黎路超

（廣西新廈工程咨詢有限公司， 廣西 南寧 530001）

建筑施工安全生產(chǎn)管理的現(xiàn)狀和對策

黎路超

（廣西新廈工程咨詢有限公司， 廣西 南寧 530001）

建筑業(yè)是我國從業(yè)人數(shù)最多的行業(yè)，也是事故多發(fā)的高危行業(yè)。采取有效措施，加強建筑施工安全生產(chǎn)管理，預防生產(chǎn)安全事故發(fā)生，保障人民群眾的生命和財產(chǎn)安全，刻不容緩，也是建筑工程項目管理人員的主要工作任務和主要職責。針對建筑施工安全生產(chǎn)管理的現(xiàn)狀和存在的主要問題進行深入分析，提出建筑施工安全生產(chǎn)管理的對策。

建筑施工；安全生產(chǎn)；管理；對策

0 引 言

建筑業(yè)是我國國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)之一。數(shù)據(jù)顯示，2014 年全國建筑業(yè)房屋建筑施工面積 125 億 m2，比上年增長10.4%，新開工項目 415 482 個，比上年增加 53 199 個，建筑業(yè)總產(chǎn)值達 176 713 億元，比上年增長 10.2%，建筑業(yè)增加值44 725 億元，比上年增長 8.9%，全國具有資質(zhì)等級的總承包和專業(yè)承包建筑業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤 6 913 億元，增長 13.7%。

另據(jù)統(tǒng)計，2013 年，我國建筑業(yè)企業(yè)近 8 萬家，建筑業(yè)從業(yè)人數(shù) 4 500 萬人；全年發(fā)生建筑施工安全事故 85 起，死亡人數(shù) 320 人，在全國各行業(yè)安全事故中，建筑施工安全事故緊排在交通和礦山行業(yè)之后，位居第三。建筑施工常見的事故類別主要有高處墜落、物體打擊、機具傷害、坍塌、觸電、起重傷害等六類，中毒和窒息事故也常有發(fā)生。

建筑施工具有：產(chǎn)品固定，人員流動；露天高處作業(yè)多，手工操作，繁重體力勞動；建筑施工變化大，規(guī)則性差，不安全因素隨形象進度的變化而改變等特點。建筑施工的特點決定建筑施工安全事故的特點。建筑施工安全事故具有突發(fā)性，偶然性，這是建筑施工安全生產(chǎn)管理的難點。建筑市場管理混亂，工程項目違法發(fā)包、違法分包、非法轉(zhuǎn)包、掛靠以及施工作業(yè)人員安全意識淡薄，安全技術(shù)缺乏等也是事故頻發(fā)的重要原因。

1 建筑施工安全生產(chǎn)管理的意義

安全是相對的，不安全是絕對的。世界上沒有絕對安全的事物，任何事物中都包含有不安全因素，具有一定的危險性。搞好安全生產(chǎn)管理，是全面落實科學發(fā)展觀的必然要求，是建設和諧社會的迫切需要，是各級政府和生產(chǎn)經(jīng)營單位做好安全生產(chǎn)工作的基礎。

建筑施工安全生產(chǎn)管理堅持“以人為本、安全第一、預防為主、綜合治理”原則。建筑施工安全生產(chǎn)管理的基本對象是企業(yè)的員工，重點是施工作業(yè)人員，使其遵守安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、標準、規(guī)范、規(guī)程和安全生產(chǎn)管理規(guī)章制度的規(guī)定，有效控制或消除物的不安全狀態(tài)，人的不安全行為和管理上的缺陷，實現(xiàn)生產(chǎn)過程中人與機械設備、物料、環(huán)境的和諧，使危險性降低到安全的程度，使生產(chǎn)不發(fā)生安全事故，有效保障人民群眾生命和財產(chǎn)不受損害，達到安全生產(chǎn)的目標。

2 建筑施工安全生產(chǎn)管理的現(xiàn)狀和主要問題

2.1 建設工程管理制度設計缺陷

我國建設工程有關管理制度設計存在缺陷且嚴重滯后，具體體現(xiàn)在：“三包一靠”普遍存在，招標投標使暗箱操作合法化，工程監(jiān)理制有名無實，合同管理流于形式。建筑市場出現(xiàn)這樣嚴竣、尷尬局面，顯然是制度設計的問題：一是沒有掌握市場發(fā)展的客觀規(guī)律；二是對市場充分競爭的后果估計不足。新問題出現(xiàn)后，沒有及時跟進研究新對策，制訂新規(guī)則。

