)計(jì)

《征求意見(jiàn)稿》第6條第1款規(guī)定：“第一審環(huán)境民事公益訴訟案件由污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地或者損害結(jié)果地的中級(jí)以上人民法院管轄。”這就使環(huán)境民事公益訴訟的地域管轄以及級(jí)別管轄制度得以確定，是一大進(jìn)步。

第一,地域管轄的明確。關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的地域管轄問(wèn)題，學(xué)界莫衷一是。一些學(xué)者認(rèn)為，鑒于環(huán)境案件的公益性，適用污染行為發(fā)生地專屬管轄較為適宜。⑩郭翔：《論環(huán)境民事訴訟的地域管轄》，載《河北法學(xué)》2008年第2期；陳果：《環(huán)境民事訴訟管轄問(wèn)題研究》，載《法制與社會(huì)》2014年第3期（下）。筆者認(rèn)為，與《征求意見(jiàn)稿》第6條第1款的規(guī)定一致，適用由污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地或者損害結(jié)果發(fā)生地的人民法院管轄的特殊地域管轄制度更有利于環(huán)境民事公益訴訟案件的審理。原因在于結(jié)合環(huán)境污染及其造成危害的特點(diǎn)來(lái)看，特殊地域管轄中的兩地各有利弊：就污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地而言，該地的人民法院更容易掌握環(huán)境污染行為的主要證據(jù)。但從具體實(shí)踐來(lái)看，環(huán)境民事公益訴訟被告人所在地與環(huán)境污染行為發(fā)生地通常為同一地點(diǎn)，當(dāng)?shù)卣牡胤奖Ｗo(hù)主義可能對(duì)當(dāng)?shù)胤ㄔ旱墓龑徖碓斐梢欢ㄓ绊憽＞蛽p害結(jié)果發(fā)生地而言，該地的人民法院更容易認(rèn)定環(huán)境污染的具體危害結(jié)果，但在廣域環(huán)境污染案件中，由于污染行為和污染結(jié)果的異地性，使得查清案情的難度較大。鑒于兩地均沒(méi)有更為明顯的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，適用靈活性較強(qiáng)的特殊地域管轄顯然更為合適。更為重要的是，選擇某一具體法院進(jìn)行案件審理的權(quán)利掌握在原告手中，原告完全可以根據(jù)自己對(duì)案件的考量，自由選擇管轄法院，因而也不存在一些學(xué)者所認(rèn)為的特殊地域管轄給環(huán)境民事公益訴訟帶來(lái)的消極作用。

第二，級(jí)別管轄的基本明確。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2014年6月24日，全國(guó)共設(shè)有310個(gè)環(huán)境保護(hù)審判組織，其中省高院級(jí)別的有6個(gè)，分別位于貴州省、江蘇省、福建省、海南省、重慶市以及湖北??；中院級(jí)別的有52個(gè)，基層法院級(jí)別的有252個(gè)。?張寶：《中國(guó)環(huán)境保護(hù)審判組織概覽》，http://ahlawyers.fyfz.cn/b/172083;jsessionid=BD0845048A1A0339D890FFF45D188F72?tm p=30&loginUserId=-1&domainUserId=8082，2014年10月15日訪問(wèn)?！墩髑笠庖?jiàn)稿》中將一審審級(jí)原則上定位于中級(jí)以上人民法院的做法，一定程度上解決了長(zhǎng)期以來(lái)各地司法機(jī)關(guān)在探索審理環(huán)境民事公益訴訟組織形式雜亂無(wú)章的問(wèn)題，契合了環(huán)境民事公益訴訟的案件特點(diǎn)。環(huán)境民事公益訴訟維護(hù)的是社會(huì)公共的利益，涉及面廣，影響大；中級(jí)人民法院相對(duì)于基層法院而言，案件數(shù)量少，審判工作壓力小，人員素質(zhì)和審判水平要更高，更能符合環(huán)境民事公益訴訟的審理要求。?葉勇飛：《論環(huán)境民事公益訴訟》，載《中國(guó)法學(xué)》2004年第5期。筆者認(rèn)為，為了確保司法不受地方干擾，第一審環(huán)境民事公益訴訟案件不宜在基層人民法院審理，除非高級(jí)人民法院指定?！墩髑笠庖?jiàn)稿》的規(guī)定，可能造成中級(jí)人民法院裁量權(quán)過(guò)大，隨意將第一審環(huán)境民事公益訴訟案件踢給基層人民法院，不便于高級(jí)人民法院對(duì)移送管轄的監(jiān)督。對(duì)于復(fù)雜疑難環(huán)境民事公益訴訟案件，第一審環(huán)境民事公益訴訟案件也不宜在基層人民法院審理，中級(jí)人民法院不得認(rèn)為確有必要的，裁定將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理。所以，筆者建議將第6條第3款“中級(jí)人民法院認(rèn)為確有必要的，可以在報(bào)請(qǐng)高級(jí)人民法院批準(zhǔn)后，裁定將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理”刪除，或者修改為“中級(jí)人民法院認(rèn)為確有必要的，應(yīng)當(dāng)將案件移交高級(jí)人民法院處理，高級(jí)人民法院可以提審，也可以由高級(jí)人民法院指定其他中級(jí)人民法院或者基層人民法院審理，中級(jí)人民法院不得將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理”。

