呼照征，張　燕，陳　喆

(1.西北農(nóng)林科技大學，陜西楊凌　712100；2.陜西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，陜西西安　710082 ；

3.陜西省林業(yè)廳，陜西西安　710082)

關(guān)于陜西省退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干思考

呼照征1，張燕2，陳喆3

(1.西北農(nóng)林科技大學，陜西楊凌712100；2.陜西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，陜西西安710082 ；

3.陜西省林業(yè)廳，陜西西安710082)

摘要：陜西省退耕還林工程實施成效顯著，但是在后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面尚存在產(chǎn)業(yè)化水平低、缺乏科學規(guī)劃、農(nóng)戶積極性不高、未建立長效機制等問題。在分析陜西退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)相關(guān)問題基礎(chǔ)上，結(jié)合陜西實際，建議適時重啟新一輪退耕還林政策，深化林權(quán)制度改革，培育特色主導林產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展區(qū)域林產(chǎn)業(yè)服務組織。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)政策；退耕還林；林權(quán)改革

一、陜西省退耕還林工程實施和后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要成就

陜西省自1999年率先實施退耕還林工程試點以來，累計完成退耕還林任務3655萬畝，生態(tài)環(huán)境得到明顯恢復和改善[1]。特別是在2007年以來在實施退耕還林鞏固項目的同時，還大力實施后續(xù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，成效比較顯著。

1.區(qū)域生態(tài)環(huán)境明顯改善

1999-2009年，陜西新造林458.47萬hm2，森林面積由1999年的636.80萬hm2增加到853.33萬hm2；森林覆蓋率從30.92%增加到41.42%，全省森林覆蓋率提升10.5%，全省綠色版圖向北推進400多公里，特別是陜北退耕還林區(qū)生態(tài)環(huán)境改善明顯。據(jù)遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)監(jiān)測，2007-2012年，陜北退耕還林區(qū)植被覆蓋度從40.25%提高到到51.4%，高植被覆蓋度比例從6.41%增加到28.48%。陜西生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)了由“整體惡化、局部好轉(zhuǎn)”向“總體好轉(zhuǎn)、局部良性循環(huán)”的歷史性轉(zhuǎn)變[2]。

2.森林旅游業(yè)快速發(fā)展

2013年，陜西森林公園接待游客1615萬人次，較上年增長29.6%，以門票為主的直接經(jīng)濟收入6.37億元，較上一年增長32.1%。陜西省依托豐富的森林景觀資源，興建了一批森林公園和風景名勝區(qū)。以秦嶺北麓為例，從潼關(guān)到寶雞隴縣建成的秦嶺森林公園群，成為休閑旅游的重要風光帶。在推出森林旅游的同時，注重森林產(chǎn)品如核桃、花椒、板栗、石榴、獼猴桃、中藥材等特色林產(chǎn)品的開發(fā)和推廣。與此同時，以森林旅游為主的農(nóng)家樂旅游快速發(fā)展。以寧陜縣為例，2012年建成了農(nóng)家樂212戶，接待游客166萬人次，農(nóng)民直接增收達到2500萬元[3]。

3.后續(xù)產(chǎn)業(yè)成為農(nóng)民增收重要來源

陜西省退耕還林工程取得巨大成效的同時，后續(xù)產(chǎn)業(yè)步伐也顯著加快。根據(jù)《陜西省退耕還林成果專項規(guī)劃》，設(shè)立了退耕還林成果后續(xù)產(chǎn)業(yè)項目資金。2010年退耕還林成果后續(xù)產(chǎn)業(yè)項目總投資23905.2萬元，主要建設(shè)核桃、板栗、紅棗、花椒示范基地49個，柿子、藥材、茶葉等若干特色經(jīng)濟林示范基地。2012項目總投資29466萬元，較2010年增加23.3%，年均增長超過10%。在政府的大力推動下，退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)已成為農(nóng)民增收的支柱性產(chǎn)業(yè)之一。2012年陜西省核桃等干雜果經(jīng)濟林總面積已達到2152萬畝，總產(chǎn)量達到120萬噸，產(chǎn)值80.8億元。陜西省種植花椒面積及產(chǎn)量全國居全國第一位，核桃面積及產(chǎn)量居第二位，后續(xù)產(chǎn)業(yè)已成為農(nóng)民增收的重要來源，特別是在自然條件相對惡劣，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的山區(qū)縣顯得尤為突出。以韓城市為例，2011年花椒花椒種植面積55萬畝，年產(chǎn)花椒達20000噸。韓城作為全國最大的花椒基地，年產(chǎn)值超10億元，主產(chǎn)區(qū)人均來自花椒的收入達到6250元[4]，已成為韓城市農(nóng)民增收致富的重要來源。

