曾碧球，解河海，查大偉

（珠江水利科學研究院，廣東 廣州 510611）

水是生命之源，水資源是經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎。我國人均水資源占有量低，時空分布不均勻，是水旱災害多發(fā)的國家。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程加快，人口持續(xù)增長，水資源供需矛盾日益加劇，因此實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，進而支撐經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，已成為我國水利工作的重要任務。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革，使市場在資源配置中起決定性作用”，為此必須建立完善的水權制度和統(tǒng)一開放、競爭有序的水資源市場體系，完善初始水權的分配。

水權制度是指界定、配置、調(diào)整、保護和行使水權，明確政府之間、政府與用水戶之間以及用水戶之間的權、責、利關系的規(guī)則，是從法制、體制、機制等方面對水權進行規(guī)范和保障的一系列制度的總稱。水權制度體系由水資源所有權制度、水資源使用權制度、水權流轉制度3部分內(nèi)容組成［1］。初始水權分配是水權制度建設的第一步，是決定水權制度能否高效地配置水資源，緩解水資源供需矛盾的關鍵因素。

1 水權與初始水權的概念

水權就是水資源所有權和各種用水權利與義務的行為準則和規(guī)則，通常包括水資源所有權、開發(fā)使用權、經(jīng)營權以及與水有關的其他權益。初始水權是國家及其授權部門第1次通過法定程序為某一地區(qū)（或部門、用戶）分配的水資源使用權。初始水權分配包括2個層次：一是指流域的水權向區(qū)域的逐級分配；二是指各級行政區(qū)域把分得的水資源使用權，通過取水許可的形式分配給具體用水戶［2］，共同構成了完整的初始水權分配體系。

2 初始水權分配的重要性

2.1 初始水權分配是充分發(fā)揮市場對水資源配置決定性作用的基礎條件

在水資源的管理與保護實踐中，世界各國普遍認為實行水權制度、建立水資源市場、發(fā)揮市場對水資源的優(yōu)化配置作用是解決水資源危機、促進水資源可持續(xù)利用的有效方法。要充分發(fā)揮市場在水資源配置中的決定性作用，必須滿足2個方面的條件：一是初始水權的分配；二是獲得初始水權的用水主體能夠將其所持有的多余水量通過市場進行交易，促進水資源向高效率的地方流動，實現(xiàn)水權的再分配。用水主體獲得初始水權是其在水權市場上交易的前提，因此初始水權的分配是激活水權市場、發(fā)揮市場資源配置作用的基礎條件。

2.2 初始水權分配是各用水主體的權利與責任邊界和水權交易合法性的重要保障

由于水資源具有循環(huán)往復的自然屬性以及為社會共用的性質(zhì)，是社會大眾共同享有的公共產(chǎn)品。個人在沒有制度約束的情況下，通常會傾向于最大化地攫取資源，這種心理動機造成用水主體的權利和責任邊界模糊，產(chǎn)生水資源短缺、污染、浪費并存等現(xiàn)象，而初始水權分配就是通過對用水主體所獲得的配水量權的界定，明確各自的權利以及風險責任，從而規(guī)定其可選擇的行動范圍。這既是對權利主體自有財產(chǎn)的保護，也是對他人財產(chǎn)的承認與尊重，有助于促成良好的用水秩序。

2.3 初始水權分配有利于節(jié)約交易成本，促進水權交易

初始水權分配是對各用水主體在一定時間獲得一定配水量權的界定，對各用水主體的水資源使用權進行了明確的規(guī)定，不但有利于減少用水糾紛，還可以降低水權交易中因水權模糊而產(chǎn)生的信息搜集、談判和監(jiān)督的成本。

3 國內(nèi)外初始水權分配現(xiàn)狀

3.1 國外初始水權分配狀況

3.1.1 美國 美國地處北美洲中部，國土面積937萬km2，境內(nèi)地勢東、西兩側高，中間低，東部與西部大致以南北向的落基山東麓為界，也是美國太平洋水系和大西洋水系的分水嶺。西部17個州為干旱和半干旱區(qū)，年降水量在500 mm以下；西部內(nèi)陸地區(qū)年降水量更是只有250 mm左右，科羅拉多河下游地區(qū)不足90 mm，是全美水資源最為緊缺的地區(qū)之一。東部年降水量在800～1 000 mm，是濕潤與半濕潤地區(qū)?？梢娒绹Y源地區(qū)分布極不均勻，東部較為豐沛，而西部處于短缺狀態(tài)，因此美國初始水權的分配以河岸權制度和先占優(yōu)先權制度為主。東部水資源較豐富，采用河岸權制度，而西部水資源短缺，則采用先占優(yōu)先權制度［3］。

