【摘要】目前有關(guān)政策限制農(nóng)村住房入市交易，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)嚴重的歷史時期具有一定合理性，但在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進背景下重新審視有關(guān)政策的存在邏輯有局限，放寬我國農(nóng)村住房入市交易利大于弊。為確保農(nóng)村住房入市交易健康運行，嚴格而科學開展對農(nóng)村的整體規(guī)劃等各類保障措施的建立十分必要。我們對農(nóng)村住房入市交易在一些主要方面可能產(chǎn)生的影響也做了初步探討。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村住房 產(chǎn)權(quán)交易 宅基地流轉(zhuǎn)

一、問題的提出

農(nóng)村住房是農(nóng)民最重要的不動產(chǎn)。但長期以來，國家相關(guān)法規(guī)和政策將宅基地視為農(nóng)村的社會福利，系無償分配，宅基地使用權(quán)人被嚴格限定為農(nóng)村集體組織成員。在房地一體的原則下，農(nóng)村住房的交易也被局限于村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員之間。這無疑極大地制約了農(nóng)村住宅的價值實現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會《中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道?！蹦敲?，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進背景下仍然對農(nóng)村住宅交易的對象實施嚴格限定是否必要，放寬農(nóng)村住宅交易對象之后影響又會如何很值得討論。學術(shù)界對此探討也是正反有持，反對流轉(zhuǎn)的觀點如，農(nóng)村宅基地不得交易是農(nóng)村宅基地分配制度的有機組成部分，農(nóng)村宅基地分配制度是有效維系億萬農(nóng)民基本生存權(quán)的重要制度，必須重申禁止農(nóng)村宅基地交易的現(xiàn)行法律政策。事實上，不少學者關(guān)注到農(nóng)村住宅入市交易的必要性。如劉潤秋（2006）、楊東升等（2008）、岳彩申等（2014）都認為，農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是盤活農(nóng)村資源、深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的重要內(nèi)容。但既有研究對有關(guān)政策嚴格限定農(nóng)村住房交易對象的條件變遷的討論并不充分。本文將農(nóng)村住房界定為獨戶農(nóng)民在農(nóng)村該戶宅基地上建設的自有住房，農(nóng)村住房的入市交易指的是村民因為城鎮(zhèn)化或其他原因，進入房地產(chǎn)市場，將自有農(nóng)村住宅進行自由轉(zhuǎn)讓交易，交易對象不限農(nóng)村人之間。因為如果局限在本村人之間交易，往往因為市場不活躍而難以有效定價。筆者認為，目前政策嚴格限定農(nóng)村住房交易對象的邏輯需要重新審視，我國農(nóng)村住房入市交易已經(jīng)具備可行性，放寬農(nóng)村住房入市交易利大于弊。

二、限制農(nóng)村住房入市交易的邏輯審視

《土地管理法》第八條規(guī)定：宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。第六十三條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租于非農(nóng)業(yè)建設。國務院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）明確規(guī)定“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地?！币陨弦?guī)定堵死了城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋的路。農(nóng)村房屋如果出售給城市居民，房屋所依附的宅基地使用權(quán)必然同時作為標的物，將事實造成宅基地使用權(quán)必然同時作為標的物，將事實造成城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地，因而為現(xiàn)行法律所禁止?！秶鴦赵恨k公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發(fā)[1999]39號）規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證?！币陨戏ㄒ?guī)和政策之所以做出這樣的規(guī)定，主要的顧慮有三：一是擔心社會穩(wěn)定。我國農(nóng)村社會保障體系尚未全面建立，而農(nóng)民的宅基地是一種與身份相聯(lián)系的福利性分配。通常，每一農(nóng)戶只有一處宅基地。農(nóng)民一旦失去住房及其宅基地，將會喪失基本生存條件，影響社會穩(wěn)定。二是擔心農(nóng)村住房交易成為變相的宅基地買賣。三是擔心農(nóng)村房屋出售后用于非農(nóng)建設，不利于農(nóng)用地的保護。這樣的顧慮應該說在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)嚴重的歷史時期具有一定的合理性和必要性。但在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，仍然限制農(nóng)村住房入市交易的邏輯還合理嗎？