第三，《征求意見(jiàn)稿》第6條第2款“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)本轄區(qū)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的實(shí)際情況，在轄區(qū)內(nèi)確定一至五個(gè)中級(jí)人民法院受理第一審環(huán)境民事公益訴訟案件。中級(jí)人民法院對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟案件的管轄區(qū)域由高級(jí)人民法院確定”的規(guī)定也使得環(huán)境民事公益訴訟案件有了更加有效解決的可能。相對(duì)于一般案件，環(huán)境民事公益訴訟案件更多涉及公共利益。而環(huán)境污染對(duì)環(huán)境公益的損害多呈現(xiàn)廣域性的特點(diǎn)。由于生態(tài)環(huán)境問(wèn)題往往不局限于某一特定既有行政區(qū)劃范圍內(nèi)，跨地區(qū)的環(huán)境問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。在這種情況下，傳統(tǒng)的管轄規(guī)則不是沒(méi)有給予法院足夠的管轄權(quán)限，就是使得多地人民法院爭(zhēng)奪管轄權(quán)導(dǎo)致案件遲遲不能進(jìn)入實(shí)際審理階段。通過(guò)深入探究環(huán)境污染的廣域性特點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境污染的范圍雖廣，但也同樣遵循著一定的規(guī)則分布。例如水域污染主要影響的是河流流經(jīng)地區(qū)，土壤或大氣污染也因?yàn)楹恿骰蛏矫}的分隔呈明顯區(qū)域分布?！墩髑笠庖?jiàn)稿》中提及的管轄規(guī)則可以讓各省高級(jí)人民法院根據(jù)本省省情更好地分配管轄權(quán)，從而更好地解決廣域性的環(huán)境案件?！墩髑笠庖?jiàn)稿》第6條第2款的規(guī)定，必將要求高院和中院設(shè)置更多的環(huán)境保護(hù)審判組織，而基層法院的環(huán)境保護(hù)審判組織要進(jìn)行壓縮，甚至撤銷，以解決“無(wú)米下鍋”的人員閑置現(xiàn)象。

但是，《征求意見(jiàn)稿》第6條也存在明顯的不足。不足之處集中體現(xiàn)在第3款“中級(jí)人民法院認(rèn)為確有必要的，可以在報(bào)請(qǐng)高級(jí)人民法院批準(zhǔn)后，裁定將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理”之中。

第一，對(duì)于簡(jiǎn)單的環(huán)境民事公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)認(rèn)同上述條款規(guī)定的合理性。這類案件通常案情簡(jiǎn)單，證據(jù)認(rèn)定難度不大，案件影響區(qū)域有限，基層人民法院同樣可以勝任此類案件的審判工作。如前文提到的貴陽(yáng)市“兩湖一庫(kù)”管理局訴貴州天峰化工公司案，就是由貴州省貴陽(yáng)市清鎮(zhèn)市人民法院進(jìn)行審理并作出判決，此案對(duì)我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度的發(fā)展起到了巨大的示范推動(dòng)作用。但是，司法實(shí)務(wù)中，出現(xiàn)很多把傳統(tǒng)民法上相鄰權(quán)糾紛的案件等同于生態(tài)環(huán)境案件的做法，也出現(xiàn)很多把環(huán)境損害私益賠償案件等同于生態(tài)環(huán)境公益案件的做法，我們認(rèn)為相鄰權(quán)糾紛的案件和生態(tài)環(huán)境案件、環(huán)境損害私益賠償案件和生態(tài)環(huán)境公益案件，分別屬于兩類不同性質(zhì)的案件，不能混為一談。

