美國洪水保險之進(jìn)程及啟示

何霖

(四川文理學(xué)院四川革命老區(qū)發(fā)展研究中心，四川達(dá)州635000)

摘要：美國洪水保險計劃是世界上最為成功的巨災(zāi)保險制度之一，已成為世界各國研究和探索洪水保險的重要參考。對美國洪水保險的發(fā)展、變革歷程及其主要內(nèi)容予以介紹和評述，以期對我國巨災(zāi)保險制度的建立有所裨益。

關(guān)鍵詞：美國；洪水保險；啟示

作者簡介：何霖(1982—)，男，四川宣漢人。副研究員，碩士，主要從事巨災(zāi)保險法研究。

中圖分類號：D922、284；F840.64文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

收稿日期：2015-06-15

基金項(xiàng)目：四川省社科聯(lián)外語專項(xiàng)“‘酷兒’理論視域下的黑人女作家作品中的女性身份訴求”(SC13WY18)；四川省教育廳重點(diǎn)項(xiàng)目“酷兒理論緯度下的托尼·莫里森作品研究”(14SA0131)

洪水災(zāi)害是我國發(fā)生頻率最高、損失最為嚴(yán)重的自然災(zāi)害之一。受緯度、地形、海陸分布等條件影響，我國氣候變化十分復(fù)雜，洪澇災(zāi)害極為頻繁。1954年大水災(zāi)，全國受災(zāi)面積達(dá)2．4億畝，成災(zāi)面積1．7億畝，長江洪水淹沒耕地4 700余萬畝，死亡3．3萬人。[1]20世紀(jì)90年代以來，我國洪災(zāi)愈發(fā)頻繁，損失不斷增大。1998年，一場大洪災(zāi)幾乎席卷了大半個中國，“共有29個省區(qū)遭受了不同程度的洪澇災(zāi)害，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)1 666億元”。[2]從每年民政部、國家減災(zāi)委發(fā)布的自然災(zāi)害基本情況來看，除去地震災(zāi)害，我國自然災(zāi)害以洪澇、干旱和臺風(fēng)災(zāi)害為主，其中，洪澇及其引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害所造成的損失占最大比例。

20世紀(jì)80年代以來，我國開始了洪水保險的探索。20世紀(jì)90年代，我國一些地區(qū)開展了洪水保險的試點(diǎn)，但都以失敗告終。主要原因在于我國洪災(zāi)保險依附于主險，費(fèi)率依火災(zāi)險之標(biāo)準(zhǔn)，未考慮洪災(zāi)風(fēng)險因素，因而容易出現(xiàn)保險公司逆向選擇的情況。近年來，我國先后在深圳、云南、寧波、四川啟動巨災(zāi)保險試點(diǎn)，探索符合本國國情的巨災(zāi)保險道路。2014年，水利部在《關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》中明確提出，要探索建立洪澇干旱災(zāi)害保險制度。

相較我國而言，域外諸多國家洪水保險走在前列，有關(guān)理論研究也極為成熟。美國是世界上最早推出洪水保險的國家，至今已有一百多年的發(fā)展歷史。美國也是最早以立法形式推行全國性洪水保險的國家，雖幾經(jīng)周折，但不斷探索，不斷完善，現(xiàn)已成為世界上最為成功的巨災(zāi)保險制度之一，也成為世界各國研究和探索洪水保險的重要參考。

一、美國洪水保險之發(fā)展歷程

(一)美國洪水保險之肇始

美國洪水保險始于1897年的伊利諾伊州。受1895年、1896年連續(xù)兩次重大洪災(zāi)影響，當(dāng)?shù)匾患冶ｋU公司適時推出洪水災(zāi)害保險業(yè)務(wù)，主要針對密西西比河與密蘇里河沿岸的居民。該業(yè)務(wù)推出后，僅有洪災(zāi)高風(fēng)險地區(qū)的居民購買。然而，1898年的洪災(zāi)來襲，水災(zāi)損失超過了保險基金總和，該公司損失巨大，不得不退出該業(yè)務(wù)。