（一）放寬農(nóng)村住房入市交易會帶來社會穩(wěn)定嗎

這個問題的潛意識中武斷地假定了很多農(nóng)民都是非理性的，他們會隨意地不計后果地做出出售自己住房的決定。記得有位研究農(nóng)民的經(jīng)濟學家曾經(jīng)感嘆過，每位農(nóng)民事實上都是經(jīng)濟學家，他們是理性的（按道理說在城市居民是可以把房屋自由出讓的，但現(xiàn)實中有幾個人會把自己唯一的房子賣了去賭博或是不合理的高消費？）。筆者在成都農(nóng)村開展農(nóng)地抵押融資中就發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)農(nóng)民對于住房和貸款等重大決策非常慎重?？偟膩碚f，放寬農(nóng)村住房入市交易不會影響社會穩(wěn)定。

在傳統(tǒng)二元經(jīng)濟社會中，農(nóng)民被認為是一種身份，但在發(fā)達國家農(nóng)民卻是一種職業(yè)和生活方式。隨著我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的推進和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的打破，農(nóng)民也應該成為一種職業(yè)選擇，不應該將農(nóng)民身份化進而限制農(nóng)民對自己住房的收益和處分的權(quán)利，也不能限制那些從事農(nóng)業(yè)的人就必須住在農(nóng)村。雖然，農(nóng)村宅基地的初始分配受本集體經(jīng)濟組織成員的限制，但農(nóng)村村民實際取得宅基地后所修建的住房通常是農(nóng)民終身積蓄所在，甚至是農(nóng)民竭其一生的心血，不能因為一種身份就限制了他們對宅基地之上住房的處分收益權(quán)。否則，無異于將農(nóng)民身份固化并予以歧視待遇。

（二）農(nóng)村宅基地買賣是洪水猛獸嗎

土地集體所有和國家所有是并列的概念，都是公有制經(jīng)濟的組成部分，國家所有土地可以在土地規(guī)劃的約束下自由交易，為何農(nóng)村集體所有的宅基地買賣就要受到嚴格限制呢？這種城鄉(xiāng)有別的限制事實上是把國家所有凌駕于集體所有之上，我們不能把是否繳納國有土地使用權(quán)出讓金作為房屋是否具有產(chǎn)權(quán)的標準（順便提一下小產(chǎn)權(quán)房，如果開發(fā)時向村集體繳納了土地出讓金，又是由合格的開發(fā)主體開發(fā)的也應該頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書）。如果允許農(nóng)民自建住房入市交易，應從其所得收益中繳納一部分給村集體，這部分相當于一定使用年限內(nèi)的宅基地使用權(quán)費用，否則就成為了農(nóng)民把自己的生而有之的權(quán)利（農(nóng)民對土地的權(quán)利倒像是一種生而有之的權(quán)利了，就是那些出生在農(nóng)村沒有獲得城鎮(zhèn)戶口的人對土地無償使用的權(quán)利）賣給了別人，無益于村集體財富的保值增值。這些轉(zhuǎn)讓所得可以用來辦集體所屬的企業(yè)，或者入股公司，或者完善本村的公共服務設施，這樣可以增強集體經(jīng)濟的影響力，有利于村民共同致富。額外補充的是在村集體經(jīng)營性建設用地上開發(fā)住宅應該以公司作為法律主體，公司應該向村集體繳納集體土地使用權(quán)出讓金，除了村集體所屬公司可以開發(fā)外其他公司也享有平等的土地開發(fā)權(quán)?？梢灾贫ㄒ欢ǖ闹贫仁沟貌煌拇寮w合理、合法地實現(xiàn)合并、拆分和產(chǎn)權(quán)交換。

（三）限制了農(nóng)村住房入市交易就能保護好農(nóng)用地嗎

一直以來，我國嚴格限制了農(nóng)村住房入市交易，但事實上農(nóng)用地保護的形勢非常嚴峻。不斷的房地產(chǎn)開發(fā)和工業(yè)園區(qū)的擴張，我國可耕地下降不少。限制農(nóng)村住房入市交易不等于保護好農(nóng)用地，其實耕地是否減少和減少的程度如何與土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的主體并無顯著關(guān)系。