第二，針對(duì)一些重大疑難案件，上述條款的局限性比較明顯。（1）不存在實(shí)際可操作性。相對(duì)于基層人民法院，中級(jí)人民法院有更為充足的司法資源進(jìn)行環(huán)境民事公益訴訟的案件審理，試問(wèn)連中級(jí)人民法院都基于各種原因無(wú)法勝任的案件，有什么理由相信基層人民法院可以進(jìn)行更有質(zhì)量的審理工作？管轄權(quán)轉(zhuǎn)移制度的根本目的就在于確保審理結(jié)果的公正性，而重大疑難案件恰恰因?yàn)槠浒盖閺?fù)雜，涉及面廣，中級(jí)人民法院才考慮將案件進(jìn)行移送審理。在這種情況下，由高級(jí)人民法院提審或指定其他中級(jí)人民法院管轄比指定基層人民法院更有可行性，也更能保證公正的審理結(jié)果。（2）中級(jí)人民法院可能利用該條款惡意適用，歪曲立法本意。根據(jù)該條款，中級(jí)人民法院認(rèn)為確有必要的情況下，在向高級(jí)人民法院報(bào)批后將案件移送基層人民法院，而基層人民法院在一審后如果當(dāng)事人不服，則二審仍有可能由移送案件的中級(jí)人民法院管轄。這里就存在一個(gè)悖論，一審都不合適審理的中級(jí)人民法院，為何適合審理該案件的二審？從審理程序上來(lái)分析，如果一審存在不合理，仍有可能通過(guò)二審加以解決，由于二審是制度內(nèi)常規(guī)程序，因此糾偏的成本更??；如果二審存在不合理，則只能通過(guò)再審或其他非制度性方法解決，案件糾偏的成本明顯更大，且更容易造成更多后續(xù)問(wèn)題。由于這種情況在法律實(shí)施中有實(shí)際存在的可能，有必要增設(shè)條款加以規(guī)避。

三、與其他制度的銜接問(wèn)題

環(huán)境民事公益訴訟制度不能孤立存在，只有與其他關(guān)聯(lián)制度有機(jī)結(jié)合且并行不悖才能發(fā)揮自身的最大作用。在其他種類繁多的關(guān)聯(lián)制度當(dāng)中，與環(huán)境行政執(zhí)法、環(huán)境行政公益訴訟以及其他民事訴訟的銜接最為重要。

（一）與環(huán)境行政執(zhí)法的銜接

應(yīng)該看到，當(dāng)前環(huán)境行政執(zhí)法仍然是環(huán)境保護(hù)的主要手段，環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)處于從屬性的輔助地位。大凡環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境民事公益訴訟之間能夠做到各司其職、有機(jī)配合、并行不悖的，大多能夠有效地實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)，而那些單靠環(huán)境行政執(zhí)法或企圖以環(huán)境民事公益訴訟代替環(huán)境行政執(zhí)法的做法，往往不利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，過(guò)多或過(guò)少地限制環(huán)境民事公益訴訟的適用，都不利于環(huán)境的有效保護(hù)。