到了20世紀(jì)20年代，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，美國保險業(yè)出現(xiàn)快速增長。出于吸收更多保費(fèi)、追逐更大盈利的目的，不少保險公司將洪災(zāi)損失納入賠付范疇。①隨著保險市場的逐步擴(kuò)大，保險的覆蓋面增加，保險公司的風(fēng)險也迅速擴(kuò)張。20世紀(jì)20年代后期，一些保險公司由于1927年密西西比河大洪水的賠付遭致破產(chǎn)，②保險業(yè)才認(rèn)識到他們在應(yīng)對洪水風(fēng)險時準(zhǔn)備并不充分，抗風(fēng)險能力嚴(yán)重不足。保險市場對洪水保險的熱情迅速降到冰點(diǎn)。至此，單純的保險公司介入洪災(zāi)保險宣告徹底失敗。

(二)聯(lián)邦洪水保險制度之夭折

由于洪泛區(qū)土地成本偏低，刺激了人們的開發(fā)熱情，這類區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，也導(dǎo)致每次洪災(zāi)所造成的損失越來越大。到了20世紀(jì)50年代初，美國反思救災(zāi)思路，并開始重視洪水保險所能發(fā)揮的功效。1952年，美國總統(tǒng)杜魯門向國會提交了洪水保險法案，但未獲通過。1955年，美國先后遭致兩次颶風(fēng)襲擊，在巨大損失的刺激和推動下，美國國會于1956年通過了《聯(lián)邦洪水保險法》，意圖通過征收洪水保險保費(fèi)，抵消低廉低價的誘惑，并在一定程度上減輕政府財政負(fù)擔(dān)。但由于立法準(zhǔn)備的不充分，國會存在疑慮，加之保險行業(yè)的意見分歧，導(dǎo)致保險基金最終未獲批準(zhǔn)，該法出臺9個月后即宣告死亡。

(三)國家洪水保險體制之緩慢進(jìn)展

1964年，美國阿拉斯加南部發(fā)生9.2級地震，造成178人死亡，經(jīng)濟(jì)損失約5億美元。1965年，颶風(fēng)“Betsy”造成約24億美元的經(jīng)濟(jì)損失。經(jīng)此，聯(lián)邦的救災(zāi)費(fèi)用增加了4.5倍，國家洪水保險計劃再次提上議事日程。1965年，《東南部災(zāi)害救濟(jì)法》明確要求開展洪水保險研究。1968年，美國國會通過了《全國洪水保險法》,1969年又通過了《國家洪水保險計劃》(NFIP)，[3]73組建了專門負(fù)責(zé)該計劃的聯(lián)邦保險管理局；同時，建立了洪水保險基金，統(tǒng)籌國家洪水保險計劃。[4]政府對保費(fèi)收入與實(shí)際支出的差額給予補(bǔ)助，并作為洪水風(fēng)險的最后保險人，承諾支付超出私營保險公司財力的賠償。由于逆向選擇以及相關(guān)信息的缺失，該計劃進(jìn)展緩慢。

(四)國家洪水保險之強(qiáng)制化

美國國會于1973年通過了《洪水災(zāi)害防御法》，將洪水保險的投保方式由自愿改為強(qiáng)制，[5]并且不再向確認(rèn)為有洪水風(fēng)險的資產(chǎn)提供聯(lián)邦資助。強(qiáng)制化的實(shí)施激發(fā)了大量的矛盾，反對聲日益高漲。1977年的《洪水保險計劃修正案》做出了一定的妥協(xié)。1979年，F(xiàn)IA歸聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由政府繼續(xù)推進(jìn)強(qiáng)制性洪水保險計劃。