2.2 安全生產(chǎn)管理法律法規(guī)泛濫

與建設工程安全生產(chǎn)有關的法律法規(guī)、標準、規(guī)范、規(guī)程、規(guī)定、各級管理部門行政規(guī)章等，數(shù)以百計，應有盡有。政出多門，頭痛醫(yī)頭，見子打子，今天一個通知、意見，明天一個規(guī)定、辦法，層出不窮。內(nèi)容重復甚至相互打架，現(xiàn)場管理人員雖刻苦鉆研，疲于應付，卻也無所適從，摸不著頭。

2.3 建設單位違反建設程序

項目法人責任制是用來約束建設單位的。但是，建設單位違反建設程序的事并不鮮見，特別是政府工程和房地產(chǎn)項目，未報建先施工、邊報建邊施工、邊設計邊施工、甚至不報建也施工等怪現(xiàn)象比比皆是。這也與有關管理部門不作為、辦事效率低下有關。

2.4 施工單位遙控管理

我國現(xiàn)在的建筑市場，事實上是一個“三包一靠”的市場。

2.4.1 施工組織設計、專項施工方案的編制與審批

施工組織設計、專項施工方案由資料員不看圖紙、在網(wǎng)上拼合而成，內(nèi)容錯漏百出，既不符合工程實際，也不知道具體施工流程、施工工藝、施工技術(shù)要求，更無上針對性和指導性。施工組織設計、專項施工方案編制如此，審批也是流于形式，有些簽名都是由資料員代勞。

2.4.2 專項施工方案的審查與論證

監(jiān)理人員如果要按有關要求認真審查專項施工方案，無異于重新編制。多數(shù)情況下，監(jiān)理人員會認真審查方案中的安全技術(shù)措施、強制標準，只要沒有明顯違反的條款和漏項，便算通過。專項施工方案一般都能按要求組織專家論證，但論證的深度如何，只有專家才知道。

2.4.3 安全教育與安全技術(shù)交底

目前的安全教育只有三級教育，由受教育人員在表格上簽名按手印完事，沒有組織專門的學習；安全技術(shù)交底也如此，即使組織了交底，也沒有把施工方案的具體內(nèi)容、技術(shù)要求、安全事項進行深入說明，沒有把“怎樣做”說清楚。

2.4.4 專項施工方案、安全技術(shù)措施的落實

檢查發(fā)現(xiàn)，沒有那個項目能夠嚴格按批準的專項施工方案和方案中的技術(shù)措施實施的。原因有：施工前，管理人員沒有進行認真交底；施工過程中，沒有管理人員現(xiàn)場指導，任由施工作業(yè)人員憑經(jīng)驗自行施工。整改時，整改難度大、工作量大、耗費時間，工人有情緒，不配合。整改不符合要求就強行施工，留下安全隱患。

2.4.5 危大工程的驗收

除模板支架體系正常組織驗收外，其他如腳手架工程、施工電梯、物料提升機、卸料平臺、塔吊等都沒有按要求組織驗收而擅自使用。安全隱患不能及時發(fā)現(xiàn)并排除。

2.4.6 分包單位之間的配合與協(xié)調(diào)

由于項目分解到分項、子分項工程分包，每個小分包單位(可能是三包、四包)都由一個小工頭負責，由獨立的施工隊伍完成。各個小分包單位只顧小團隊的利益，而忽視別人的利益和整體利益，給安全管理帶來困難。

2.5 項目管理人員履職不到位

由于存在工程項目掛靠、管理人員掛證的事實，項目管理人員履職不到位便成為必然。

2.6 施工作業(yè)人員的安全意識淡薄、技術(shù)素質(zhì)差

2014 年，我國建筑業(yè)從業(yè)人員約 4 500 萬人，其中農(nóng)民工 3 600 萬人。農(nóng)民工出身的施工作業(yè)人員可分成兩部分，一部分為 50 后～ 80 后為主的老農(nóng)民工，文化程度低，有一定的施工經(jīng)驗，掌握一些過時的施工技術(shù)；一部分為 90 后為主的新農(nóng)民工，有一定文化，無施工經(jīng)驗，對現(xiàn)代施工技術(shù)掌握不多。整體來說安全生產(chǎn)意識淡薄，技術(shù)素質(zhì)較差。