印度作為從寬適用環(huán)境民事公益訴訟制度的典型國(guó)家，大量原本可以通過(guò)環(huán)境行政執(zhí)法或其他方式解決的環(huán)境糾紛最終都進(jìn)入到訴訟階段。環(huán)境公益訴訟制度大有取行政執(zhí)法而代之的傾向。由于印度環(huán)境民事公益訴訟沒(méi)有處理好與環(huán)境行政執(zhí)法的關(guān)系，導(dǎo)致了一系列的問(wèn)題：（1）司法極度擴(kuò)張，既違背法理，也妨礙行政執(zhí)法。印度《憲法》第32條規(guī)定，公民有權(quán)請(qǐng)求最高法院采取任何合適的程序保護(hù)其基本權(quán)利?；谶@一規(guī)定，印度最高法院有如下理解：“《憲法》第32條的規(guī)定不僅是把自由裁量權(quán)賦予法院，同時(shí)也是把保護(hù)公民基本權(quán)利的責(zé)任交給了法院。法院有權(quán)根據(jù)這一授權(quán)獲得其他附帶的權(quán)利，包括創(chuàng)設(shè)新的救濟(jì)方式和為保護(hù)基本權(quán)利采用的新的訴訟策略?！?Jona Razzaque. Public Interest Environmental Litigation in India, Pakistan and Bangladesh. Netherlands: Kluwer Law International, 2004. 188.這樣的理解本無(wú)可厚非，但是在隨后的法律實(shí)踐中，最高法院更加傾向于認(rèn)為，只要能得到公正的結(jié)果，就是適當(dāng)?shù)某绦?，不受現(xiàn)存法律甚至是最高法院自己制定的訴訟規(guī)則的約束。如此這般重實(shí)體、輕程序，對(duì)法的安定性造成了極大破壞。而由此帶來(lái)的司法過(guò)多干預(yù)也影響到了環(huán)境行政執(zhí)法。許多遵照在先法律規(guī)定而作出的環(huán)境行政執(zhí)法行為，很可能因?yàn)樽罡叻ㄔ簩?duì)規(guī)則的過(guò)多更改而變得無(wú)效甚至違法。（2）司法過(guò)于主動(dòng)，環(huán)境行政機(jī)關(guān)無(wú)所適從。在印度的環(huán)境民事公益訴訟具體個(gè)案中，經(jīng)常出現(xiàn)隨著案件事實(shí)逐漸清晰，更多的加害者和受害者可能出現(xiàn)，其他一些政府部門也可能牽扯進(jìn)來(lái)。為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的，法官往往會(huì)主動(dòng)追加訴訟主體或允許原告增加新的訴訟請(qǐng)求。例如在印度甘加河（Ganga River）污染案中，原告原本只就幾家污染企業(yè)進(jìn)行起訴，法院隨后主動(dòng)發(fā)出傳票，通知甘加河沿岸所有流經(jīng)城市的市政府參加訴訟，加上其他新增的大型污染工廠，訴訟主體多達(dá)上百個(gè)。在印度的司法實(shí)踐中，此類案件比比皆是，過(guò)于隨意地“主動(dòng)司法”使得案件越審越復(fù)雜，使得更多當(dāng)事人以及環(huán)境行政機(jī)關(guān)苦于訴累，還有可能要承擔(dān)比預(yù)期更多的責(zé)任，環(huán)境行政執(zhí)法效果大打折扣。（3）原告資格的過(guò)度擴(kuò)張和訴訟時(shí)效的過(guò)度放寬，環(huán)境行政執(zhí)法效力遲遲不能確定。如前文所述，印度環(huán)境民事公益訴訟的原告資格極度寬松。盡管印度法律對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的訴訟時(shí)效方面有所規(guī)定，但是在實(shí)踐中法官考慮到原告可能在收集證據(jù)、籌集資金方面存在很多困難，一般都不會(huì)因訴訟時(shí)效駁回原告的起訴。這就使得很多當(dāng)事人怠于起訴，環(huán)境行政執(zhí)法的最終效力也因此長(zhǎng)期處于不確定的狀態(tài)。

德國(guó)作為從嚴(yán)適用環(huán)境民事公益訴訟制度的典型國(guó)家，由于訴訟資格過(guò)于嚴(yán)格，大量環(huán)境公益訴訟案件因?yàn)樵娌贿m格而被法院拒之門外。環(huán)境行政執(zhí)法缺乏有效制約使得環(huán)境保護(hù)面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)。德國(guó)環(huán)境公益訴訟今后的重點(diǎn)在于如何擴(kuò)展適格原告資格范圍，拓寬環(huán)境公益訴訟的受案范圍，最終對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法進(jìn)行有效的補(bǔ)充、制約。一直以來(lái)，德國(guó)法院恪守“專有損害”原則，對(duì)本國(guó)民間環(huán)保組織以侵害公共利益為由而提起的環(huán)境公益訴訟常常被法院以起訴主體不適格為由駁回。即便德國(guó)于2002年通過(guò)了《聯(lián)邦自然保全法》，德國(guó)環(huán)境公益訴訟的范圍也沒(méi)有超出自然保全以外的事項(xiàng)，因而其作用也非常有限。舉德國(guó)環(huán)境與自然保護(hù)聯(lián)盟北萊茵—西法倫州聯(lián)合會(huì)（BUND-NRW）以Trianel電廠有限公司為第三人訴Arnsberg地區(qū)政府案為例，此案中當(dāng)事人雙方的爭(zhēng)論焦點(diǎn)是《環(huán)境法律救濟(jì)法》規(guī)定的環(huán)境保護(hù)團(tuán)體起訴權(quán)的范圍。根據(jù)該法的規(guī)定，獲得資格認(rèn)證的環(huán)境保護(hù)團(tuán)體，僅可以針對(duì)違反保護(hù)個(gè)人權(quán)利之法律規(guī)范的行政行為提起訴訟。由于原告的部分訴訟請(qǐng)求涉及保護(hù)公共環(huán)境利益的法律規(guī)范，北萊茵—西法倫州高等行政法院將案件提交歐洲法院，澄清該法律問(wèn)題。2011年5月，歐洲法院對(duì)德國(guó)北萊茵—西法倫州高等行政法院提交的申請(qǐng)作出裁判，認(rèn)定德國(guó)《環(huán)境法律救濟(jì)法》違反歐盟相關(guān)環(huán)境保護(hù)指令，確認(rèn)原告的訴訟請(qǐng)求合法，并明確指出歐盟各成員國(guó)的法律不應(yīng)將環(huán)境保護(hù)團(tuán)體訴訟的適用范圍局限于侵害個(gè)人權(quán)利的行政行為。其實(shí)，在此案之前，絕大多數(shù)民間環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟案件甚至沒(méi)有進(jìn)入訴訟階段，在此案后，由于德國(guó)的大陸法系傳統(tǒng)，判例盡管具有一定的指導(dǎo)作用，但遠(yuǎn)沒(méi)有在英美法系國(guó)家中重要，很多環(huán)境公益訴訟案件仍然面臨無(wú)法起訴的風(fēng)險(xiǎn)。?張大海：《論我國(guó)環(huán)境保護(hù)團(tuán)體訴訟的建構(gòu)—以德國(guó)環(huán)境保護(hù)團(tuán)體訴訟為參考》，載《法律適用》2012年第8期。在這種情況下，德國(guó)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的環(huán)境行政執(zhí)法都缺乏有效監(jiān)督，從而可能對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來(lái)重大隱患。