(五)市場運(yùn)作機(jī)制之重新探尋

1981年，聯(lián)邦政府在與保險行業(yè)代表經(jīng)談判后，推出了一個“以你自己的名義”的計劃。[3]73該計劃中，私營保險機(jī)構(gòu)將不承擔(dān)賠付風(fēng)險，僅以其名義代售洪水保險，將所有保費(fèi)轉(zhuǎn)給FIA，并提取傭金。也就是說，保險公司和中介的責(zé)任僅僅只是代辦承保和理賠手續(xù)，保費(fèi)和賠款由財政部下設(shè)的全國洪水保險基金會收取和支付，聯(lián)邦政府作為直接保險人，提供無限擔(dān)保。③至此，F(xiàn)IA確保了自己在NFIP中的主導(dǎo)地位，提高了洪水保險的運(yùn)作效率。到1985年，NFIP已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了收支平衡。

(六)國家洪水保險計劃之變革進(jìn)程

此后，美國國家洪水保險計劃經(jīng)歷了多次革新，其中，1994年、2004年、2005年、2007年、2012年、2014年的幾次變革較為重要。

1994年，美國國會通過了《國家洪水保險改革法》，增設(shè)了洪災(zāi)減輕資助計劃，強(qiáng)化了貸款機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，大幅度提高了保險金額，調(diào)整了費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)等。

為解決洪水保險中的重復(fù)性損失財產(chǎn)問題，美國國會于2004年通過了《國家洪水保險改革法》，設(shè)立了領(lǐng)航計劃，試圖通過對相關(guān)投保人提供資助，幫助其減輕財產(chǎn)損失。但在實(shí)際操作中，該問題并未得到有效解決。

2005年，為確保NFIP的可持續(xù)運(yùn)行，聯(lián)邦將NFIP的借款權(quán)限增加到207.75億美元，以應(yīng)付卡特里娜颶風(fēng)的賠付。④

2007年，針對卡特里娜颶風(fēng)所帶來的系列影響，兼之費(fèi)率厘定的相關(guān)因素，聯(lián)邦政府開啟了新一輪的洪水保險計劃改革，主要集中于“對精算方式進(jìn)行改革、對保險范圍和覆蓋面予以擴(kuò)大，并將保險與減災(zāi)措施相結(jié)合”等方面。[3]73

受幾次巨災(zāi)賠付影響，從收支平衡有結(jié)余到屢次向美國財政部借款，到2012年9月，美國國家洪水保險計劃的資金缺口高達(dá)178億美元。2012年7月，美國國會通過了《2012年洪水保險改革法》，從老房子費(fèi)率與保險覆蓋面，設(shè)立洪水儲備基金與制定還款計劃，以及加快更新洪水風(fēng)險圖三大方面予以革新。

然而，此法案頒布后僅三個多月，“桑迪”颶風(fēng)來襲，F(xiàn)EMA被迫再次向財政部借款97億美元。其影響遠(yuǎn)不止于此，由于“桑迪”導(dǎo)致洪泛區(qū)大增，而“2012改革法案”要求減少對老房子的保費(fèi)優(yōu)惠，致使社會壓力陡然增大，美國國會不得不于2014年3月1日頒布《房屋洪水保險負(fù)擔(dān)能力法》，廢除、調(diào)整了《2012年洪水保險改革法》中若干條款，維持老房子原有費(fèi)率，并調(diào)低了洪水保險儲備基金費(fèi)用等。[6]37

二、美國洪水保險計劃之主要內(nèi)容

(一)管理機(jī)構(gòu)

作為國家性巨災(zāi)保險項(xiàng)目，美國洪水保險計劃(NFIP)接受聯(lián)邦政府的直接管理?，F(xiàn)主要由“聯(lián)邦保險管理局”(FIA)和“減災(zāi)理事會”來管理。NFIP建立之初，聯(lián)邦政府組建了專門負(fù)責(zé)該計劃的聯(lián)邦保險管理局。

(二)參與對象

NFIP的承保對象較為特殊，為鼓勵減災(zāi)，其以社區(qū)為承保對象，單獨(dú)的個人不能投保。也就是說，聯(lián)邦政府根據(jù)洪區(qū)管理等相關(guān)條件來確定風(fēng)險區(qū)，之后通知風(fēng)險區(qū)內(nèi)的相關(guān)社區(qū)，要求他們參加洪水保險計劃。只有在社區(qū)申請參加NFIP，并采用了NFIP所要求的區(qū)劃方法和建筑法規(guī)后，該社區(qū)內(nèi)的房屋所有人才可以購買洪水保險。

