朱孔來,姜文華,孫婷婷

(濟南大學(xué)a.管理學(xué)院；b.經(jīng)濟學(xué)院,山東 濟南 250002)

出租車收歸公交公司統(tǒng)一運營的可行性分析——以濟南市為例

朱孔來a,姜文華a,孫婷婷b

(濟南大學(xué)a.管理學(xué)院；b.經(jīng)濟學(xué)院,山東 濟南 250002)

摘要：實施“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略、動員更多的人乘公交出行是治理城市交通擁堵的重要途徑，但目前多數(shù)城市公交投入嚴(yán)重不足，影響了“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略的實施及“大公交對緩解交通擁堵”優(yōu)勢的發(fā)揮。經(jīng)過對國內(nèi)外出租車運營模式研究和對濟南市公交車、出租車發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題的分析，將“出租車所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)從現(xiàn)在的出租車公司手中收歸至公交公司，由公交公司出資統(tǒng)一購買車輛，統(tǒng)一招聘駕駛員，統(tǒng)一運營管理，統(tǒng)一支配出租車運營盈余，并將盈余補貼公交體系建設(shè)”的改革，既能解決公交投入不足問題和保證“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略的實施，又?jǐn)[脫了公交體系建設(shè)對財政的高度依賴，同時還有效緩解交通擁堵并解決出租車承包經(jīng)營存在的問題，一舉多得。 “公交公司要規(guī)范管理出租車及駕駛員、進一步完善公共交通體系建設(shè)規(guī)劃、著力打造快速公交系統(tǒng)”是應(yīng)采取的政策取向。

關(guān)鍵詞：出租車；公交公司統(tǒng)一運營；公交優(yōu)先；交通擁堵

眾所周知，發(fā)展大公交、不斷完善公交體系是緩解交通擁堵的重要舉措，然而由于公交體系建設(shè)需要巨額投入，多數(shù)城市投入不足而影響“發(fā)展大公交對緩解交通擁堵”優(yōu)勢的發(fā)揮。從理論上說，公交體系建設(shè)屬于政府的公共產(chǎn)品，應(yīng)該由政府投資，但政府對公交公司一般采取定額補貼且多數(shù)城市補貼力度不夠，往往導(dǎo)致公交公司負債經(jīng)營、虧本經(jīng)營、發(fā)展舉步維艱(以濟南公交總公司為例，資產(chǎn)負債率幾乎是100%，累計虧損15億元之多[1])。資金投入不足是改善城市公交體系建設(shè)最大的制約“瓶頸”。出租車是城市公交體系的組成部分之一，但目前城市出租車公司多數(shù)為私營企業(yè)，其營運收入歸私人所有，且運營過程中存在諸多“不和諧”問題，如“服務(wù)質(zhì)量不能令消費者滿意”，“出租車司機超時駕駛，收入相對較低”，“出租車空載與‘打車難’并存”，等等。如能將出租車收歸公交公司統(tǒng)一運營，其運營收入更多地用于公交體系建設(shè)，就可以在一定程度上緩解公交投入不足問題，改善公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并降低乘車價格，吸引更多的人選乘公交出行，可以真正實現(xiàn)“公交優(yōu)先”，對緩解交通擁堵具有重要意義，同時也可以有效化解出租車行業(yè)目前存在的一系列矛盾問題。本文以濟南市為例對此進行了可行性分析，并提出相應(yīng)的對策建議。

一、國內(nèi)外出租車運營模式概述

出租車是城市公交不可或缺的重要組成部分，在帶給人們出行方便的同時，也增加了交通擁堵及其他一些社會問題。縱觀國內(nèi)外出租車管理模式的發(fā)展變化，基本都經(jīng)歷了從管制到放開再到管制的過程。不同的管理理念滋生了對出租車不同的管理和運營模式。

(一)國外城市的典型模式

1.英國模式：嚴(yán)控價格、嚴(yán)苛的行業(yè)資質(zhì)條件和嚴(yán)格的車輛質(zhì)量要求，放開數(shù)量管制，個體經(jīng)營為主。英國大部分地區(qū)的出租車數(shù)量已經(jīng)不受政府控制，出租車行業(yè)以個體經(jīng)營為主，政府只對出租車運營價格、行業(yè)進入的資質(zhì)條件和車輛質(zhì)量嚴(yán)格監(jiān)管。在價格方面，英國95%以上的出租車是政府定價；對于出租車司機，政府要對其進行嚴(yán)格的考試和全面的資格審查，如考察其對所在城市基本狀況的了解，進行嚴(yán)格的體檢，對個人經(jīng)歷進行了解、對本人性格進行審查等，只有在證明身體健康并且沒有犯罪記錄后才發(fā)給營業(yè)執(zhí)照；英國政府普遍對出租車質(zhì)量實行嚴(yán)格監(jiān)管，甚至關(guān)于車型、配置等都有相關(guān)規(guī)定，而且管理部門會隨時進行檢查，如發(fā)現(xiàn)有不符合標(biāo)準(zhǔn)的，會立即要求其停運直到問題解決。[2]