2.7 監(jiān)理單位監(jiān)管乏力

監(jiān)理單位對安全生產(chǎn)監(jiān)督作用難有作為，原因有五方面：一是管理路徑過長，監(jiān)理的指令難以下達到作業(yè)班組。作業(yè)人員只服從小工頭調(diào)度，不服從項目管理人員直接管理。二是項目管理人員不到崗履職，監(jiān)理通知經(jīng)常無人簽收?，F(xiàn)場管理人員無證上崗，他們只重視進度和成本管理，不重視安全管理。三是監(jiān)理人員監(jiān)理能力不強。安全知識缺乏，對安全生產(chǎn)的法律法規(guī)、標準規(guī)范不熟悉；對危險源、安全隱患的辨識經(jīng)驗不足，不能及時發(fā)現(xiàn)或預見安全隱患。四是監(jiān)理人員膽小怕事，尋求自保。監(jiān)理人員發(fā)現(xiàn)安全隱患，及時簽發(fā)監(jiān)理通知要求施工單位整改，卻不跟蹤落實有關整改措施，在沒有整改合格的情況下常常違規(guī)簽字確認；施工單位拒不整改或不停工整改的，不敢向主管部門報告，被建設、施工甚至分包單位壓力嚇倒。五是監(jiān)理酬金過低，監(jiān)理力量不足。

2.8 行政監(jiān)督行為不真實、監(jiān)督不到位或監(jiān)督不力

(1)政府默許、放任違反建設程序的行為，這是權(quán)力尋租、腐敗滋生的根源。

(2)沒有報建報監(jiān)的項目，不納入行政監(jiān)督范圍，這是建筑施工安全生產(chǎn)管理混亂的根源。

(3)受監(jiān)項目過多，規(guī)模過大，建設地點分散，監(jiān)督員不足等原因而出現(xiàn)監(jiān)督不力、監(jiān)督不到位的情況。

(4)監(jiān)督檢查過于形式化。檢查后，監(jiān)督整改通知，只要求施工、監(jiān)理單位限期整改，至于是否按要求整改，整改是否合格，卻少有跟蹤復查。

(5)對監(jiān)理打壓過大，在層級檢查中監(jiān)理不能發(fā)揮監(jiān)督作用。由于監(jiān)督部門把監(jiān)理單位與施工單位捆綁，只要施工單位有過錯，監(jiān)理單位必挨板子。在這種潛規(guī)則下，即使施工單位整改不落實、不符要求，監(jiān)理單位也要無奈地在整改報告上簽字蓋章，違心欺騙上級，而安全隱患依然存在。

2.9 傷亡事故高額賠償具有反作用

重獎之下必有勇夫，在高額傷亡賠償下也有不怕死的人。通常情況下，建筑施工安全事故死亡賠償金額在 60 萬元以上。在高額賠償面前，有些別有心思的人便會動起歪腦筋，打起歪主意，無視危險因素和安全隱患，有意或放任一些安全事件發(fā)生，主觀上給安全管理增加難度和不確定性。

2.10 法律法規(guī)具有副作用

法律法規(guī)的副作用，可以理解為反效果，因法律法規(guī)存在漏洞，被人利用的結(jié)果。比如，《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》(國務院令 [2003]393 號)第十四條第二款：“……施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監(jiān)理單位應當及時向有關主管部門報告。”施工單位拒不整改或者不停止施工的事件并不鮮見，但是，10 多年來，全國有多少工程監(jiān)理單位能及時向有關主管部門報告的？這些強人所難的條款，卻是有關部門推卸責任、“監(jiān)理履職不到位”的鐵條。

3 建筑施工安全生產(chǎn)管理的對策

3.1 完善安全生產(chǎn)管理法律法規(guī)、標準規(guī)范

安全生產(chǎn)技術(shù)、管理人員不是學者，不是法律工作者，沒時間和精力背那么多的法律規(guī)條。有關部門應當組織力量將有關法律法規(guī)、標準規(guī)范進行清理，分門別類進行整理、精減合并，使之成為簡明扼要、通俗易懂的工作手冊。這樣運用起來得心應手。

3.2 加強項目受益人安全生產(chǎn)法規(guī)教育

項目受益人只重視成本管理，不重視安全管理。政府管理部門可定期每月舉辦“項目受益人安全生產(chǎn)法規(guī)培訓班”，要求項目受益人在項目報建期間集中參加培訓，使他們真正認識安全生產(chǎn)管理的重要性和自身安全職責。只有項目受益人認真履行了安全生產(chǎn)的管理責任，才會嚴格要求有關管理人員認真履行各自職責，才會配合、支持有關管理人員按規(guī)定要求做好各項安全生產(chǎn)管理工作和安全隱患整改工作。