結(jié)合上述兩個(gè)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)待環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政執(zhí)法的科學(xué)態(tài)度應(yīng)當(dāng)是不偏不倚，張弛有度。為了實(shí)現(xiàn)兩者之間的良性關(guān)系，一方面，結(jié)合前文環(huán)境行政機(jī)關(guān)作為適格原告的認(rèn)定條件，在賦予環(huán)境行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利時(shí)，應(yīng)當(dāng)尤其注意下列問(wèn)題：（1）合理界定環(huán)境行政機(jī)關(guān)的范圍。一提到環(huán)境行政機(jī)關(guān)，大多數(shù)人都認(rèn)為其為環(huán)保部及其下屬各環(huán)保廳、局的同義詞。這樣的認(rèn)定范圍顯然過(guò)窄。在我國(guó)，許多部門雖不隸屬于環(huán)保部，但都享有專門或一定的環(huán)保職權(quán)。前者如前文提到過(guò)的“兩湖一庫(kù)”管理局，后者如農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局等。只有同樣賦予這些部門提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利，才能在法律層面對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行更為全面的保護(hù)。（2）明確環(huán)境行政部門提起環(huán)境民事公益訴訟的前提：用盡自身職權(quán)。作為環(huán)境行政機(jī)關(guān)，這些部門本來(lái)就具有相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)管職權(quán)，如果對(duì)起訴條件不加任何限制，很容易使環(huán)保行政機(jī)關(guān)推卸責(zé)任、怠于行政，將屬于本部門日常工作的內(nèi)容過(guò)多地丟給法院，既影響了行政效率，又浪費(fèi)了司法資源。另一方面，在環(huán)境行政執(zhí)法以及環(huán)境民事公益訴訟之間應(yīng)當(dāng)留有一定的回旋余地（從民事環(huán)境公益訴訟角度稱此為通告期），以便兩種制度的銜接更加從容不迫。

結(jié)合《征求意見(jiàn)稿》第11條的具體規(guī)定：“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應(yīng)當(dāng)在10日內(nèi)告知對(duì)被告行為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門?！痹谑芾戆讣蟾嬷嘘P(guān)部門的規(guī)則設(shè)計(jì)，說(shuō)明最高人民法院已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了環(huán)境民事公益訴訟在環(huán)境保護(hù)制度體系內(nèi)的應(yīng)然地位，是我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度的進(jìn)步。但這并不意味著該條規(guī)定是完美無(wú)缺的。相反，就《征求意見(jiàn)稿》第11條而言還有以下三點(diǎn)值得探討：

第一，通告期設(shè)定于人民法院受理案件之后是否合適？對(duì)于通告期的規(guī)定和實(shí)踐，美國(guó)已經(jīng)有了較為成熟的經(jīng)驗(yàn)。在美國(guó)，鑒于環(huán)境公益訴訟的目的在于監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法，美國(guó)法律規(guī)定原告在訴訟提起前60日告知即將成為被告的污染者或主管機(jī)關(guān)。?曹明德、王鳳遠(yuǎn)：《美國(guó)和印度ENGO環(huán)境公益訴訟制度及其借鑒意義》，載《河北法學(xué)》2009年第9期。如果公民和社會(huì)組織要求停止環(huán)境污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的能夠不通過(guò)訴訟就得以實(shí)現(xiàn)，顯然更加節(jié)省時(shí)間和金錢成本；同時(shí)，60天的通告期也給予了環(huán)境行政機(jī)關(guān)一個(gè)改正的機(jī)會(huì)，有利于彌補(bǔ)環(huán)境行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)事務(wù)上的不足，同時(shí)也表明了法院對(duì)于環(huán)境行政執(zhí)法在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域居于主要地位的肯定。但是考察《征求意見(jiàn)稿》的類似規(guī)定，一方面，通告期設(shè)立于案件受理之后，法院必須進(jìn)行一定的案件審理準(zhǔn)備工作，減輕訴累的目的沒(méi)有達(dá)到；另一方面，由于告知義務(wù)由法院進(jìn)行，且案件受理后即使不進(jìn)入審理階段，法院也需要作出不予受理或駁回起訴等裁定或決定，這使得法院的工作負(fù)擔(dān)有不減反增的可能性。反觀美國(guó)的通告期制度，法院除了對(duì)起訴主體是否履行通告期規(guī)定的審查以外在前期基本不介入案件，從而真正減輕了自身負(fù)擔(dān)。對(duì)比之下美國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定可能更為合理。