2.紐約模式：嚴(yán)格的數(shù)量管控，嚴(yán)厲的處罰措施，公司經(jīng)營和個體經(jīng)營同存但以公司經(jīng)營為主。美國紐約可以說是世界上對出租車管理最嚴(yán)格的城市，從出租車的運營價格、營運時間到營運方式等各方面都有規(guī)定，對出租車的數(shù)量也有精確控制，如1937年紐約就對出租車實行特許經(jīng)營，出租車必須有官方頒發(fā)的黃色牌照才合法，到2014年3月總共才簽發(fā)了13 662張出租車黃色牌照，這些牌照有29%在個人手中，其余集中在出租車公司。為解決“打車難”問題，2011年12月在紐約市增加綠色牌照出租車，截至2014年3月已有10 478輛綠色牌照出租車投入運營。兩種牌照有嚴(yán)格的載客區(qū)域，黃色出租車可以在紐約市任何地方載客和停車下客；而綠色出租車在曼哈頓區(qū)有一定的限制。紐約市出租車除裝有計價器外，還裝有GPS、信用卡讀卡器、車頂錄像設(shè)備。綠色出租車上的GPS可以控制計價器在不允許綠色出租車載客的區(qū)域無法工作。出租車營運價格是政府制定的，出租車必須優(yōu)先載乘距離出租車最近的乘客，不得“挑肥揀瘦”，更不得拒載。[3]若有不文明行為或違法違規(guī)行為，出租車司機會面臨嚴(yán)厲處罰，吊銷一定時間的駕照甚至取消出租車的運營資格。[2]

3.澳大利亞模式：政府限牌，個人購買，加盟制經(jīng)營。澳大利亞出租車數(shù)量政府也進行管控，如出租車牌照就由政府限額發(fā)放，由個人投資購買。澳大利亞的出租車牌照雖然歸個人，但是政府規(guī)定有牌照的出租車必須加盟到任一家出租車公司(都是政府注冊的)。出租車公司根據(jù)加盟協(xié)議履行車輛的所有管理工作和費用支出，利潤分紅由出租車公司和牌照所有人共同分享。出租車司機在通過嚴(yán)格考試，取得駕駛許可證后(一般有效期3年，到期必須審驗更新)，就可以像普通工廠的工人一樣，每天按時上下班，上班時領(lǐng)取鑰匙，開車上路；下班時將本次收入按協(xié)議一份留給自己回家，另一份連同鑰匙交給公司，所以在澳大利亞出租車司機壓力不是很大。但是出租車公司會對出租車司機進行嚴(yán)格管理，如果出租車司機違章次數(shù)太多或不能完成工作任務(wù)，公司會對其進行警告、罰款，嚴(yán)重的甚至?xí)_除。[4]

4.新西蘭模式：市場完全開放，質(zhì)量監(jiān)管嚴(yán)格。1989年之前，新西蘭也像世界上大部分國家一樣，出租車由交通部門嚴(yán)格控制，包括出租車數(shù)量、運價和質(zhì)量都有嚴(yán)格監(jiān)管。1989年新西蘭政府對出租車市場進行了全面改革，出租車數(shù)量、運價都完全由市場決定。但是為了保障乘車人安全和服務(wù)質(zhì)量，政府制定了嚴(yán)格的行業(yè)進入標(biāo)準(zhǔn)，基本規(guī)定如：出租車申請者必須將自己申請牌照的目的在有關(guān)報紙上聲明，對申請者的性格、遵守交通規(guī)章情況、是否有犯罪記錄等“從業(yè)適宜性”方面進行嚴(yán)格審查，經(jīng)營者要通過法律和安全等方面的考試。新西蘭政府通過非常嚴(yán)格的記過分?jǐn)?shù)累計系統(tǒng)對出租車市場進行管理，如果司機或出租車經(jīng)營者兩年內(nèi)的記過分?jǐn)?shù)超過200，就會被剝奪駕駛或取消經(jīng)營資格5年。[5]