(三)承保范圍

NFIP主要針對洪水風(fēng)險，即承保風(fēng)險為單一風(fēng)險——洪水風(fēng)險；承保對象主要是以家庭財產(chǎn)和小型企業(yè)財產(chǎn)為主，大型企業(yè)財產(chǎn)未納入承保范圍。這是因?yàn)镹FIP本身就是為保障受災(zāi)民眾的基本生活需要而設(shè)立的財政補(bǔ)貼型保險項(xiàng)目，所以超過這一范疇的保險需求由投保人自愿購買商業(yè)保險而獲得滿足。

(四)投保模式

半強(qiáng)制模式。最初，采取自愿參保的模式，但進(jìn)展十分緩慢。1973年《洪水災(zāi)害防御法》中，最重要的強(qiáng)制手段就是將貸款與洪水保險捆綁，處于洪水風(fēng)險區(qū)的社區(qū)居民，只有購買了洪水保險才能獲得聯(lián)邦保險的信貸機(jī)構(gòu)的貸款。后來，由于該措施激發(fā)了社會矛盾，反對聲較為激烈，1976年，美國國會放寬了抵押貸款的禁令。同時，將政府的各項(xiàng)救助、財政支援、所得稅減免等作為促使社區(qū)參保的重要砝碼，如果該社區(qū)不參加NFIP，當(dāng)遭受洪災(zāi)時，該社區(qū)內(nèi)的居民將不能享受各種國家救助。[7]

(五)經(jīng)營模式

NFIP由全國洪水保險基金負(fù)責(zé)積累和管理資金。各社區(qū)申請參加該計劃后，社區(qū)內(nèi)民眾可以購買由參加“以你自己的名義”計劃的保險公司所代售的洪水保險，保險公司將售出的保單和收取的保費(fèi)全部交給洪水保險基金，用于支付洪水災(zāi)害賠付。當(dāng)基金不足時，可向國家財政部申請臨時借款。也就是說，NFIP的資金來源于保單收入、政府撥款、投資紅利以及必要時的臨時性財政借貸。

(六)主要產(chǎn)品

提供住宅保單、一般財產(chǎn)保單、住宅公用建筑聯(lián)合保單等三種產(chǎn)品。

(七)賠償限額與免賠額

NFIP的目的是保障受災(zāi)民眾的基本生活需要，因此，設(shè)置了賠償限額與免賠額。根據(jù)1994年修正案之規(guī)定，NFIP承保限額為：“居民住宅性房屋不超過25萬美元，室內(nèi)財產(chǎn)不超過10萬美元；小型企業(yè)非住宅性房屋不超過50萬美元，室內(nèi)財產(chǎn)也不超過50萬美元”。[6]23免賠額均為500美元，在所有賠付中先行扣除。對于重復(fù)損失的建筑，NFIP設(shè)定的最高賠償限額為1.5萬美元。

(八)費(fèi)率厘定

NFIP的費(fèi)率主要由聯(lián)邦政府依據(jù)洪水保險費(fèi)率圖(FIRM)確定，因此，主要采用差別費(fèi)率規(guī)則。聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA)統(tǒng)一繪制出洪水風(fēng)險圖，并據(jù)此制定洪水保險費(fèi)率圖。保險費(fèi)率一般分為兩類，一是完全精算費(fèi)率，適用于“居住在百年一遇洪水風(fēng)險區(qū)之外的居民，以及居住在該區(qū)域內(nèi)，但其建筑是在FEMA提供FIRM之后按照洪水風(fēng)險程度建造或改建的建筑”；另一類是貼補(bǔ)后的低費(fèi)率，主要針對FIRM制作前建造的老建筑，由NFIP補(bǔ)貼部分保費(fèi)。另外，也有采用單一費(fèi)率規(guī)則的特例。對于極少數(shù)部分尚未繪制出洪水保險費(fèi)率圖的社區(qū)，則采取單一費(fèi)率規(guī)則，對之“提供小于精算的保險費(fèi)的有限制的保額”；同時，還要求這些社區(qū)有效控制對洪泛區(qū)的開發(fā)和利用。[7]25