二、陜西省退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的突出問題

1.集群產(chǎn)業(yè)化程度仍然不高

截止目前,我省退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍主要以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為主，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展程度較低。小農(nóng)戶難以適應不斷發(fā)展變化的市場，農(nóng)戶基本不了解市場，僅憑經(jīng)驗或隨大流，生產(chǎn)管理方式粗放，產(chǎn)品質(zhì)量不夠穩(wěn)定。農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)規(guī)模較小、帶動能力有限，其主要服務集中在技術(shù)指導和配套農(nóng)資的銷售，產(chǎn)供銷一體化的水平較低。農(nóng)戶與公司之間信任關(guān)系尚未有效建立，一些企業(yè)在收購中存在壓級壓價問題，毀約現(xiàn)象在公司和農(nóng)戶之間屢有發(fā)生。規(guī)模化、集約化的林特產(chǎn)品集散地缺乏，中介組織的營銷組織作用尚未充分發(fā)揮作用。全省果品加工特別是干雜果加工能力弱，大宗果品仍以鮮食為主，缺乏貯藏技術(shù)、深加工技術(shù)。林下養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模小,基數(shù)低,產(chǎn)業(yè)化養(yǎng)殖體系還有待健全。

2.后續(xù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃未落到實處

陜西省林業(yè)廳的《陜西省鞏固退耕還林成果后續(xù)產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃》以及《實施方案》的出臺為后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指明了方向，特別是《陜西省鞏固退耕還林成果林業(yè)后續(xù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)項目初步設(shè)計(作業(yè)設(shè)計)暫行辦法》的制定，為后續(xù)產(chǎn)業(yè)規(guī)范發(fā)展提供了保障。但是，在一些地區(qū)和基層部門，這些后續(xù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與操作辦法未能落在實處，主要表現(xiàn)為：一是縣域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中并沒有將后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入，通盤考慮；二是一些縣區(qū)、各部門各自為政，未能統(tǒng)一整合林業(yè)資源，從而形成產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢；三是作為后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體的農(nóng)戶處于自發(fā)探索狀態(tài)，缺乏詳細規(guī)劃引導，生產(chǎn)規(guī)模上不去，很難以實現(xiàn)較好的經(jīng)濟效益。

3.目前退耕還林政策對農(nóng)戶吸引力逐步降低

國家在實施退耕還林政策，加大林業(yè)投入的同時也加大了農(nóng)業(yè)投入，特別是取消了農(nóng)業(yè)稅，落實和加大了糧食直補政策，耕地的補貼標準與退耕還林的補貼標準差距不大，甚至超過退耕還林補貼標準，這就使得退耕還林地比較效益不高，部分農(nóng)戶對退耕還林政策滿意度降低，退耕農(nóng)戶積極性也明顯受到影響。經(jīng)過一段時間退耕還林，農(nóng)戶已經(jīng)形成了對耕地補助心理和經(jīng)濟依賴。提別是是對那些全退的農(nóng)戶，退耕收入成為家庭收入的重要來源[4]。在后續(xù)產(chǎn)業(yè)沒能盡快見效的情況下，由于對退耕還林的政策產(chǎn)生疑慮，部分農(nóng)戶甚至又開始了復耕。

4.農(nóng)戶后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展長效機制尚不健全

客觀地說，退耕農(nóng)戶生產(chǎn)的紅棗、核桃、花椒等林產(chǎn)品受市場價格波動影響較大，當價格大幅度下降或產(chǎn)品積壓沒有銷路時，農(nóng)戶對待退耕還林和發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)積極性就隨之波動。截止目前，在很多地方尚未探索出發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)的有效思路，迫切需要國家相關(guān)部門的大力指導。