(二)國內(nèi)城市的典型模式

我國地域廣闊，人口眾多，不同的城市的經(jīng)濟、交通、管理理念等發(fā)展不均衡，形成了各具特色的出租車運營模式。

1.溫州模式：個體化經(jīng)營?！皽刂菽Ｊ健笔莻€體化經(jīng)營的典型代表，個體經(jīng)營者可以直接從政府部門獲得經(jīng)營權(quán)自主經(jīng)營，駕駛員承包車輛，繳納承包金。出租車公司為其提供掛靠、培訓(xùn)、管理以及日常汽車維護、保養(yǎng)等服務(wù)。個體化經(jīng)營其產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)不再分離，統(tǒng)一由個人所有。2014年溫州市區(qū)有3 770輛出租車，完全由個人擁有產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)的有3 329輛；出租車公司擁有產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)的僅有350輛；剩余出租車產(chǎn)權(quán)并不明晰，個人擁有的出租車達到了88%。在這種模式下出現(xiàn)層層轉(zhuǎn)包，政府很難管控，而且從2009年起開始顯露出該模式的弊端，打車難和出租車的層層轉(zhuǎn)包成了溫州出租車行業(yè)的難題[6]，期待破冰解決。

2.北京模式：公司化承包經(jīng)營?！氨本┠Ｊ健睂儆诠净邪?jīng)營模式，該模式下，出租車公司從政府獲得(購買、競標(biāo)甚至免費)出租車經(jīng)營權(quán)，向汽車廠商購買規(guī)定規(guī)格的出租車，并擁有車輛的所有權(quán)和管理權(quán)。出租車駕駛員通過承包車輛經(jīng)營權(quán)的方式獲得營運資格。這種方式下，出租車公司和出租車駕駛員之間只是簡單的承包關(guān)系，駕駛員與出租車公司簽訂明確的承包合同，一次性交納定額的車輛承包金，每月再向公司交納數(shù)額相對固定的“份子錢”。隨著政府對出租車數(shù)量的管控，“份子錢”也越來越高。目前，國內(nèi)大部分地區(qū)都在使用此類模式。這種模式下，政府管控導(dǎo)致出租車牌照數(shù)量成為稀缺資源。由于稀缺，出租車公司向駕駛員收取的承包金越來越高，出租車公司坐收漁利，而政府卻沒有取得市場價值的“增值”，出租車司機辛苦工作卻所剩無幾，由此導(dǎo)致出現(xiàn)挑客、宰客、拒載、態(tài)度差等問題。有專家對這種模式概括為“虧了政府、富了公司、苦了駕駛員”。

3.上海模式：實體型公司經(jīng)營?！吧虾ＤＪ健睂儆趯嶓w型公司化模式，政府授予出租車公司特許經(jīng)營權(quán)，出租車公司出資購買車輛，所以出租車的經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)都歸出租車公司所有，然后出租車公司統(tǒng)一招聘駕駛員，出租車駕駛員通過與公司簽訂正式勞動合同方式成為出租車公司的正式員工，由公司為駕駛員提供養(yǎng)老、醫(yī)療等保險服務(wù)，司機每月向公司交納部分管理費，每天按時上下班，取得固定的底薪并按營業(yè)收入取得提成。2014年上海市有出租車51 000輛，95%的車輛是公司化經(jīng)營。這種公司化運營方式，駕駛員是出租車公司的員工，必須要聽從公司管理，有利于公司制度執(zhí)行。相比傳統(tǒng)公司掛靠或公司化承包經(jīng)營模式，該模式對駕駛員的約束更多，獎勵和處罰制度更健全。但這種模式下，因為出租車運營價格執(zhí)行政府定價，而公司要承擔(dān)車輛購置和員工管理的相關(guān)支出又相對固定，在當(dāng)前出租車營運價格偏低的情況下，可能會出現(xiàn)利潤不足、效益低下現(xiàn)象。據(jù)上海出租汽車行業(yè)協(xié)會2012年測算，到2015年上海出租車行業(yè)將面臨全面虧損，平均每臺車每個月將虧損130元。[7]

4.掛靠公司、個體經(jīng)營。目前在許多城鎮(zhèn)，為簡化出租車管理，采取掛靠公司、個體經(jīng)營模式。所謂“掛靠公司、個體經(jīng)營”，是指政府將出租車經(jīng)營權(quán)作為公共資源授權(quán)給特定的公司代理；由出租車司機全款購車后掛靠在代理公司的名下，繳納少量管理費后取得經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)。這種模式在縣城較多。但是在這種模式下，也滋生出很多問題，最大問題就是出租車的資產(chǎn)登記不實現(xiàn)象普遍:購車發(fā)票上寫的是車主的名字，行駛證上卻寫的掛靠公司，一旦發(fā)生糾紛，資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)就較難界定。其次是掛靠公司“有名無實”，大多對司機疏于監(jiān)管，往往會出現(xiàn)出租車司機亂拉客、漫天要價、態(tài)度惡劣、挑客、宰客等現(xiàn)象。

