陳正健,陳明元
(1.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院,北京 100029;2.中國政法大學(xué)檔案館,北京 102249)
國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)是國際法的一個規(guī)則,其最早出現(xiàn)于14世紀(jì)關(guān)于外國人待遇問題中。[1]即實際上,最低待遇標(biāo)準(zhǔn)最初出現(xiàn)在實踐中,是以保護(hù)外國人人身和財產(chǎn)安全為主要目的。[2]然而這樣一個歷史悠久的國際法規(guī)則竟然至今仍沒有一個確切的含義。這一情形顯然不能適用當(dāng)今國際法制中該規(guī)則被廣泛應(yīng)用的現(xiàn)實。因此,確定國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)的明確含義是擺在世界各國面前一個亟待解決的問題。顯然,要明確其定義,就必須首先知道國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)的爭議在哪?或者說其爭議的核心問題什么?因為唯有此,才能使明確國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)含義的工作有的放矢。正是基于此,本文試圖通過梳理出國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)在理論和實踐中的主要爭論進(jìn)行梳理,試圖發(fā)現(xiàn)其爭議的實質(zhì)。
伴隨著15世紀(jì)開始的地理大發(fā)現(xiàn),西方國家憑借其強大的科技、軍事、經(jīng)濟等實力,開始了世界范圍的擴張,以尋找資源和擴大市場。為了使資源的獲取和市場的擴大具有可持續(xù)性,除了赤裸裸的掠奪外,西方國家的國民開始大規(guī)模地在國外定居,并且還從事有關(guān)的經(jīng)濟活動。鑒于對其他國家文明程度(尤其是法律制度)的不信任,為了保護(hù)其境外的國民,西方國家一方面通過不平等條約使本國國民享有治外法權(quán),即排除所在國法律的適用,而直接適用本國的法律;[3]另一方面,極力主張國家有保護(hù)外國人安全的國際責(zé)任,此處的保護(hù)外國人安全的國際責(zé)任不是要求給予外國人以國民待遇,而是確定一個絕對意義上所謂有關(guān)“文明國家的標(biāo)準(zhǔn)”,即國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)。[4]如果國家沒有很好地履行該項義務(wù),則西方國家可以直接采取外交保護(hù)。一般來說,外交保護(hù)需要滿足以下條件:一國國民的權(quán)利在他國受到侵害;持續(xù)的國籍要求;用盡當(dāng)?shù)鼐葷?。滿足這些條件,其本國可以進(jìn)行干預(yù)。[5]在實踐中,這兩個條件往往被轉(zhuǎn)化為他國給予的待遇不符合外國人國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)。顯然,即使他國按照本國的國內(nèi)法給予外國人以國民待遇,只要該國民待遇不能滿足或符合所謂西方文明國家的一般國際標(biāo)準(zhǔn),則該國依然可以實施外交保護(hù)。19世紀(jì)至20世紀(jì)初期,西方列強利用外國人國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)而主張外交保護(hù)的行為經(jīng)常發(fā)生,甚至還常借此進(jìn)行武裝干預(yù)或侵略??梢姡@一時期的外交保護(hù)實際上是西方列強使本國國民在他國享有超國民待遇。[6]
進(jìn)入20世紀(jì)以后,一系列仲裁案件實踐也反映出國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)對國民待遇的限制。其中較為有代表性的案件是羅伯茨(Roberts)案,該案求償委員會在裁決中指出外國人與本國人待遇平等是判斷外國人是否受到虐待的重要判斷標(biāo)準(zhǔn),但是卻不是最終的判斷標(biāo)準(zhǔn)。從廣義的角度來看,最終的判斷標(biāo)準(zhǔn)是是否根據(jù)一般文明標(biāo)準(zhǔn)給予外國人以待遇。[7]顯然,給予外國人以國民待遇并不是國家遵守保護(hù)外國人安全責(zé)任的充分而又必要的條件,其行為只有符合國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)才能最終確定其履行了保護(hù)外國人的義務(wù),[8]換言之,國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)的存在是為了對抗或限制國民待遇的。
又如在著名的尼爾案中,求償委員會指出:首先,政府行為的適當(dāng)性問題應(yīng)該用國際標(biāo)準(zhǔn)來測試;其次,給予外國人的待遇若要構(gòu)成國際不法行為,應(yīng)該達(dá)到暴行、惡意、完全的忽略義務(wù),或者政府行為不當(dāng)且遠(yuǎn)未達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn),以致于每一個理性的和不偏不倚的人都會認(rèn)識到這種不適當(dāng)。[9]該案中所指出的外國人國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)實際上是以國家不法行為的國際標(biāo)準(zhǔn)為門檻的,而且,該標(biāo)準(zhǔn)并不以國內(nèi)法來權(quán)衡,其依據(jù)的是國際法制。[10]換言之,國家行為即使符合了國內(nèi)法的規(guī)定,依然可能會由于違反國際法制而承擔(dān)國際責(zé)任??梢姡@種國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)依然是限制國民待遇的。但是,值得注意的是,該案中確定的違反國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)的門檻已經(jīng)相當(dāng)高了。除此之外,霍普金斯(Hopkins)案中,仲裁庭指出一國依據(jù)國際法規(guī)則給予外國人的待遇比其依據(jù)國內(nèi)法規(guī)則給予本國國民待遇要更為寬泛,但是這并不構(gòu)成歧視,因為一國的國民可以享有外國人沒有的權(quán)利,而依據(jù)國際法,外國人也可以享有一國國民所不具有的權(quán)利。[11]