第二，“10日”的時(shí)間長(zhǎng)度是否合適？如前文所述，一般情況下美國(guó)法律規(guī)定的通告期是60天，這一長(zhǎng)度使得可能成為被告的污染者有足夠的時(shí)間認(rèn)真審視自身行為并作出相應(yīng)補(bǔ)救。反觀《征求意見(jiàn)稿》中“10日”的時(shí)間長(zhǎng)度，從當(dāng)前發(fā)達(dá)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以及通信技術(shù)來(lái)看，僅僅完成通知的程序要求是沒(méi)有問(wèn)題的。但是，通告期制度的根本目的并不僅僅是為了讓可能的被告知曉可能的起訴，而在于防止污染者的不當(dāng)行為對(duì)環(huán)境保護(hù)造成消極影響。如果環(huán)境污染者改正了自身行為，消除了環(huán)境污染造成的危害結(jié)果，環(huán)境民事公益訴訟就變得沒(méi)有必要。從這一層面來(lái)說(shuō)，只要環(huán)境不會(huì)因?yàn)橥ǜ嫫诘倪m當(dāng)放寬而受到無(wú)法挽回的危害，給予更長(zhǎng)的通告時(shí)間讓可能的被告改正自身的不當(dāng)行為就更為合理且必要。

第三，通告期內(nèi)訴訟程序的兩難境地。根據(jù)《征求意見(jiàn)稿》的相關(guān)條文來(lái)看，人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟案件后，在通告期以內(nèi)的訴訟程序如何進(jìn)行并無(wú)具體規(guī)定。但是筆者認(rèn)為，無(wú)論法院如何繼續(xù)下一步的程序流程，都有可能帶來(lái)過(guò)多訴累，進(jìn)而浪費(fèi)司法資源：（1）由于案件處于通告期內(nèi)，可能的原告和被告將會(huì)如何采取下一步措施都無(wú)法確定，后續(xù)程序可能處于停滯狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，大量的程序和案件事實(shí)都處于懸而未決的狀態(tài)，不符合案結(jié)事了、效率審判指導(dǎo)原則的要求。（2）如果后續(xù)訴訟程序不受通告期的影響繼續(xù)進(jìn)行，則無(wú)論是法院還是可能的原告和被告都要為可能開(kāi)始的訴訟進(jìn)行各種準(zhǔn)備，一旦案件不能進(jìn)入審理階段即告結(jié)束，則所有前期準(zhǔn)備工作都是徒勞，不僅浪費(fèi)了雙方當(dāng)事人的時(shí)間和精力，更浪費(fèi)了寶貴的司法資源。因此，結(jié)合前文的探討，在案件確認(rèn)能夠進(jìn)入審理階段之前，法院最大程度地減少對(duì)案件的介入應(yīng)為最佳做法。

結(jié)合以上三點(diǎn)分析，我們認(rèn)為，起訴前置程序是原告必須走的程序，這是對(duì)行政權(quán)的起碼尊重，也是多數(shù)國(guó)家通行的做法。只是存在前置時(shí)限的差異，鑒于現(xiàn)在交通便利和通訊發(fā)達(dá)，30日，足矣！如果案件起訴到了法院，法院不能再踢皮球，將案件踢給行政機(jī)關(guān)，否則必然延誤對(duì)生態(tài)環(huán)境之保護(hù)。筆者建議將《征求意見(jiàn)稿》中第11條“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應(yīng)當(dāng)在10日內(nèi)告知對(duì)被告行為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門”，修改為“原告在提起環(huán)境民事公益訴訟前，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)告知對(duì)被告行為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門不處理，或者原告對(duì)處理不服的，期滿可以起訴”。