二、濟南市公交車和出租車發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

(一)濟南市公交車發(fā)展?fàn)顩r及目前存在的主要問題

濟南市公交公司成立于1992年，是市屬國有大型一類公益性企業(yè)，職工人數(shù)11 300余人，營運車輛4 400余部，客運出租車輛646部，公交線路210條，運營線路總長3 527.5公里，日均乘客240多萬人次，出行分擔(dān)率為29.69%。[8]濟南市市區(qū)公交線路全部由公交公司運營管理。除常規(guī)公交線路外，另有快速公交線路(簡稱為BRT)7條、無軌電車線路4條(101~104路)，還有大站快車線路2條(201路、202路，屬于隔站?？康墓痪€路，僅在高峰時段運行)。公交票價1元或2元，持公交IC卡乘車8折，2小時內(nèi)換乘6折。部分線路除普通公交外還有K字頭公交，這部分車輛約占全部運營車輛的40%，票價較普通公交高一倍。

1.4 統(tǒng)計學(xué)處理 所有數(shù)據(jù)采用SPSS 13.0軟件包統(tǒng)計分析，6次化療前的HAMA評分進行重復(fù)測量資料方差分析，同時以首次化療前的HAMA值為基礎(chǔ)值，采用配對t檢驗。

目前，濟南公交線路基本能滿足市民乘車需求，但“公交優(yōu)先”落實不到位，存在不少問題。如：除BRT外，公交車專用道設(shè)置不夠，機動車、自行車(包括電動車)、行人搶占公交車道現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，導(dǎo)致公交運行速度慢；公交車專用信號相位設(shè)置不夠；公交車左轉(zhuǎn)車道設(shè)置較少；公交車層次和快慢車結(jié)構(gòu)不合理，尤其是快車比例少[8]； IC卡及換乘優(yōu)惠程度低；部分路段的公交線路重復(fù)率過高，功能一致的多條線路過度集中在同一交通要道上且逐一停靠站，不但浪費公交資源，也加重交通擁堵；在市中心外圍，公交線路基本上設(shè)在主干道，次干道上線路布設(shè)較少，公交線網(wǎng)的直接覆蓋率偏低。

近兩年K字頭公交車急增，價格高一倍，該類型車與普通公交車混行，部分市民很有意見。有些市民本想乘普通公交，但不留神誤乘了K字頭公交多花一倍車費，心里不平衡；部分市民為等普通公交不得不延長等車時間，不但影響時間效率，也造成公交站擁擠。由于K字頭公交車乘車價格高一倍，經(jīng)常不滿員，即使上下班高峰期座位也時有空閑，不但起不到分解人流的應(yīng)有作用，反而在一定程度上加重交通擁堵。

上述問題的存在導(dǎo)致公交車快捷程度差，許多人不愿擠“公交”，這是許多市民選擇自駕車出行并導(dǎo)致交通擁堵的重要原因。目前，濟南市公交出行分擔(dān)率不到30%，與建設(shè)“公交都市”的目標(biāo)要求還有很大差距。

(二)濟南市出租車發(fā)展現(xiàn)狀及存在的主要問題

濟南市城市出租車行業(yè)起步于20世紀(jì)80年代末，行業(yè)主管部門是濟南市交通局。濟南市目前擁有出租車約8 500輛，出租車經(jīng)營企業(yè)37家(大部分為私營企業(yè))，共有1.3萬余名注冊駕駛員。現(xiàn)行出租車經(jīng)營模式為公司化承包經(jīng)營，即交通局根據(jù)城市交通發(fā)展?fàn)顩r將出租車經(jīng)營權(quán)公開招標(biāo)，出租車公司公開競標(biāo)，每家出租車公司根據(jù)規(guī)定的出租車營運指標(biāo)數(shù)量購買并運營相應(yīng)的出租車，然后承包給駕駛員。出租車承運駕駛員多為公司招聘的社會人員，并不是公司正式職員，與出租車公司簽訂運營合同，一次性向公司交納4~4.5萬元的押金(有的公司還向承運駕駛員收取2~3萬元的“好處費”)，每個月再向公司繳納4 050~4 500元的承包費，出租車公司為承運駕駛員提供車輛運營保險服務(wù)，但不為個人購買相關(guān)保險。出租車公司擁有出租車的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，由承運駕駛員承包運營。現(xiàn)有經(jīng)營模式導(dǎo)致不同利益主體之間的利益失衡，主要表現(xiàn)在：