3.3 加強項目管理人員履職管理

項目管理人員不能到崗履職，主要因為持證人員數(shù)量不足，這是業(yè)界的一個常態(tài)。項目管理人員不能到崗履職，必然導致項目管理不到位，從而導致有關管理制度、施工方案、安全技術(shù)措施落實不到位，給安全生產(chǎn)留下安全隱患。政府管理部門應從實際出發(fā)，面對工程技術(shù)人員不能滿足市場需求的現(xiàn)實，克服困難，研究探索出臺更有效的措施和辦法，加強對項目的管理力度和對項目管理人員履職的管理力度。對掛名掛證不到崗履職的管理人員零容忍，按有關規(guī)定從重處罰。

3.4 加強施工作業(yè)人員的安全教育和技術(shù)培訓

我國現(xiàn)有農(nóng)民工 3600 萬人，占建筑業(yè)從業(yè)人數(shù)的 80%，是建筑業(yè)的主要生產(chǎn)力量。這些生產(chǎn)力量，應當按專業(yè)、工種進行全面的教育培訓，使他們能掌握必要的安全生產(chǎn)常識和安全生產(chǎn)技術(shù)以及新常態(tài)下安全生產(chǎn)管理要求，以適應工業(yè)化大生產(chǎn)的需要。他們不需要太多深奧的理論，不需要知道為什么這樣；他們需要直觀形象的教學，需要明白“怎樣做”。所以，對他們的教育培訓，應盡量多地使用影像資料和道具，安全技術(shù)交底應當使用樣板工程。

3.5 實行專家參與危大工程驗收制度

超過一定規(guī)模的危險性較大的分部分項工程，是建筑施工中的重大危險源，必須按規(guī)定編制專項施工方案并組織專家論證。施工過程中，應當嚴格按批準的專項施工方案實施、并按要求組織驗收。事實上，由于項目經(jīng)理、專職安全管理人員不在工地履職或履職不到位；現(xiàn)場管理人員片面追求工程進度，不抓專項施工方案落實，不進行專項施工方案交底或交底不到位，施工作業(yè)人員并沒有按專項施工方案組織施工，施工單位也沒有按要求組織驗收便進入下一道工序施工。當監(jiān)理巡視或驗收發(fā)現(xiàn)不按方案施工、存在質(zhì)量安全隱患而要求整改時，作業(yè)人員會因返工工作量大、整改困難不積極整改或拒絕整改。另外，危大工程的安全隱患復雜多樣、隱蔽，沒有豐富的專業(yè)技術(shù)知識和經(jīng)驗，難以識別。如果由專家參與危大工程的驗收，以專家的權(quán)威和影響力以及他們豐富專業(yè)技術(shù)知識和經(jīng)驗，施工單位絕不敢未經(jīng)驗收而進行下一道工序施工；同時通過專家驗收，安全隱患便可以一一識別出來；以專家的權(quán)威提出整改要求，施工單位應該且也能認真執(zhí)行，安全自然得到有效保證。

3.6 取消不必要的監(jiān)理工作內(nèi)容，發(fā)揮監(jiān)理在安全教育、安全技術(shù)交底中的作用

在監(jiān)理制度設計時，監(jiān)理的工作內(nèi)容為“三控兩管一協(xié)調(diào)”。后來相繼增加“安全管理“、“文明施工”、“防塵治理”、“噪聲治理”、“創(chuàng)衛(wèi)“等等。應該把那些政治性質(zhì)的監(jiān)理工作內(nèi)容予以取消，使監(jiān)理回歸本位，專心從事監(jiān)理的專業(yè)技術(shù)服務。只有這樣，監(jiān)理人員才會更熱愛監(jiān)理這個工作崗位，才能做出更多更好的成績。

筆者認為，對施工作業(yè)人員進行安全知識教育和安全技術(shù)交底，監(jiān)理人員應該有所作為。在各種因素的作用下，安全生產(chǎn)管理已經(jīng)成為項目管理的重點。處于絕對弱勢地位的項目監(jiān)理機構(gòu)，更是把安全生產(chǎn)管理列為監(jiān)理工作的重中之重。安全生產(chǎn)管理的基本對象是企業(yè)的員工。只有監(jiān)理機構(gòu)才會真正關心作業(yè)人員的安全教育和安全技術(shù)培訓。

政府管理部門可以要求施工單位將作業(yè)人員的安全教育培訓、安全技術(shù)交底工作委托項目監(jiān)理機構(gòu)負責實施。監(jiān)理機構(gòu)為施工單位提供安全教育、培訓等服務，應當是有償服務。政府管理部門可以將一定比例的安全措施費作為安全培訓費用支付給項目監(jiān)理機構(gòu)。