（二）與環(huán)境行政公益訴訟的銜接

環(huán)境行政公益訴訟也是環(huán)境民事公益訴訟需要重點(diǎn)關(guān)注相互銜接的制度。盡管環(huán)境行政公益訴訟制度在當(dāng)下于法無(wú)據(jù)，也仍然未被寫進(jìn)正在審議的《行政訴訟法》修改草案，但在學(xué)界的討論?詹建紅：《論環(huán)境公益訴訟形態(tài)的類型化演進(jìn)》，載《河北法學(xué)》2006年第8期。以及各級(jí)司法機(jī)關(guān)的司法活動(dòng)?新浪網(wǎng)：《我國(guó)第一例環(huán)境公益行政訴訟獲立案》，http://gongyi.sina.com.cn/gyzx/2009-07-28/172611554.html，2014年10月16日訪問(wèn)。中已經(jīng)對(duì)環(huán)境行政公益訴訟之于環(huán)境保護(hù)的作用予以了充分的證成。環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟之間盡管存在諸多差異，但是在許多案件中由于民事關(guān)系和行政關(guān)系的交叉重合，使得兩類具體類型的公益訴訟存在選擇和銜接的問(wèn)題。舉山東樂(lè)陵市檢察院訴“金鑫化工廠”環(huán)境污染案為例，雖然檢察院在本案中僅就金鑫化工廠嚴(yán)重污染環(huán)境的行為向人民法院提起民事訴訟，但是深入剖析環(huán)境污染造成的原因可以發(fā)現(xiàn)，作為環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)的環(huán)保部門行政失職，怠于行政，適格主體也可以對(duì)同一問(wèn)題提起環(huán)境行政公益訴訟。上述案例說(shuō)明，在某些條件下，環(huán)境行政公益訴訟以及環(huán)境民事公益訴訟作為一體兩面的關(guān)系而同時(shí)存在。雖然具體采用哪一具體類型的公益訴訟保護(hù)環(huán)境取決于適格訴訟主體的自主選擇，但是環(huán)境公益案件很多存在民事行政交叉的情形。因此,《征求意見(jiàn)稿》鑒于主題的局限，回避了這個(gè)問(wèn)題。而且，新近修改的《行政訴訟法》依然回避了這個(gè)問(wèn)題，沒(méi)有對(duì)包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的行政公益訴訟作出明確規(guī)定。這是立法的一大遺憾。

（三）與其他民事訴訟的銜接與受償順位

與其他民事訴訟相比，除去環(huán)境民事公益訴訟的公益屬性這一特殊性，環(huán)境民事公益訴訟同樣也屬于民事訴訟的一種，必然涉及同其他民事訴訟的關(guān)系。這種關(guān)系在《征求意見(jiàn)稿》第27條已有提及：“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的，不影響因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為受到人身、財(cái)產(chǎn)損害的公民、法人和其他組織依據(jù)民事訴訟法第119條的規(guī)定提起民事訴訟。依據(jù)民事訴訟法第119條的規(guī)定提起民事訴訟的原告申請(qǐng)中止訴訟的，人民法院可以予以準(zhǔn)許。”也就是說(shuō)，環(huán)境民事公益訴訟案件與其他民事訴訟案件在訴訟程序上應(yīng)當(dāng)同等對(duì)待。該條規(guī)定有效地平衡了公益訴訟與私益訴訟之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)予以肯定。但是，在兩類訴訟的受償順位上，《征求意見(jiàn)稿》第29條規(guī)定：“污染者因污染環(huán)境、破壞生態(tài)同時(shí)被環(huán)境民事公益訴訟和其他民事訴訟判決承擔(dān)責(zé)任，其財(cái)產(chǎn)不足以履行判決確定的全部義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)先履行其他民事訴訟判決所確定的義務(wù)，但法律另有規(guī)定的除外?！边@一規(guī)定存在下列值得商榷之處：

第一，環(huán)境污染者存在惡意規(guī)避法律，進(jìn)而逃避法律責(zé)任的可能。由于第27條已經(jīng)規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟的審理不影響其他民事訴訟案件的審理，第29條又認(rèn)定在污染者財(cái)產(chǎn)不足以履行全部義務(wù)時(shí)優(yōu)先履行其他民事訴訟判決義務(wù)。此條規(guī)定私益訴訟受償原則上先于公益訴訟，這就可能成為被告與他人進(jìn)行虛假訴訟以逃避公益訴訟賠償金額的法律依據(jù)，或是債權(quán)人恐慌于債務(wù)人進(jìn)行公益訴訟賠償后無(wú)法實(shí)現(xiàn)其債權(quán)而對(duì)債務(wù)人提起訴訟，這樣也將導(dǎo)致許多公益訴訟雖提起，但最終因?yàn)槊袷沦r償在先而無(wú)法實(shí)現(xiàn)。而對(duì)于“法律另有規(guī)定的除外”，事實(shí)上，目前法律對(duì)于公益訴訟賠償金額并無(wú)其他規(guī)定。公共權(quán)利和個(gè)人權(quán)利皆需保障，無(wú)所謂先后之分，應(yīng)當(dāng)將受償順序改為一般情況按比例清償。因環(huán)境民事公益訴訟和其他民事訴訟判決而承擔(dān)責(zé)任，都是民事責(zé)任，應(yīng)當(dāng)受到同等的保護(hù)，而且環(huán)境民事責(zé)任帶有重大的公益色彩，意義更為重大。因此，假如按照《征求意見(jiàn)稿》的規(guī)定，很有可能存在其他虛假民事訴訟判決，這樣對(duì)環(huán)境公益的維護(hù)極為不利。這必須引起立法者的足夠重視。