可見,這些仲裁案件的裁決都有一個共同點,即主張外國人國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)的存在,并且還以此作為對國民待遇的限制。
1868年阿根廷法學(xué)家卡洛斯·卡爾沃(Carlos Calvo)提出一國不應(yīng)對另一國的國內(nèi)事務(wù)進(jìn)行干涉以及外國人也不應(yīng)該享有高于本國國民待遇的主張,即卡爾沃主義。從其內(nèi)容來看,卡爾沃主義著重強調(diào)的是國家與國家之間的平等和本國國民與外國人之間的平等。[12]就后者而言,其所指的是外國人無論在實體上還是在程序上都享有與本國國民所享有的待遇相等同的權(quán)利,即國民待遇。[13]卡爾沃的理論很快被應(yīng)用于實踐。1873年墨西哥外交部長在給美國駐墨西哥大使的信中援引了卡爾沃的這一觀點來說明墨西哥不需要為在內(nèi)戰(zhàn)期間給外國人造成的損害負(fù)責(zé)。作為回應(yīng),美國駐墨西哥大使認(rèn)為卡爾沃僅是一名年輕的律師,其理論并沒有得到世界的承認(rèn)。這是美國第一次反對卡爾沃主義。[14]其后不斷有論者反對卡爾沃的觀點,例如:魯特(Root)反駁說:人類社會存在一個正義的標(biāo)準(zhǔn),所有文明國家都普遍將其作為世界國際法的一部分而加以接受。任何國家都有權(quán)依據(jù)其給予本國國民的正義來測試其給予外國人的正義,前提是該國的法律和行政行為應(yīng)該符合上述一般標(biāo)準(zhǔn)。如果任何國家的法律和行政體系與該標(biāo)準(zhǔn)不符,盡管其國民同意或被迫去遵守它,但是不能認(rèn)為其他國家就應(yīng)該將這些法律和行政體系作為為其在該國的國民提供了令人滿意的待遇措施而被迫接受它。[15]西方國家對于卡爾沃主義的激烈反駁表明它們對主張國民待遇國家的國內(nèi)法制的擔(dān)憂,正如有的學(xué)者所指出的極端的現(xiàn)象——卡爾沃主義所倡導(dǎo)的國民待遇可能意味著該國可以將外國人折磨致死而不必負(fù)國際責(zé)任,只要它以同樣的方式(不歧視的方式)也將本國國民折磨致死即可。[16]可見,國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)與卡爾沃主義矛盾的焦點問題還是國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)與國民待遇之間的矛盾,而國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)存在的主要目的還是為了限制國民待遇。
如果說之前國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)限制國民待遇的做法主要出現(xiàn)在國際公法領(lǐng)域的話,那么進(jìn)入20世紀(jì)后,國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)與國民待遇之間的沖突開始大量地出現(xiàn)在國際經(jīng)濟法領(lǐng)域,尤其是國際投資法領(lǐng)域。其中表現(xiàn)最為突出的是國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)與征收賠償。
關(guān)于外資的征收賠償主要有三種觀點:不予賠償、全部賠償和適當(dāng)補償。其中,前兩者針鋒相對,互相排斥。盡管早在18世紀(jì)后期就出現(xiàn)了不予賠償?shù)呐欣?,但是,這并沒有引起西方國家的關(guān)注。1917年革命成功后,蘇聯(lián)開始了大規(guī)模的無償國有化,由此引起了一股無償國有化的浪潮,從而第一次直接對國家保護(hù)外國人財產(chǎn)責(zé)任進(jìn)行挑戰(zhàn)。[17]這種對外資征收而不予賠償?shù)淖龇ǖ囊粋€主要根據(jù)便是國民待遇原則。[18]針對這種依據(jù)國民待遇標(biāo)準(zhǔn)而采取無償國有化和征收的情況,西方國家提出了關(guān)于國有化和征收的“赫爾三原則”。1938年墨西哥對美國在其境內(nèi)從事的土地和石油商業(yè)進(jìn)行了國有化。美國與墨西哥進(jìn)行了外交換文。美國國務(wù)卿赫爾(Hull)給墨西哥外長的一封著名的信中指出:國際法規(guī)則允許對外國人的財產(chǎn)進(jìn)行征收,但是一定要符合“及時、充分和有效的賠償”。隨后經(jīng)過較長時間的爭論,在還存在較大爭議的情況下,西方國家提出了其所謂的“共識”:外國人應(yīng)該依據(jù)國際法享有不受東道國侵害的保護(hù),該國際法獨立于東道國的國內(nèi)法律。這些規(guī)則就成為了國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)。[19]在實踐中,“其他一些國家如英國、澳大利亞、加拿大、丹麥、芬蘭和瑞典等也將其作為國際法上的征收最低標(biāo)準(zhǔn),稱為三重標(biāo)準(zhǔn)(triple standard)”。[20]顯然,征收賠償?shù)膰H最低待遇標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)是以限制征收賠償?shù)膰翊鰹橹饕康牡?。值得注意的是?0世紀(jì)后期,國際投資領(lǐng)域出現(xiàn)了新變化,其中一個主要變化是國際投資條約和投資仲裁實踐更傾向于支持征收的全部賠償,即支持征收賠償?shù)膰H最低標(biāo)準(zhǔn)。[21]