三、大力促進陜西退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對策與建議

1.適時重啟新一輪退耕還林政策，加大后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持力度

陜西目前面臨的生態(tài)環(huán)境問題依然嚴峻，黃土高原部分區(qū)域生態(tài)環(huán)境仍很脆弱，全省還有1300萬畝坡耕地需要退耕還林，占到坡耕地面積近一半。因此，我省應在總結(jié)上一輪退耕還林工程經(jīng)驗及問題的基礎(chǔ)上，認真研究重啟新一輪退耕還林工程，適當調(diào)整退耕還林政策，重點考慮提高補助標準。延安市于2013年率先啟動新一輪退耕還林工程，計劃用4年時間，投資30億，退完剩余的25度以上坡耕地224萬畝。[2]我省其他地區(qū)應借鑒延安新一輪退耕還林經(jīng)驗，力爭實現(xiàn)國家要“被子”和農(nóng)民要“票子”的“雙贏”，做到“退的下，穩(wěn)得住、能致富、不反彈”。陜西省林業(yè)主管部門應考慮多渠道籌措后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，支持和鼓勵工商企業(yè)等主體通過入股、承包、租賃等多種形式發(fā)展特色林果業(yè)、畜牧業(yè)和森林旅游業(yè)，參與退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)[5]。與此同時，還應協(xié)調(diào)相關(guān)金融部門及時出臺扶持農(nóng)戶后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，如稅收減免、小額貸款等政策，切實保護退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展者的合法權(quán)益。

2.加快林權(quán)制度改革，切身維護農(nóng)戶利益

林權(quán)改革是搞好退耕還林和后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心。目前，農(nóng)戶只是名譽上的林地所有者, 而并非真正意義上的所有者。以延安市為例，上一輪退耕還林中生態(tài)林所占比例達到了86%，國家實現(xiàn)了要“被子”的目標，農(nóng)民還沒有可靠的“票子”來源，導致其退耕還林和發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)積極性未能充分調(diào)動。新一輪林權(quán)改革應切實賦予農(nóng)戶更加充分的林地經(jīng)營權(quán)，應根據(jù)不同生態(tài)區(qū)域，適當調(diào)整調(diào)整生態(tài)林比重，在不影響生態(tài)功能的前提下，允許不同林地依據(jù)不同品種和樹齡進行間伐。應允許林地產(chǎn)權(quán)能夠依法繼承與轉(zhuǎn)讓,實現(xiàn)區(qū)域林地的規(guī)?；?jīng)營；應探索林權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押貸款，使退耕農(nóng)戶通過林地抵押貸款或林權(quán)流轉(zhuǎn)得到發(fā)展林產(chǎn)業(yè)的資金并增加經(jīng)濟收入[6]。

3.培育特色主導農(nóng)林產(chǎn)業(yè)，推進后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

我省市、縣級人民政府應將林業(yè)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入市、縣域經(jīng)濟規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃之中并作為新的經(jīng)濟增長點。各地要在后續(xù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和相關(guān)實施辦法的指引下，依據(jù)本地自然條件、種植習慣，經(jīng)濟優(yōu)勢，科學選擇后續(xù)產(chǎn)業(yè)項目，編制好實施方案和施工作業(yè)方案，以大批特色產(chǎn)業(yè)項目來帶動后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。應以基地縣建設(shè)為依托，以花椒、核桃、紅棗等優(yōu)勢干雜果為突破口，打造系列特色干雜果經(jīng)濟林產(chǎn)業(yè)帶，帶動后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。應重點發(fā)展渭北和寶雞西部山區(qū)花椒帶、渭北和秦巴山區(qū)核桃?guī)АⅫS河及涇河沿岸紅棗帶、秦巴山區(qū)板栗帶、渭北柿子帶，等。應充分發(fā)揮秦巴山區(qū)森林動植物、食用菌、中藥材、蠶桑、茶葉等資源優(yōu)勢，切實解決秦巴山區(qū)交通閉塞，基礎(chǔ)設(shè)施落后，市場不靈，營銷手段落后，配套服務體系不健全等問題，加快建設(shè)秦巴山區(qū)森林綠色食品藥材產(chǎn)業(yè)帶。應大力發(fā)展發(fā)展核桃、油用牡丹、長柄扁桃、仁用杏、文冠果、板栗等油用木本植物產(chǎn)業(yè)，建設(shè)起陜西新型“地上油庫”。應進一步加快陜西森林旅游帶建設(shè)，以我省4個國家級森林生態(tài)保護區(qū)、9個國家級野生自然保護區(qū)、29個省級自然保護區(qū)和5個市(縣)級自然保護區(qū)為依托，發(fā)揮森林資源豐富的優(yōu)勢，打造以秦嶺南麓和秦嶺北麓森林旅游帶、以漢江兩岸自然風光為主體的綠色生態(tài)旅游帶、黃土高原和黃河故道生態(tài)旅游區(qū)[7]。應鼓勵有條件的地方開發(fā)生態(tài)旅游、鄉(xiāng)村旅游等服務性旅游項目，更加合理地利用林業(yè)資源和文化資源，為農(nóng)民的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入創(chuàng)造新的機會。