第二，環(huán)境公益面臨無(wú)法維護(hù)的危險(xiǎn)。即使環(huán)境污染者不存在惡意規(guī)避法律逃避責(zé)任的情況，由于其責(zé)任承擔(dān)能力有限，而其他民事義務(wù)又有優(yōu)先履行的規(guī)定，致使環(huán)境公益在很大程度上都面臨著無(wú)法執(zhí)行的情況。如果環(huán)境民事公益訴訟最后僅有生效判決，而無(wú)法實(shí)際履行，那么根本就達(dá)不到公益訴訟的效果。因此，我們不能簡(jiǎn)單地將私益救濟(jì)放在最前面，而要求污染者對(duì)環(huán)境民事公益訴訟和其他民事訴訟的判決同等看待與履行。其實(shí)，環(huán)境民事公益訴訟與其他民事訴訟的受償順位是一個(gè)復(fù)雜問(wèn)題，必須區(qū)別對(duì)待。如果在具體個(gè)案中環(huán)境破壞程度嚴(yán)重，不立即治理就會(huì)造成不可挽回的損失，環(huán)境民事公益訴訟判決確定的義務(wù)就應(yīng)當(dāng)無(wú)條件地完全優(yōu)先執(zhí)行；如果環(huán)境破壞程度較輕，且其他民事訴訟判決確定之義務(wù)沒(méi)有必須立即履行的正當(dāng)事由，則兩類義務(wù)按比例分別履行，其他民事判決確定義務(wù)只有存在必須立即履行的正當(dāng)事由時(shí)才能優(yōu)先履行，或者依照法律規(guī)定（如擔(dān)保債權(quán)）優(yōu)先受償。

四、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境民事公益訴訟的訴訟主體資格、管轄規(guī)則以及制度銜接三類問(wèn)題是建立并完善我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度的重中之重，三者有機(jī)結(jié)合，共同構(gòu)建了環(huán)境民事公益訴訟制度的基本框架和出入口。合理劃定訴訟主體資格的范圍直接決定了環(huán)境民事公益訴訟的作用得以充分發(fā)揮的可能性，合理的管轄規(guī)則能夠使人民法院得以靈活整合有限的司法資源來(lái)有效審理復(fù)雜的廣域性環(huán)境案件；科學(xué)合理的制度銜接規(guī)則既在環(huán)境民事公益訴訟的可能原告和可能被告之間加裝了一個(gè)“緩沖器”，也使得環(huán)境民事公益訴訟制度在環(huán)境公益維護(hù)體系內(nèi)進(jìn)退有據(jù)，從而彰顯自身的制度價(jià)值和作用。必須指出的是，《征求意見(jiàn)稿》的眾多規(guī)定之中還有許多諸如訴訟利益、訴訟請(qǐng)求、舉證責(zé)任、激勵(lì)約束機(jī)制等其他值得討論的問(wèn)題，這些問(wèn)題都對(duì)這一新型制度的實(shí)施和發(fā)展起著舉足輕重的作用，有賴于大家共同進(jìn)一步探討。

*本文系教育部2012年度哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公益訴訟機(jī)制研究”（課題號(hào)：12JZD037）、2014年度國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)特色環(huán)境公益訴訟理論與制度研究”、2011年度最高人民檢察院檢察理論研究重點(diǎn)課題“民事檢察監(jiān)督模式研究”（批準(zhǔn)號(hào)：GJ2011B09）、教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”（NCET-12-0556）和2013年度湖南省軟科學(xué)項(xiàng)目“環(huán)境訴訟創(chuàng)新機(jī)制研究”（2013ZK3001）的階段性研究成果之一。

**作者簡(jiǎn)介：顏運(yùn)秋，中南大學(xué)升華特聘教授、博士生導(dǎo)師、中南大學(xué)公益訴訟研究中心主任；余彥，中南大學(xué)法學(xué)院博士研究生。