沈敬容

2019年，十三屆全國(guó)人大通過(guò)了《外商投資法》，其一大亮點(diǎn)就是確立了“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”。[1]《外商投資法》第4條采用了準(zhǔn)入前國(guó)民待遇與負(fù)面清單相結(jié)合的模式。負(fù)面清單是指以清單的方式列明與國(guó)民待遇不相符合的措施，我國(guó)賦予外國(guó)投資者及其投資在負(fù)面清單外的領(lǐng)域準(zhǔn)入前國(guó)民待遇。由此可見(jiàn)，我國(guó)對(duì)于統(tǒng)一內(nèi)外資立法、全面貫徹國(guó)民待遇有著堅(jiān)定的決心和足夠的誠(chéng)意。

一、國(guó)際投資法中的國(guó)民待遇

（一）國(guó)民待遇的概念

國(guó)民待遇的定義在我國(guó)學(xué)界存在分歧，按照學(xué)界通說(shuō)觀點(diǎn)，國(guó)民待遇是指一主權(quán)國(guó)家賦予外國(guó)國(guó)民與本國(guó)國(guó)民同等的待遇。外商投資領(lǐng)域的國(guó)民待遇是指主權(quán)國(guó)家給予外國(guó)投資者及其投資，在企業(yè)設(shè)立過(guò)程、投資財(cái)產(chǎn)、投資活動(dòng)、司法行政救濟(jì)措施等方面與本國(guó)國(guó)民相同的待遇。

但值得注意的是：首先，國(guó)民待遇是一個(gè)相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，比較的對(duì)象是“給予外國(guó)投資者的待遇”與“給予本國(guó)國(guó)民的待遇”，而不是絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為國(guó)民待遇必須要達(dá)到最低國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)是錯(cuò)誤的;其次，國(guó)民待遇所蘊(yùn)含的“平等”也不是絕對(duì)平等。按國(guó)際慣例，國(guó)民待遇只提供有限的平等，一國(guó)可根據(jù)國(guó)家主權(quán)原則對(duì)外國(guó)投資者的投資行為和投資活動(dòng)進(jìn)行限制。

（二）國(guó)民待遇的演變

最初，1804年《法國(guó)民法典》第11條至13條將國(guó)民待遇以法律形式規(guī)定下來(lái)，之后其被大量地引入雙邊投資條約（以下簡(jiǎn)稱BIT）。二戰(zhàn)后，國(guó)民待遇產(chǎn)生適用范圍的擴(kuò)展，開(kāi)始適用于外國(guó)法人。之后，國(guó)民待遇被《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第3條規(guī)定為一項(xiàng)基本原則，進(jìn)而開(kāi)始進(jìn)入國(guó)際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。同樣國(guó)民待遇也成為了WTO基本原則之一。在《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》中也有相關(guān)規(guī)定，這意味著國(guó)民待遇以多邊條約的形式被引入了國(guó)際投資領(lǐng)域。從國(guó)民待遇的發(fā)展歷史來(lái)看，國(guó)民待遇完成了從國(guó)內(nèi)法延伸到國(guó)際法，從民事領(lǐng)域擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，最后成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域一項(xiàng)法律原則的轉(zhuǎn)變。

二、準(zhǔn)入前國(guó)民待遇

（一）準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的由來(lái)

聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展委員會(huì)將國(guó)民待遇分為準(zhǔn)入后國(guó)民待遇和準(zhǔn)入前國(guó)民待遇兩種模式。準(zhǔn)入后國(guó)民待遇是指外國(guó)投資者及其投資只有在進(jìn)入東道國(guó)市場(chǎng)后，才享有東道國(guó)賦予給本國(guó)國(guó)民及其投資同等的待遇。準(zhǔn)入前國(guó)民待遇是指，外國(guó)投資者和東道國(guó)本國(guó)國(guó)民在投資的部門(mén)和領(lǐng)域、股權(quán)形式等方面具有大致相同的待遇，外資企業(yè)和內(nèi)資企業(yè)在企業(yè)的設(shè)立、擴(kuò)大、破產(chǎn)等階段有相同的法律地位。

20世紀(jì)80年代之前，國(guó)際社會(huì)對(duì)于準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的呼聲微乎其微。這是因?yàn)槎?zhàn)后的國(guó)有化浪潮，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)東道國(guó)的要求還停留在對(duì)海外投資的有效法律保護(hù)上。但是進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，經(jīng)濟(jì)全球化蓬勃發(fā)展，基于吸引外資的需求，發(fā)展中國(guó)家開(kāi)始做出一些妥協(xié)和調(diào)整。國(guó)際投資獲得基本安全保障后，發(fā)達(dá)國(guó)家才開(kāi)始將目光放在進(jìn)一步打開(kāi)東道國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，要求發(fā)展中國(guó)家放松外資準(zhǔn)入的監(jiān)管。準(zhǔn)入前國(guó)民待遇起源于美國(guó)的條約實(shí)踐，最初出現(xiàn)在美國(guó)的各種友好通商航海條約中，隨后被吸收到1994年美國(guó)BIT范本，在目前最新的2012年美國(guó)BIT范本中也有體現(xiàn)。[2]自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，美國(guó)將推行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的決心貫徹到了對(duì)外簽訂的每一個(gè)BIT。同樣，在美國(guó)的推動(dòng)下，最早明確引入準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定就是影響深遠(yuǎn)的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）。可見(jiàn)，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的發(fā)展得益于美國(guó)的鼎力相助。

（二）準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的各國(guó)立場(chǎng)

通過(guò)將國(guó)民待遇延伸到投資準(zhǔn)入階段，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的目的是消除對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的扭曲和對(duì)外國(guó)投資者的限制。相比于準(zhǔn)入后國(guó)民待遇，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇提供更高水平的外資保護(hù)，增強(qiáng)了東道國(guó)國(guó)內(nèi)法律法規(guī)的透明性，但是其給東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。