3.7 重新評估傷亡賠償標準

建筑施工生產(chǎn)安全事故中人員傷亡的賠償，應遵循工傷保險條例的賠償條款辦理，但通常的做法卻是由政府主管部門主導參照已有案例辦理。人員傷亡賠償應該按什么標準？工傷保險條例中的標準是否適用？這些問題，應該有專家來進行認真研究、評估。賠償過低，受到事故影響的傷亡人員家庭的正常生產(chǎn)、生活得不到應有保障；賠償過高，加重企業(yè)負擔，不利于企業(yè)發(fā)展，還有可能刺激一些別有用心的人鋌而走險，給安全生產(chǎn)管理帶來困難，增加生產(chǎn)安全事故發(fā)生的可能性和不確定性。

3.8 開展監(jiān)理人員與監(jiān)督員聯(lián)合監(jiān)督

工程監(jiān)理具有社會監(jiān)督功能，政府主管部門具有行政監(jiān)督功能。在當前的國情環(huán)境下，工程監(jiān)理的社會監(jiān)督功能很難以發(fā)揮作用，而政府的監(jiān)督部門因為編制、經(jīng)費的原因，監(jiān)督員在數(shù)量上相對不足，事實上行政監(jiān)督也是不到位的。實現(xiàn)社會監(jiān)督和行政監(jiān)督的聯(lián)合監(jiān)督，可以相得益彰，使各自的監(jiān)督功能得到最大限度的發(fā)揮。駐工地的監(jiān)理人員最了解施工現(xiàn)場的情況，與政府的監(jiān)督員聯(lián)合工作，監(jiān)督員便能很好地掌握項目的施工動態(tài)和安全隱患情況；監(jiān)理人員在施工現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)質(zhì)量、安全隱患、有關違反法律法規(guī)、標準規(guī)范的行為，因得到監(jiān)督員直接有力的支持，必定能得到及時的整改。這樣，一方面，過去監(jiān)理機構(gòu)簽發(fā)監(jiān)理通知施工單位愛理不理、向主管部門報告又要承受建設、施工單位壓力的現(xiàn)象，便可以迎刃而解；出了問題，監(jiān)督部門把責任往監(jiān)理身上推、為難監(jiān)理的情況也將不復存在。另一方面，監(jiān)理的地位可以得到有效提升，一直困擾監(jiān)理的尷尬局面也會得到好轉(zhuǎn)，監(jiān)理便可以理直氣壯地實施監(jiān)理。這樣，工程監(jiān)理的作用和效果才能得到體現(xiàn)，實行工程監(jiān)理的期望便可以實現(xiàn)。

3.9 充分發(fā)揮監(jiān)督管理部門的監(jiān)督職能

政府監(jiān)督因具有行政權(quán)力而能得到體現(xiàn)。政府的行政監(jiān)督作用是絕對高效的。由于我國幅員遼闊，建筑工程規(guī)模、數(shù)量巨大，且建設地點分散，監(jiān)督員數(shù)量不足，行政監(jiān)督職能沒有得到正常發(fā)揮，出現(xiàn)監(jiān)督不力或監(jiān)督不到位的情況。探索社會監(jiān)督與行政監(jiān)督聯(lián)合監(jiān)督，充分利用基層監(jiān)理機構(gòu)的現(xiàn)有資源，發(fā)揮監(jiān)理人員的監(jiān)督作用。項目監(jiān)理機構(gòu)可以作為政府監(jiān)督機構(gòu)的派出單位，代表行政監(jiān)督部門對工程項目實施監(jiān)督，監(jiān)督管理部門的意愿便可以深入到項目管理的各個層面，監(jiān)督職能便可以得到充分發(fā)揮。

4 結(jié) 語

建筑施工安全生產(chǎn)管理實際上是對人的管理。通過對人的管理，由人去控制、消防除物的不安全狀態(tài)、人的不安全行為、管理上的缺陷，以降低安全風險，保障生產(chǎn)安全。對人的管理，重點在于對施工作業(yè)人員的管理。通過對施工作業(yè)人員的安全知識教育、安全技術(shù)培訓，提高其對危險源、安全隱患的辨識能力，使其能在思想上、技術(shù)上積極主動按有關法律法規(guī)、標準規(guī)范的要求開展施工作業(yè)，才能保證建筑施工生產(chǎn)安全，人民的生命、財產(chǎn)才能得到根本的保障。

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1007-4104(2015)12-0061-04

2015-06-21

黎路超(1965—)，高級工程師，注冊監(jiān)理工程師、注冊安全工程師。