（四）放寬農(nóng)村住房入市交易會帶來逆城市化嗎

2015年2月25日國土資源部部長姜大明向十二屆全國人大常委會第十三次會議作《關(guān)于授權(quán)國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》說明時候也談到：“試點行政區(qū)域在現(xiàn)階段不得以退出宅基地使用權(quán)作為進城落戶的條件，宅基地退出實行自愿有償，轉(zhuǎn)讓僅限在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，防止城里人到農(nóng)村買地建房，導致逆城市化問題?！边@可以代表新形勢下對農(nóng)村住房入市交易的另一種顧慮。筆者認為所謂的逆城市化是個偽命題，什么叫逆城市化？農(nóng)村經(jīng)濟要發(fā)展必然離不開各種要素的流動，必然離不開商業(yè)和必要的工業(yè)。以前我們發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，說明我們并不認為在農(nóng)村發(fā)展工商業(yè)有什么不妥。農(nóng)村是以農(nóng)業(yè)為主的，城市是以工商業(yè)為主的，但是現(xiàn)代的農(nóng)村不能缺少工商業(yè)，未來的城市也可以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。從比較優(yōu)勢理論來說，城市在工商業(yè)發(fā)展上更有優(yōu)勢，農(nóng)村在農(nóng)業(yè)發(fā)展上更有優(yōu)勢。城市化的本質(zhì)是工商業(yè)的比重不斷升高，市場要素流動更加充分，從而使得人們更為便捷地得到所需商品和服務，而不是說國有土地上就是城市，集體土地上就是或者就應該是農(nóng)村，到集體土地上買房子就認為是逆城市化顯然是形而上學的觀點。按照目前城市化的邏輯，如果我國城市化率達到85%，就意味著大部分人口住在城市，而按照現(xiàn)在的情況，這些農(nóng)民進城買得起城市的房子嗎？如果不允許農(nóng)民自由轉(zhuǎn)讓自己在農(nóng)村的住房，僅依靠每年一千元每畝左右的土地承包出讓金顯然杯水車薪，算上在城里打工的收入再扣除現(xiàn)在較高的生活成本，在城里置業(yè)很不容易，更不要說讓絕大部分的農(nóng)民在城里買房子了。即使對城市工薪階層來說，如果禁止他們轉(zhuǎn)讓現(xiàn)有的住房，單純依靠工資重新置業(yè)又談何容易。有人會說，他們的房屋被政府征收以后拿到補償就可以在城市置業(yè)了。但政府征收農(nóng)民的土地主要是用來發(fā)展工業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)的，政府大量征收土地將意味著我國耕地的銳減，依靠這樣的手段來城市化是不可持續(xù)的。如果依賴村集體把這些宅基地回購，也是不太現(xiàn)實的，村集體沒有回購宅基地的動力和財力?？偠灾?，大幅度壓縮現(xiàn)有宅基地的存量規(guī)模進而騰出更多土地用于農(nóng)作物耕種是很不現(xiàn)實的。目前的城市化路徑會加劇土地緊張，因為許多想在城市生活的農(nóng)民在城市置業(yè)的同時還要保留農(nóng)村的房子，因為農(nóng)村的房子缺乏有效流轉(zhuǎn)的市場（目前只能在村集體范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓），難以獲得比較公平的對價。按照現(xiàn)在城市化率的計算方法，要想城市化率達到85%，那么就意味只有15%的農(nóng)村戶口。如果保持耕地面積不變，意味著15%農(nóng)民所在集體占有著中國大部分的可耕地（這內(nèi)在地要求我國農(nóng)村不同村集體之間可以合并和產(chǎn)權(quán)交換，要不然會產(chǎn)生隨著一些村集體的農(nóng)民在市民化以后消亡的危機），問題是大部分農(nóng)民市民化以后他們留在農(nóng)村的房子怎么辦？如果農(nóng)民大幅度減少，而住房卻只能限于村民之間流轉(zhuǎn)，那么這個交易市場極度不平衡，定價將嚴重偏頗。而且我國法律又規(guī)定一戶只能有一處宅基地，面臨有人賣卻無人接盤的尷尬境地。即使政府基于發(fā)展房地產(chǎn)市場的考慮，那么更多具有購買力的農(nóng)民（農(nóng)村住房的可交易將顯著增強農(nóng)民的購買力）也是有助于城市房地產(chǎn)市場繁榮的。