1.出租車公司與承運駕駛員之間存在矛盾。出租車屬于壟斷行業(yè)，政府嚴(yán)格控制出租車數(shù)量，行業(yè)進入壁壘大，出租車公司由此獲得高額壟斷利潤，而承運駕駛員收益偏低，工作辛苦。承運駕駛員不是出租車公司正式職工，與出租車公司沒有簽訂勞動合同，也沒有各種勞動保險，沒有穩(wěn)定感，自身利益得不到有效保障；出租車公司對承運駕駛員月月“穩(wěn)定收費”，但重收費、輕管理，甚至“以收代管、以罰代教”，而不對駕駛員面臨的風(fēng)險承擔(dān)任何責(zé)任，二者之間關(guān)系“不對等”必然會存在矛盾——承運駕駛員很難完全按公司的要求開展?fàn)I運服務(wù)，服務(wù)質(zhì)量難以保證。

2.出租車公司與政府之間存在矛盾。出租車公司多為具有一定社會關(guān)系的私營公司，政府對出租車特許經(jīng)營權(quán)采取指標(biāo)管制，在車輛經(jīng)營權(quán)的分配過程中極容易出現(xiàn)尋租行為并誘發(fā)腐敗。從理論上講，出租車是公共交通體系的重要組成部分，其提供的服務(wù)應(yīng)是公益服務(wù)，然而私營出租車公司基于自身利益最大化考慮，不可能完全按政府公益服務(wù)的要求行事，尤其是很難在運營利益分配方面為政府分憂，并很難嚴(yán)格按政府要求行事。

3.出租車駕駛員與乘客之間的矛盾。由于出租車駕駛員不是出租車公司的正式職工，不可能完全按政府或出租車公司的要求為乘客考慮，加之乘客一般不是“回頭客”以及交通擁堵等原因，很容易在上下班高峰期間在某些區(qū)域造成“打車難”以及“有車打不到”現(xiàn)象(司機寧愿閑著也不愿到擁堵區(qū)域)，尤其是打車軟件的應(yīng)用，駕駛員“拒載”現(xiàn)象更加普遍，在一定程度上損害了乘客的利益，出現(xiàn)“打車難”，背離了發(fā)展出租車行業(yè)的初衷。

另外，現(xiàn)行經(jīng)營模式導(dǎo)致出租車駕駛員心理壓力重、工作時間長、勞動強度大，對心理健康、身體健康損傷很大，每年都有駕駛員累倒在崗位上的案例，對乘客乃至對城市的交通安全造成很大隱患。

三、出租車收歸公交公司統(tǒng)一運營管理的理論依據(jù)和現(xiàn)實依據(jù)

2005年交通部《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》明確指出“城市公共交通是由公共汽車、電車、軌道交通、出租汽車、輪渡等交通方式組成的公共客運交通系統(tǒng)，是關(guān)系國計民生的社會公益事業(yè)”[9]，這說明出租車具有為大眾服務(wù)的城市公用事業(yè)的性質(zhì)。既然屬于城市公用事業(yè)，應(yīng)該首選國有公司運營，如單純依靠市場機制難免會出現(xiàn)失靈現(xiàn)象。

出租車在城市道路上運營之所以能夠獲得盈余，主要依賴于城市提供的道路資源和人流，這是出租車運營最重要的生產(chǎn)要素投入。按生產(chǎn)要素投入理論，生產(chǎn)要素的投入者必然要獲得相應(yīng)的要素收入。既然出租車運營過程中所使用的道路資源和人流是政府提供的，政府按一定比例來分享其盈余就天經(jīng)地義。然而目前私營出租車公司除了向政府交納相應(yīng)稅收和管理費外，其盈余大部分占為己有，明顯不符合生產(chǎn)要素分配原則。因此，將出租車收歸國有公交公司統(tǒng)一運營管理，由國有公交公司代政府獲得其運營盈余在理論上完全可行。

從國內(nèi)外出租車現(xiàn)行經(jīng)營模式看，完全放開市場以及掛靠公司、個體經(jīng)營均不可行，很容易造成交通擁堵并出現(xiàn)“宰客”現(xiàn)象；公司化承包經(jīng)營也存在許多難以解決的“棘手”問題。從出租車作為“公交體系重要組成部分”的定位及治理城市交通擁堵的視角看，嚴(yán)控城市出租車數(shù)量、嚴(yán)控營運價格是國內(nèi)外出租車行業(yè)管理的主流趨勢，“實體型經(jīng)營”應(yīng)該為主流發(fā)展模式。目前多數(shù)城市對公交投入嚴(yán)重不足，且很難大幅增加投入，在這種情形下，要實施好“公交優(yōu)先戰(zhàn)略”，有必要從出租車“營運盈余”方面作文章。出租車既然是公交體系的重要組成部分，且是公交體系中唯一有“盈余”的部分，由政府出面進行管理體制的改革，將出租車并入公交公司統(tǒng)一運營管理，將其“營運盈余”補貼“大公交”，既能解決公交投入不足問題、保證“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略的實施，又?jǐn)[脫了公交體系建設(shè)對財政的高度依賴，同時還有效緩解交通擁堵并解決出租車承包經(jīng)營存在的問題，一舉多得，實踐方面完全具有可行性。