另外,國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)還與人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)交織在一起。如1957年加西亞·阿馬多爾(Garcia Amador)作為特別報告人向國際法委員會提出了關(guān)于國際責(zé)任的第二份報告,在該報告中第一次將國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容與根本人權(quán)概念相連:外國人應(yīng)該享有與本國國民相同的待遇,同時在任何情況下,外國人的待遇都不能低于當(dāng)代國際法制中所規(guī)定的根本人權(quán)。[22]同年7月31日,聯(lián)合國經(jīng)社理事會第一次大會上批準(zhǔn)了“犯人待遇的最低標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則”,將犯人的最低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定。[23]又如,2006年國際法委員會在多倫多會議上通過的《財產(chǎn)和人身外交保護(hù)的最后報告》中指出人權(quán)保護(hù)國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)就是要防止對人的生命權(quán)等根本權(quán)利的損害。[24]可見,人權(quán)國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)提出的目的也是為了防止那些以國民待遇為借口的低水平的人權(quán)保護(hù)。
從上述論述來看看,國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)無論在理論上還是實踐中一直都存在爭議,爭議的核心問題是國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)是否產(chǎn)生對國民待遇進(jìn)行限制的效果。關(guān)于此,西方國家和學(xué)者一般主張國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)是與國民待遇相對應(yīng)的概念,其是一個為外國人提供最低待遇的作為習(xí)慣國際法規(guī)則,并具有排斥國內(nèi)法規(guī)則的效力。[25]即國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)以國際法的形式為外國人提供了一些基本的權(quán)利,這些權(quán)利是東道國必須給予外國人的,并且也不受東道國給予其國民的待遇的限制,一旦違反了國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)就可能會導(dǎo)致國家承擔(dān)國際責(zé)任。[26]換言之,西方國家和學(xué)者認(rèn)為國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)會產(chǎn)生對國民待遇進(jìn)行限制的效果。而其他一些國家和學(xué)者卻極力反對這種觀點,他們認(rèn)為一國只需以對待本國國民相同的方式對待外國人即可,即在給予外國人待遇方面沒有超越國民待遇的國際準(zhǔn)則。
進(jìn)一步分析,有關(guān)國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)爭議實質(zhì)的更為深層次的原因是國際法與國內(nèi)法關(guān)系的爭議問題。這一更為古老和復(fù)雜的爭論實際上是關(guān)于“一元論”和“二元論”的爭議。一般認(rèn)為,按照“一元論”國際法和國內(nèi)法是一個法律體系,在該體系中國際法的效力高于國內(nèi)法;而按照“二元論”國際法與國內(nèi)法是兩個互相獨立的法律體系,兩者無所謂效力孰高孰低的問題,在該主張背景下,國際法之所以能適用于某國國內(nèi),完全是因為該國采納了相應(yīng)的國際法規(guī)則。實踐中,由于各國根據(jù)各自不同的國情都采用了不同的靈活方式(國家主權(quán)的介入),關(guān)于國際法與國內(nèi)法關(guān)系的爭議問題就變得更為復(fù)雜。因此,各國關(guān)于國際法與國內(nèi)法關(guān)系的立場和態(tài)度的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一可能是真正解決國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)爭議問題的必由之路。
令人欣慰的是,進(jìn)入21世紀(jì)后,國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)在國際投資法制領(lǐng)域中逐漸出現(xiàn)了“共識”,由于篇幅的問題,關(guān)于共識問題此處不再贅述,筆者將在其他文章中進(jìn)行詳細(xì)闡釋。盡管如此,我們?nèi)匀粦?yīng)該認(rèn)識到國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)對國民待遇進(jìn)行限制的爭議問題仍然會長期存在,亦即確定國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)確切含義的道路還很漫長。
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