三、農(nóng)村住房入市交易的意義

（一）盤活農(nóng)村存量資源，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要途徑

相對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)而言，農(nóng)村宅基地上自建住房的可交易化對農(nóng)民收入的影響更大。在農(nóng)村農(nóng)民種一畝地的糧食，扣除農(nóng)藥化肥和人工成本、機器費用，只剩下很微薄的收入。就算農(nóng)民把土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，流轉(zhuǎn)價格也是不高的，平均不到1000元畝/年，無法真正改變農(nóng)民的收入水平。如果農(nóng)民的房屋可以進入市場交易，交易對象不受農(nóng)村集體組織成員限制，交易市場活躍起來以后，可以對村民的住房進行合理的價格發(fā)現(xiàn)，無疑極大激活農(nóng)村住房的市場價值。這于農(nóng)民而言將是很大的一筆收入，也可以為農(nóng)民進一步創(chuàng)業(yè)提供較強的資金支持。隨著農(nóng)民房屋的內(nèi)在價值大大提升和流動性提高，農(nóng)村住房的抵押和擔保也更容易被銀行認可和接受，農(nóng)民進城安家創(chuàng)業(yè)也能夠有更大的借貸資金支持。事實上，農(nóng)村閑置的住房存量巨大，相當部分農(nóng)民流轉(zhuǎn)住房的愿意非常強烈。盤活農(nóng)村住房資源是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要途徑。

（二）促進生產(chǎn)要素和資源向農(nóng)村流入

目前，有很多城里人向往農(nóng)村清新的空氣和田園般放松的生活狀態(tài)，有強烈的愿望居住在農(nóng)村，如果放寬農(nóng)村住房入市交易，必將吸引部分人才、資金、技術(shù)回流農(nóng)村，從而帶動各種生產(chǎn)要素向農(nóng)村流入，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和醫(yī)療、教育等公共服務的改善，這無疑對阻遏農(nóng)村的“空心化”和衰敗有重要意義。

（三）調(diào)節(jié)供需關(guān)系，平抑我國住房市場的高價格

大量的農(nóng)村住宅進入市場以后，將根本改變我國房屋市場的供求關(guān)系，真正達到抑制房價，實現(xiàn)人人有房子居住的目標。城里人也可以根據(jù)自己的經(jīng)濟實力選擇購買農(nóng)村住房。

（四）有利于建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房市場

同城市住房一樣可以自由進入房地產(chǎn)市場，如果賦予農(nóng)村住房自由處分和入市交易的權(quán)能，將有助于建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房市場，使城鄉(xiāng)住房在同一的價值體系中實現(xiàn)自身的價值，這既是對農(nóng)民的公平對待，也是向破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)邁出了重要一步。

四、保障農(nóng)村住房入市交易健康運行的措施

一是完善農(nóng)村規(guī)劃。嚴格而科學開展對農(nóng)村的整體規(guī)劃，以及規(guī)劃的執(zhí)行力度，以確保對農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護。這類似在城市，雖然國有土地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但是各個區(qū)塊的建設要符合一定的城市統(tǒng)籌規(guī)劃。應該充分發(fā)揮科學合理的農(nóng)村規(guī)劃在農(nóng)村發(fā)展中的作用，用合理、有效的管理來應對可能出現(xiàn)的對農(nóng)用地的侵占和其他妨礙農(nóng)村發(fā)展的情形發(fā)生。只有這樣，在放寬農(nóng)村住房入市交易，給予農(nóng)民更多致富機會的同時，通過科學規(guī)劃和強有力的規(guī)劃執(zhí)行確保農(nóng)村土地的有序使用。

二是明確對入市交易房屋的質(zhì)量要求?？梢砸?guī)定只有經(jīng)過質(zhì)檢合格以后才能進入市場交易，并且規(guī)定農(nóng)村房屋原始出售方的責任，避免后續(xù)因為質(zhì)量問題引發(fā)糾紛。