四、出租車收歸國有公交公司統(tǒng)一運營管理的策略和實施步驟

將出租車收歸公交公司統(tǒng)一運營管理，要實施如下策略：首先把出租車所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)從私營出租車公司手中收歸至公交公司；然后由公交公司出資統(tǒng)一購買車輛，統(tǒng)一招聘駕駛員，統(tǒng)一運營管理，統(tǒng)一支配出租車運營盈余，并將盈余補貼公交體系建設(shè)。為有序穩(wěn)妥地推進這項改革，減少阻力，建議采取謹(jǐn)慎態(tài)度分步推進。

第一，今后所有新增出租車指標(biāo)全部分配給公交公司，由公交公司按“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”規(guī)則出資統(tǒng)一購買車輛，統(tǒng)一招聘駕駛員，統(tǒng)一運營管理，公交公司代表政府享有全部營運盈余。同時加快推進出租汽車行業(yè)企業(yè)化經(jīng)營、員工化管理的經(jīng)營模式，與駕駛員簽訂勞動合同，并依法繳納社會保險，落實出租車司機的勞動報酬權(quán)，合理確定承包費用，代替目前承包掛靠制；落實出租車司機的休息休假權(quán)，實行出租車司機代替班制度、減免休息日經(jīng)營承包費等，強令出租車司機每周至少休息一天；落實出租車司機的社會保障權(quán)，進一步建立完善出租汽車企業(yè)工資正常增長機制，加強勞動爭議調(diào)處和勞動監(jiān)察，提倡就相關(guān)內(nèi)容實行工資集體協(xié)商。創(chuàng)新機制解決出租車司機“停車難、就餐難、如廁難”問題。[10-11]

第二，不再向現(xiàn)有其他出租車公司分配新的出租車指標(biāo)，現(xiàn)有出租車按使用年限自然淘汰，使所經(jīng)營的出租車數(shù)量只減不增，待所有出租車淘汰完畢后，對出租車公司予以注銷(也可以根據(jù)出租車公司的意愿，待其經(jīng)營的出租車數(shù)量降低至盈虧平衡點時，將剩余的出租車所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)移給公交公司)。

第三，重新核定出租車乘車價格，建立出租車運價與油價的聯(lián)動機制，及時調(diào)整出租車運價[10]，交通高峰期適當(dāng)加價，鼓勵“合伙拼車”，按乘客意愿實行多元化付費方式。與其他城市相比，濟南市出租車乘車價格偏低，作為公交車的補充，提倡居民在一般情況下多乘坐公交車出行，只有在有急事、尋求方便等不得已情況下才乘坐出租車，為此應(yīng)該適當(dāng)上調(diào)出租車價格，建議起步價調(diào)至10元。居民夜間出行乘坐出租車往往是由于公交車收車不得已而為之，鑒于出租車服務(wù)是“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”性質(zhì)，建議取消夜間加價政策。上下班高峰期之所以“打車難”，除了乘客需求增多方面的原因外，更重要原因是由于交通擁堵出租車駕駛員不愿意到擁堵嚴(yán)重區(qū)域“攬客”，為此建議在7:30-9:00、17:00-18:30兩個交通高峰時段適當(dāng)加價(如提高20%)。濟南市目前乘坐出租很少有乘客愿意“合伙拼車”，原因在于“拼車”價格機制不合理，建議大幅調(diào)低“拼車”價格。進一步改進收費儀表功能，既要便于收費監(jiān)督，又要能夠多元化付費，尤其鼓勵用公交IC卡付費(如優(yōu)惠10%)。

第四，公交公司創(chuàng)新出租車管理方式，引導(dǎo)公交公司推出人工電話召車、手機軟件召車、網(wǎng)絡(luò)約車等多種電召服務(wù)方式，充分利用大數(shù)據(jù)信息，對出租車實時全城全程跟蹤服務(wù)，統(tǒng)籌安排，實現(xiàn)“五分鐘”等車極限。

第五，公交公司要隨著經(jīng)營出租車數(shù)量的增加，將其盈余逐步投入“大公交”建設(shè)，不斷強化“公交優(yōu)先”地位。首先要改善公共交通的基礎(chǔ)設(shè)施、更新車輛(改用新能源空調(diào)車)，營造良好乘車環(huán)境，提高乘車便捷度和行車速度；其次取消K字頭公交車與普通公交車的差別收費政策，并逐步降低乘車價格(建議每年下降10~15%)，一個小時內(nèi)換乘免費，以吸引更多的人乘公交出行。