河岸權是指河岸土地擁有人所享有的權利，使其能夠自由進出及利用河岸土地，并且能夠汲取、使用河水。河岸權與土地密切相關，其原則是臨近某條河流的土地所有者擁有該河流一定數(shù)量和質(zhì)量的天然徑流。沿岸水權所有者對自然水道中的水資源享有按照自己目的使用的權利，同時負有不侵害上游和下游沿岸水權所有者權利的義務。河岸權的特點是：（1）只有靠近河岸的土地擁有河岸權；（2）河岸權所有者的用水量受到其他河岸權所有者的限制；（3）所有河岸權所有者享有同等的權利；（4）按比例在河岸權所有者之間分配水量，沒有排他性；（5）除非有特殊規(guī)定，河岸權與水量無關。

先占優(yōu)先權是指水權的獲得不以是否擁有與河流相鄰土地所有權為依據(jù)，而是以河流中有水可用及占有并對水資源進行有益使用為標準。先占優(yōu)先權的特點是：（1）強化了水資源的使用性，允許以水資源換取經(jīng)濟收益；（2）可以將水資源用于遠離河道甚至流域外的土地；（3）先期獲得占用權者可優(yōu)先獲得規(guī)定數(shù)量和質(zhì)量的水資源，具有排他性；（4）只有占用權所有者才可以獲得水資源；（5）強調(diào)用水的合理性。

3.1.2 英國 英國國土面積24.4萬km2，西北部多低山高原，東南部為平原，屬于溫帶海洋性氣候，年平均降水量約1 000 mm，北部和西部山區(qū)的年降水量超過2 000 mm，中部和東部則少于800 mm。英國水資源時空分布較為均勻，作為世界上最早進行工業(yè)化的國家，同時也是最早制訂水法的國家，目前已經(jīng)形成了比較完善的水資源法律管理體系。

英國初始水權的分配采用河岸權制度，水資源的使用權利歸地表水岸邊的土地占有者，或地下含水層的土地占有者所有。用水戶必須向水資源管理部門申請取水許可證，并且按照許可證上的條款取水，當土地占有者需要行使水資源使用權利時，可通過許可證的延用、轉讓而獲得。當取水量不超過1 000加侖（1加侖≈3.785 L），且只供土地占有者使用，或提取地表水用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及綠化，可無需取得許可證。

3.1.3 日本 日本位于亞歐大陸東部、太平洋西北部，國土面積約37.79萬km2，由北海道、本州、四國、九州4個大島和其他7200多個小島嶼組成。日本處于亞洲季風氣候區(qū)，年平均降水量約為1 714 mm，接近世界年平均降水量970 mm的2倍。但由于日本地形陡峭，河流總長度較短，降雨集中在梅雨期和臺風期，因而大部分降水成為洪水，還沒有作為水資源被利用就流入大海，而且日本人口密度相對較大，年人均降水量只有世界平均水平的1/5，因此日本屬于資源性缺水國家。

日本《河川法》明確了江河水資源歸國家所有，其初始水權的分配采用貫行水權制度和許可水權制度。貫行水權制度是為處理既有水田用水權問題而做出的規(guī)定，即1896年以前的既有取水團體按照《河川法》算作獲得許可團體，自動擁有水權。許可水權制度是指江河取水、用水的水權需要得到政府行政機構（建設省）的許可。日本水權制度明確規(guī)定了審批取水許可的條件，即用戶必須選定10年一遇的枯水年度（計劃基準年），在該年度該地點的流量可確保既有取水團體的取水和國家行政機構規(guī)定的維持河川必要流量的基礎上，確定新的取水量。

日本初始水權的分配主要遵循占有優(yōu)先的原則，但在干旱時期，用水優(yōu)先權要經(jīng)過干旱協(xié)調(diào)委員會的協(xié)商。日本不允許水權銷售，獲得取水許可的所有者不能自行轉讓水權，而只能由政府根據(jù)用水戶意愿加以調(diào)整。