4.加快發(fā)展區(qū)域林產(chǎn)業(yè)服務組織

應加大對區(qū)域農(nóng)林龍頭企業(yè)的信貸支持力度，做大做強龍頭企業(yè)，進一步推廣“公司+基地+農(nóng)戶”等有效產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展模式，增強區(qū)域農(nóng)林產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁。應積極探索契約入股、土地入股、資金入股、勞動力入股等農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社連接方式，完善農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作組織體系建設(shè)，提升農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作組織的帶動能力。應加強林業(yè)科技推廣服務組織建設(shè)，繼續(xù)提升特色林業(yè)發(fā)展的科技含量與管理水平，顯著改進林業(yè)全要素生產(chǎn)率。應在中心林區(qū)探索建立“林業(yè)服務超市”，切實增強促進區(qū)域林業(yè)發(fā)展的綜合與配套服務能力。

[參 考 文 獻]

[1]陜西省林業(yè)廳退耕中心.陜西重啟退耕還林的設(shè)想與建議[EB/OL]. http://www.snly.gov.cn/info/1033/5782.htm.

[2]強國峰.全國退耕還林面臨新周期 延安自籌資金開啟新一輪[EB/OL].http://www.gov.cn/jrzg/2013-05/14/content_2401932.htm.

[3]楊明,支玲,張永潔.退耕還林后續(xù)問題研究現(xiàn)狀及展望.世界林業(yè)研究[J]．2008(2)：11-15.

[4]郭曉鳴,龐淼.退耕還林工程績效判斷和對后續(xù)政策設(shè)計的思考——來自四川省的實證分析[J]．開發(fā)研究2007(4)：57-61 .

[5]曹蘭芳,羅攀柱,任偉琳.林地流轉(zhuǎn)中林地使用權(quán)問題及對策[J]．中國林業(yè)技術(shù)經(jīng)濟理論與實踐,2006(1):126-129.

[6]施俊美.對云南省退耕還林工程后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思考[J]．林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2009(6):114-116.

[7]姚文強，王彥娥.陜西省林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局初探. [J]．陜西林業(yè)科技，2011(5)：73-74

[責任編輯熊偉]

收稿日期：2014-08-08；修回日期：2014-12-10

作者簡介：呼照征 ，男 ，陜西渭南人，西北農(nóng)林科技大學風景園林專業(yè)在職碩士研究生。

中圖分類號：S72

文獻標識碼：A

文章編號：2095-770X(2015)02-0043-03

Opinions of the Subsequent Industrial Development of
Returning Farmland to Forest in Shaanxi Province

HU Zhao-zheng1， ZHANG Yan2， CHEN Zhe3

(1.Northwest A&F University, Yangling 712100, China; 2.Shaanxi Forestry Research and

Planning Institute, Xi'an 710082, China; 3.Shaanxi Forestry Department, Xi'an 710082, China)

Abstract:It has achieved greatly since the practice of the project of the returning farmland to forests in Shaanxi Province. However, there still exist some problems especially in the subsequent industries development; for example, low level of industrialization, lack of scientific programming, negative farmers' enthusiasm, not established a long-term development mechanism, etc. Based on these problems, this paper suggests that we should start a new turn of returning farmland to forest reform with more deeply change determination and more effective policies on property rights, to cultivate characteristic forestry industries and related services.

Key words:industry policy; returning farmland to forest; forestry property right