五、出租車收歸公交公司統(tǒng)一運營管理的效益分析

第一，從政府角度看，實施這項改革能夠減輕政府的財政壓力。濟南市政府公交建設(shè)的目標(biāo)是“到2017年力爭將我市打造成國內(nèi)一流的公交都市示范城市”[12]，為了實現(xiàn)該目標(biāo)，“自2013年起，市政府每年從土地出讓凈收益中安排1億元專項資金用于城市公交場站建設(shè)，對因?qū)嵭械推眱r、減免票、承擔(dān)政府指令性任務(wù)等造成的財政性虧損，以及企業(yè)在技術(shù)改造、節(jié)能減排、經(jīng)營冷僻線路等方面的投入，市財政每年給予不少于1.5億元的補貼”[12]。實實在在說，這個補貼額度是十分有限的(濟南市公交總公司僅2012年度虧損就有7.98億元[1])，不改革目前公交投入機制，難以實現(xiàn)“公交都市”目標(biāo)。

第二，從公交公司角度看，目前人力成本、燃料成本等多重因素導(dǎo)致公交公司負擔(dān)過重，資金缺乏，生存壓力大。出租車收歸公交公司運營后，將其盈余用于公交體系建設(shè)，減輕對政府補貼的依賴。按濟南市10 000輛出租車測算，全部收歸公交公司運營管理后，每年可以有3.5億至4億元的運營凈盈余，完全可以解決“公交優(yōu)先”的資金需求。

第三，從居民出行和緩解交通擁堵角度看，這項改革會大大提高公交便捷程度和運行速度，同時會降低公交乘車價格，將會吸引更多的人乘坐公交出行，必然會減少私家車出行數(shù)量，既有效緩解交通擁堵、有效改善城市環(huán)境質(zhì)量，又讓居民節(jié)省了出行成本。

第四，從出租車駕駛員角度看，這項改革有利于增加就業(yè)和社會穩(wěn)定，尤其是保護了出租車駕駛員的應(yīng)有利益。公交公司與駕駛員簽訂正式勞動合同，使以前無身份、無地位的“打工仔”轉(zhuǎn)變?yōu)閲衅髽I(yè)的正式員工，增強了工作崗位的“榮譽感”，有利于駕駛員的身心健康，使駕駛員在工作過程中更能自覺維護城市形象。公交公司根據(jù)自身發(fā)展目標(biāo)對駕駛員進行以服務(wù)為中心的職業(yè)培訓(xùn)和統(tǒng)一規(guī)范管理，能夠有效解決目前“打車難”等現(xiàn)象。駕駛員擺脫了沉重的“承包”壓力，同時也不會像以前那樣無休止疲勞駕駛，有利于行車安全。問卷調(diào)查表明，有23%的司機“強烈支持”這項改革，55%的司機表示“支持”，其他人持“無所謂”態(tài)度。

第五，從社會效益看，出租車駕駛員實際可支配收入增加后，會增加消費支出，一定程度上可以為拉動消費、刺激經(jīng)濟發(fā)展做出貢獻。出租車收歸國有后，公交公司統(tǒng)一管理，實行輪班和休息制度，相對需要的駕駛員數(shù)量也會增加，有利于增加就業(yè)和社會的穩(wěn)定，有利于構(gòu)建和諧社會。同時公交公司會選購新能源公交車和出租車，利于資源的節(jié)約和環(huán)境的保護。在經(jīng)營城市理念的基礎(chǔ)上，發(fā)展綠色交通將有利于保護環(huán)境，減輕日益嚴(yán)重的霧霾，有利于市民的身心健康。

六、出租車收歸公交公司統(tǒng)一運營管理要解決好的幾個問題

(一)公交公司要規(guī)范管理出租車及駕駛員

出租車收歸公交公司運營后，要針對其產(chǎn)生的新特點制定更加嚴(yán)格、更加全面的運營規(guī)范和管理標(biāo)準(zhǔn)。

在出租車管理方面，統(tǒng)一購車，統(tǒng)一為每輛出租車安裝GPS定位系統(tǒng)和行車記錄儀等監(jiān)控系統(tǒng)，以監(jiān)督駕駛員的工作情況并保障乘客安全；統(tǒng)一規(guī)劃和規(guī)范出租車禁停靠區(qū)域，禁止出租車隨意停車攬客、卸客；借鑒大數(shù)據(jù)管理理念，對出租車實行實時全城全程統(tǒng)一調(diào)度，引導(dǎo)使用各種打車軟件，實現(xiàn)市民出租車等待5分鐘極限。