(九)責(zé)任分擔(dān)

私營保險公司不承擔(dān)任何賠付責(zé)任，僅僅只是代售洪水保險、代為處理災(zāi)后賠付等事務(wù)，持有100%的再保險。洪水保險的賠付由洪水保險基金全額承擔(dān)，政府作為最終保證人，在洪水保險基金償付不足時提供有息貸款或特別撥款，用以支持賠付，保證NFIP的正常運(yùn)行。尤其是出現(xiàn)特大洪水災(zāi)害時，政府貸款是保險賠付的主要力量。

經(jīng)過四十多年的運(yùn)行，美國洪水保險計劃市場參與度不斷提高，收支基本平衡，僅因最近幾年特大災(zāi)害的巨額賠付造成了虧損。客觀地講，美國洪水保險計劃取得了巨大的成功，在救災(zāi)減損方面發(fā)揮了極其重要的作用。

三、美國洪水保險計劃之啟示

(一)法律法規(guī)須健全

洪水保險的全面推行，相關(guān)法律制度的健全是關(guān)鍵。美國洪水保險計劃的法律法規(guī)極為健全，其主干法律為1968年《全國洪水保險法》、1969年國家洪水保險計劃》、1973年《洪水災(zāi)害防御法》。后有1977年《洪水保險計劃修正案》、1994年《國家洪水保險改革法》、2004年《國家洪水保險改革法》、2007年《洪水保險改革與現(xiàn)代化法案》、2012年《洪水保險改革法》、2014年《房屋洪水保險負(fù)擔(dān)能力法》等修正案。[8]

(二)風(fēng)險轉(zhuǎn)移須穩(wěn)健

美國洪水保險計劃中，政府作為洪水風(fēng)險的最后保險人，主要通過洪水保險基金獨(dú)立運(yùn)行、臨時性財政借款、巨災(zāi)風(fēng)險證券化等手段進(jìn)行風(fēng)險轉(zhuǎn)移。首先是洪水保險基金獨(dú)立運(yùn)行。NFIP的資金由洪水保險基金單獨(dú)籌集和管理，收取保費(fèi)、支付賠償、借貸并償還本息。其次是國會在必要時提供臨時性財政借款，當(dāng)洪水保險基金不足以支付當(dāng)次賠付時，國會授權(quán)財政部向洪水保險基金提供有息借款或特別撥款。該借款由洪水保險基金用其收入進(jìn)行償還。再者是設(shè)立洪水保險儲備基金?！?012年洪水保險改革法》設(shè)立了洪水保險儲備基金，用于減輕財政壓力，償還財政借款。其初期費(fèi)率為每份保單保險資產(chǎn)的1%，2014年則調(diào)整為原住民每單25美元，其他保單為250美元。[9]最后是巨災(zāi)風(fēng)險證券化手段。由于再保險市場供給嚴(yán)重不足，美國保險業(yè)早在1992年就推出了巨災(zāi)期貨，此后，各種巨災(zāi)風(fēng)險證券產(chǎn)品接連出現(xiàn)，增強(qiáng)了保險市場的抗風(fēng)險能力和償付能力。

(三)保險費(fèi)率須合理

保險費(fèi)率直接影響到市場參與度。為了提高洪水保險的覆蓋率，NFIP的費(fèi)率一直比較低。目前的費(fèi)率約為保額上限的0.3%。[10]從2014年對2012年法案的修正來看，社會各界的強(qiáng)烈反對將直接影響政府的決策，最終，美國國家洪水保險計劃維持原有的老房子費(fèi)率，并將洪水保險儲備基金的費(fèi)率調(diào)低。