3.2 我國初始水權分配狀況

目前我國水資源分配采取的是取水許可制度，是一種形式上的水權初始分配，是在國家保有水資源所有權的前提下，實現(xiàn)水資源使用權和所有權相對分離，賦予用水戶依法享有對水資源使用和收益的權利。但我國現(xiàn)行的取水許可制度并沒有賦予用水戶明確的使用權主體地位，水資源權屬管理的主體只能是國家，水資源的使用權主要通過行政機構單向配置和管理，取水權或用水權一旦取得不允許轉讓。這種形式單一的水權分配方式不利于市場機制的充分發(fā)揮，也不利于水資源的優(yōu)化配置。

為了發(fā)揮市場在水資源分配中的決定性作用，高效配置水資源，我國正從各個方面探索水權制度的建設和完善。近年來，我國相繼發(fā)布了《中華人民共和國水法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》、《取水許可管理辦法》、《水利部關于水權轉讓的若干意見》和《水權制度建設框架》等相關法律法規(guī)，逐步開展關于水權的法律和制度體系建設。

在水權理論研究和實踐探索方面，我國取得了一定的成效，理論研究日趨深入和全面，并在實踐中積累了不少成功經(jīng)驗。20世紀末，經(jīng)國務院批準的黃河、黑河等流域的水資源統(tǒng)一調(diào)度和水量統(tǒng)一分配方案［4］，已經(jīng)形成了流域各省級行政區(qū)初始水權分配的雛形；2001年，由水利部和新疆聯(lián)合組織實施的塔里木河下游應急輸水行動，成為內(nèi)陸干旱地區(qū)保護生態(tài)水權的一個標志性項目；2000年，浙江省東陽市和義烏市簽訂有償轉讓水權的協(xié)議，義烏市以2億元資金向毗鄰的東陽市購買5 000萬m3水資源的永久使用權；2002年山西省從漳河輸送3000萬m3水資源給予河南省，完成水權轉讓；2003年內(nèi)蒙古和寧夏的水資源行政主管部門依據(jù)水權市場理論，開展了水權試點工作，取得了顯著進展；水利部、松遼水利委員會、中國水利科學研究院和遼寧省水利廳選擇大凌河流域開展了初始水權分配試點工作，并于2008年完成了大凌河流域初始水權分配關鍵技術研究［5］；2007年底，廣東省水利廳組織完成了《廣東省東江流域水資源分配方案》，并在2008年廣東省政府常務會議上審議通過，要求東江沿岸各用水戶嚴格按照該方案分配的水量取用水。

4 加強和完善我國初始水權分配的思考

盡管近年來我國先后頒布了幾部與水權相關的法律法規(guī)，但在水資源使用權的歸屬、權限范圍和取得等方面尚缺乏具有可操作性的法律條文，造成各地區(qū)、各部門在水資源開發(fā)利用過程中經(jīng)常發(fā)生沖突。因此，我國在建立水權制度、加快初始水權分配工作的過程中，必須加大水權法律與制度建設的力度。

初始水權的分配既要尊重現(xiàn)實又要不拘泥于現(xiàn)狀。要充分研究用水的界限和規(guī)范，防止因為劇烈改變原有相對穩(wěn)定的用水利益格局而造成混亂和紛爭，要協(xié)調(diào)存在利益沖突的各個用水主體的關系，對弱勢群體和生態(tài)環(huán)境用水提供有效保障，對水權侵害行為實行利益補償，并針對已經(jīng)發(fā)生變化的用水需求進行調(diào)整。

初始水權的分配要充分考慮分配工作的復雜性和長期性。一個分配方案無論如何加強預見性，都很難與社會經(jīng)濟的長期發(fā)展完全保持協(xié)調(diào)一致，因此，建立一個開放的、大眾廣泛參與的水權制度建設平臺，將有助于不斷完善初始水權分配制度。

［1］ 中華人民共和國水利部.水權制度建設框架［EB/OL］.（2005-01-11）［2015-03-26］http：//vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/slc/slc.asp?gid=56750.

［2］ 范可旭，李可可.長江流域初始水權分配的初步研究［J］. 人民長江，2007，38（11）：4-5；19.

［3］ 趙樂詩，馬祖融.美國的水權、水分配機制［J］.中國水利，2001（6）：45-63.

［4］ 曹永瀟，方國華.黃河流域水權分配體系研究［J］.人民黃河，2008，30（5）：6-7；11.

［5］ 王 浩，黨連文，謝新民，等.流域初始水權分配理論與實踐［M］.北京：中國水利水電出版社，2008.