在駕駛員管理方面，建立健全各項規(guī)章制度。由公交公司統(tǒng)一招聘出租車駕駛員，并與其簽訂正式的勞動合同，實行聘任合同制。制定新的《出租車駕駛員規(guī)范服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和獎懲措施》，駕駛員工作期間要統(tǒng)一著裝、統(tǒng)一規(guī)范用語、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；對受到乘客表揚的要獎勵，受到乘客投訴的要處罰。為出租車駕駛員制定科學(xué)合理的薪酬制度，綜合考慮營運里程、營運收入、營運時間、營運成本等因素，既要調(diào)動工作積極性，又要防止疲勞駕駛，確保行車安全。另外，還要加強出租車駕駛員的健康體檢以及業(yè)務(wù)培訓(xùn)和繼續(xù)教育，保障身體健康并不斷提升業(yè)務(wù)素質(zhì)和服務(wù)水平。

(二)進一步完善公共交通體系建設(shè)規(guī)劃

政府要通過完善公共交通體系建設(shè)規(guī)劃，進一步明確各種公共交通方式的定位，尤其是明確“公交優(yōu)先”并逐步由“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”向“純公共產(chǎn)品”過渡的定位以及出租車作為公交車“拾遺補缺”的“配套”或“補充”地位。要科學(xué)預(yù)測和規(guī)劃各種交通方式的發(fā)展數(shù)量規(guī)模及空間布局，以完善的城市公共交通體系引領(lǐng)城市發(fā)展。目前看，濟南市主城區(qū)上下班高峰出租車“打車難”問題突出，加之出租車收歸公交公司統(tǒng)一運營管理后會出現(xiàn)一些新特點，更顯運力不足，應(yīng)該適當(dāng)擴大出租車數(shù)量規(guī)模，建議在目前基礎(chǔ)上再增加2 000輛以上。

(三)把“公交優(yōu)先”落到實處，著力打造快速公交系統(tǒng)

要把“公交優(yōu)先”具體落實到“路權(quán)優(yōu)先、信號優(yōu)先、設(shè)施優(yōu)先、路網(wǎng)優(yōu)化”等基本保障方面。首先，進一步加大公交專用車道里程，對 “非法侵入”公交車道的機動車、自行車、電動車及行人予以重罰。[8]目前對機動車“侵入”公交專用道有相應(yīng)制裁措施，而對行人和非機動車缺少相應(yīng)制裁措施，導(dǎo)致部分行人和非機動車駕駛員經(jīng)常占用機動車道，建議將行人和非機動車納入交通管轄范疇，保持“嚴(yán)管”態(tài)勢，確保公交車在專用道上不受交通擁堵的限制而暢通無阻。第二，設(shè)置更多的公交車專用信號相位，并對禁止一般機動車輛左轉(zhuǎn)彎、交通量較大的路口，設(shè)置公交車左轉(zhuǎn)車道(可將其進口道展寬1個車道，在紅燈期間供公交車停車使用)[8，13-14]。第三，進一步加強“換乘中心”建設(shè)，同時在城市交通與區(qū)域交通的連接點、大型城市綜合體周邊建設(shè)綜合換乘樞紐，建設(shè)港灣式公交?？空炯皳Q乘站，完善站臺配套設(shè)施，減少公交車站臺時間延誤[8，13-14]。第四，加快智能調(diào)度系統(tǒng)的建設(shè)步伐，在具備條件的線路上全部實現(xiàn)智能化調(diào)度車輛，同時要加強與優(yōu)化公交站點智能LED顯示屏的管理，建設(shè)手機公交到站信息查詢系統(tǒng)等，多方位為市民提供公交信息服務(wù)。第五，優(yōu)化公交線路，將公交線路劃分為不同層次和快慢車，加快發(fā)展快速公交，開通大站快車、高峰跨線車、專線公交、小區(qū)公交等便民線路，在目前多路公交密集區(qū)推行“一路一街一車”公交運營模式(即一條或相連的幾條街路原則上只設(shè)一條公交線路，從頭到尾，往復(fù)運行，或選相鄰街路作“環(huán)形”運行)，建設(shè)以大容量快速公交為骨干，普通公交為主體，快線、專線、普線、支線相協(xié)調(diào)的公交網(wǎng)絡(luò)，提高公交出行的便捷性和行車速度[8，13-14]。

參考文獻：

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[14]趙東云，李東.以“公交都市”建設(shè)引領(lǐng)城市發(fā)展[N].中國交通報，2013-11-02.

責(zé)任編輯：高文河

基金項目：山東省科協(xié)項目“濟南市交通擁堵的成因調(diào)查及治理對策”(SD12064)。

作者簡介：朱孔來(1963—)，男，山東臨沭人，教授,研究方向為區(qū)域經(jīng)濟、宏觀經(jīng)濟統(tǒng)計分析與綜合評價、軟實力。

收稿日期：2015-06-08

中圖分類號：C931.2

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1671-3842(2015)06-0015-07

doi:10.3969/j.issn.1671-3842.2015.06.03