三是明確村集體對村級公共服務設施的投入責任。隨著村級財政的增強，也應該讓村集體在村級公共服務設施建中承擔更大的責任。

四是堅持試點先行，循序漸進原則。堅持試點先行，循序漸進原則是我們改革取得成功的重要經(jīng)驗。農(nóng)村住房入市交易，首先可以放寬在城鎮(zhèn)有固定居所的村民之農(nóng)村住房的交易，或者，可以放開農(nóng)村住房面積較大、超過自住需要的村民自愿出售其中的部分住房。這可以確保村民出售農(nóng)村住房后仍然有安居之所。

五是完善農(nóng)村村民自治制度，加強農(nóng)村法制建設，把農(nóng)村各項事務納入法治軌道?，F(xiàn)實中我們看到一些村干部利用職權(quán)中飽私囊，貪污挪用集體財產(chǎn)。必須把農(nóng)村各項事務納入到法治軌道，不然村級組織在經(jīng)濟實力大大增強之后，很難以有效管控。必須完善村民自治制度，對權(quán)力的行使實施有效約束和監(jiān)督。

五、村民自建住宅入市交易的可能影響探討

（一）對國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響

將增強農(nóng)村集體經(jīng)濟，提高集體所有制經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的比重，村集體作為基層政治組織和經(jīng)濟組織在經(jīng)濟社會生活中扮演著越來越重要的作用，對經(jīng)濟社會生活多個方面產(chǎn)生深遠的影響。以前的城市化是城市不斷吞并農(nóng)村的城市化，是土地國有逐步取代土地集體所有的城市化，新內(nèi)涵的城市化是國有制經(jīng)濟和集體所有制經(jīng)濟同步發(fā)展的城市化，這將有助于在激發(fā)國民經(jīng)濟活力的同時，又能保持我國公有制經(jīng)濟的主導地位。農(nóng)民自建住宅入市交易將大大提高農(nóng)民的可支配財富和其財富的流動性，將極大刺激農(nóng)民的消費性支出，為我國經(jīng)濟的發(fā)展注入動力。

（二）對房地產(chǎn)市場和政府財政收支結(jié)構(gòu)的影響

以前用于房地產(chǎn)開發(fā)的土地主要來之于國有土地，今后將有更多的房地產(chǎn)開發(fā)土地來自于集體土地，來自于那些從農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)又集中起來的土地。房地產(chǎn)開發(fā)商可以直接從多個村民手中購買土地的使用權(quán)，然后適當?shù)牧鬓D(zhuǎn)整理再集中開發(fā)商品房，當然其中一部分流轉(zhuǎn)收益歸村集體所有，村集體也可以在房地產(chǎn)的后續(xù)開發(fā)中享有更多的收益。這也會改變我國不同層級政府的收入結(jié)構(gòu)，給予基層組織和基層政府更大的財政支配權(quán)力，從而對我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度產(chǎn)生較大影響，也會避免財政轉(zhuǎn)移支付中出現(xiàn)的各種尋租現(xiàn)象。

（三）對農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響

村民自建住宅入市交易是建立在現(xiàn)有的耕地紅線等硬約束之上的，本來應該多少宅基地還是多少宅基地，并不因此而額外增加宅基地總面積。本文作者認為在有效管理的情況下，并不會對我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生顯著的不利性影響。而且在以土地要素為核心的各要素流動的促進下，更有助發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供更強有力的物質(zhì)基礎(chǔ)。我們知道現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要很多硬件配套設施，在目前比較薄弱的農(nóng)村經(jīng)濟之下難以支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民自建住宅入市交易也沒有剝奪農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)的權(quán)利，在他們更加富裕的情況，農(nóng)民將有更多的財力投資于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，從而提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)附加值。

參考文獻

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基金項目：西南民族大學2015年研究生“創(chuàng)新型科研項目”資助。

作者簡介：董偉宇（1986-），男，漢族，江蘇淮安人，碩士研究生學歷，現(xiàn)任上海漢得融晶信息科技有限公司資產(chǎn)負債和管理會計業(yè)務部咨詢員，主要研究方向：農(nóng)村發(fā)展、金融資產(chǎn)定價、金融風險管理。