(四)政府職能須明確

在美國洪水保險基金中，政府承擔(dān)了以下職責(zé)：一是直接保險人，承擔(dān)洪水保險的保險風(fēng)險和承保責(zé)任；二是管理者，成立了“聯(lián)邦保險管理局”(FIA)，專門負(fù)責(zé)該計劃的管理和推進(jìn)；三是推動者，通過稅務(wù)免除、費(fèi)率貼補(bǔ)、特別撥款、提供有息貸款甚至強(qiáng)制手段等方式，推動NFIP盡可能地覆蓋洪水風(fēng)險區(qū)，保障受災(zāi)民眾基本生活保障。

注釋：

① 由于初期洪災(zāi)區(qū)投保人較少，保險公司用于水災(zāi)的賠付較少，不構(gòu)成嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)，收取更多的洪災(zāi)保險保費(fèi)，甚至成為保險公司收入的重要增加點(diǎn)。

② 1927年密西西比河下游發(fā)生大洪水，其中七個州的170個縣共計淹沒土地518萬公頃，70萬人無家可歸，200多人死亡，13.5萬座建筑物倒塌或損壞，為美國最嚴(yán)重的洪水災(zāi)害之一。

③ 或稱為“自行簽單計劃”。目前全美共有200多家私營保險公司參與該計劃。

④ 2005年僅卡特里娜就給NFIP帶來約230多億美元的損失，完全超出了洪水保險計劃的承受力范圍。NFIP自成立到2004年，其洪災(zāi)保險賠款總額也才127億美元。

⑤ 目前出現(xiàn)的巨災(zāi)風(fēng)險證券產(chǎn)品主要有：巨災(zāi)債券、巨災(zāi)期貨、巨災(zāi)期權(quán)、巨災(zāi)互換、資本票據(jù)、巨災(zāi)權(quán)益看跌期權(quán)、行業(yè)損失擔(dān)保、“側(cè)掛車”等。

參考文獻(xiàn)：

[1] 趙苑達(dá).美國國家洪水保險制度[J].中國減災(zāi)，2004(3):112.

[2] 仲偉.美國國家洪水保險制度分析[D].長春：吉林大學(xué)，2009：13.

[3] 李瑾.巨災(zāi)保險制度國際比較：理論困境、政策突破及中國啟示[D].南京：南京大學(xué)，2011.

[4] 任自力.美國洪水保險法律制度的變革及其啟示[J]金融服務(wù)法評論，2012(1)：176.

[5] 焦清平.中國商業(yè)保險業(yè)的風(fēng)險管理研究[D].武漢：武漢理工大學(xué)，2008：74.

[6] 肖嬋.借鑒國際經(jīng)驗(yàn)論我國巨災(zāi)保險機(jī)制的設(shè)計[D].上海：復(fù)旦大學(xué)，2010.

[7] 劉彧.美國國家洪水保險計劃的評價及啟示[D].北京：對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2006：53.

[8] 何霖.我國巨災(zāi)保險法律制度研究現(xiàn)狀及展望[J].四川文理學(xué)院學(xué)報，2012(04): 53.

[9] 姜付仁，王建平，廖四輝.美國洪水保險制度運(yùn)行效果及啟示[J].中國防汛抗旱，2014(04): 73.

[10]何霖.日本巨災(zāi)保險之進(jìn)程與啟示[J].災(zāi)害學(xué)，2013(2): 127-130.

[責(zé)任編輯范藻]

The Progression with Lessons of America Flood Insurance

HE Lin

(Sichuan Revolutionary Area Development Study Institute in Sichuan University of Arts and Sciences,

Dazhou Sichuan 635000, China)

Abstract:America flood insurance program is one of the most successful catastrophe insurance system around the world, so it is the most valuable reference when the other nations study and research the flood insurance. It is helpful for the establishment of China's catastrophe insurance system to introduce and comment on the progression and content of America flood insurance.

Key words:America; flood insurance; lesson