發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家在準(zhǔn)入前國(guó)民待遇上的立場(chǎng)迥異。發(fā)達(dá)國(guó)家提倡準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，而發(fā)展中國(guó)家的態(tài)度就顯得十分謹(jǐn)慎。發(fā)達(dá)國(guó)家多為外商投資母國(guó)，強(qiáng)調(diào)對(duì)海外投資的高水平保護(hù)。并且，其本國(guó)的企業(yè)資金雄厚、技術(shù)先進(jìn)，給予他國(guó)投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇也不會(huì)造成國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩。美國(guó)態(tài)度鮮明的提倡、促進(jìn)準(zhǔn)入國(guó)民待遇，以進(jìn)一步打開(kāi)國(guó)際市場(chǎng)，加拿大、日本、澳大利亞等國(guó)家也傾向于在BIT中引入準(zhǔn)入前國(guó)民待遇。發(fā)展中國(guó)家通常綜合國(guó)力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)弱，其內(nèi)資企業(yè)與發(fā)達(dá)國(guó)家的企業(yè)相較少有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，給予外國(guó)投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，有威脅國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)安全之虞。所以，在吸引外資的利益驅(qū)動(dòng)下，較多發(fā)展中國(guó)家對(duì)于準(zhǔn)入后國(guó)民待遇是容易接受的。但對(duì)于準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，發(fā)展中國(guó)家態(tài)度謹(jǐn)慎。

三、接納準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的必然性

國(guó)民待遇與平等相關(guān)，在準(zhǔn)入階段就向內(nèi)外資提供相同的待遇，體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)平等。如今我國(guó)兼具外商投資東道國(guó)與母國(guó)的身份，仍有進(jìn)一步引進(jìn)外資以及保護(hù)本國(guó)海外投資的需求。準(zhǔn)入前國(guó)民待遇漸成當(dāng)代國(guó)際投資規(guī)則的發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)予以接納，有利于國(guó)內(nèi)法制接軌國(guó)際先進(jìn)規(guī)則。2019年《外商投資法》規(guī)定“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”，是具有法理基礎(chǔ)、符合國(guó)情發(fā)展、順應(yīng)國(guó)際趨勢(shì)的必然選擇。

（一）具有法理基礎(chǔ)

國(guó)民待遇從起源就是以平等互惠為條件的，也是在西方對(duì)“自由、平等”的追求下根據(jù)國(guó)家間主權(quán)平等原則和屬地優(yōu)越權(quán)原則建立的，這就決定了國(guó)民待遇的核心內(nèi)涵與“平等”相關(guān)。在外商投資領(lǐng)域，國(guó)民待遇蘊(yùn)含的“平等”具體是指外國(guó)投資者和東道國(guó)國(guó)民法律地位的平等，這里主要討論外資企業(yè)和內(nèi)資企業(yè)。但是主權(quán)國(guó)家尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的國(guó)家，為防止發(fā)達(dá)國(guó)家控制本國(guó)經(jīng)濟(jì)，會(huì)以經(jīng)濟(jì)主權(quán)為武器，給予內(nèi)資企業(yè)特殊保護(hù)，同時(shí)給予外資企業(yè)特殊限制。而國(guó)民待遇的實(shí)質(zhì)就是消除這些特殊保護(hù)和特殊限制，這是平等與非歧視原則的體現(xiàn)。

如果東道國(guó)僅采用準(zhǔn)入后國(guó)民待遇，外國(guó)投資者及其投資在準(zhǔn)入階段就要接受層層審批，也會(huì)失去很多進(jìn)入東道國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的機(jī)會(huì)。相反，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇向外國(guó)投資者提供了更多領(lǐng)域的機(jī)會(huì)平等，體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)平等，而實(shí)質(zhì)平等是我國(guó)倡導(dǎo)的立法精神之一。

（二）符合國(guó)情發(fā)展

我國(guó)的外商投資法律在以問(wèn)題為導(dǎo)向的一步步摸索中日趨完備，在外商投資領(lǐng)域已經(jīng)建立了全面和廣泛的法律體系，[3]但仍存在諸如不系統(tǒng)、法律制度缺位等問(wèn)題。此前，我國(guó)投資準(zhǔn)入領(lǐng)域同時(shí)存在超國(guó)民待遇與次國(guó)民待遇，與國(guó)際趨勢(shì)相悖，已經(jīng)不能適用國(guó)情，亟需改革。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模位列世界第二，國(guó)內(nèi)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力大幅提高，對(duì)于外資可能對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成的威脅有了應(yīng)對(duì)能力。在國(guó)際投資領(lǐng)域，我國(guó)當(dāng)前最大的國(guó)情就是——吸引投資以及對(duì)外投資都規(guī)模巨大。

1.吸引外資的現(xiàn)狀

自1993年以來(lái)，我國(guó)就是吸引外商投資最多的發(fā)展中國(guó)家，也是全球外商投資流入最多的國(guó)家之一。[4]近年來(lái)，中國(guó)吸引的直接投資，一直處于持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，全國(guó)新設(shè)立外商投資企業(yè)以及實(shí)際使用外資都實(shí)現(xiàn)了持續(xù)增長(zhǎng)。2017年全球直接投資流量急劇下滑23%，但亞洲地區(qū)保持了直接投資流量的穩(wěn)定增長(zhǎng)，仍是全球接受直接投資最多的地區(qū)。對(duì)于亞洲地區(qū)直接投資流量的穩(wěn)定增長(zhǎng)，中國(guó)吸引的直接投資功不可沒(méi)——2017年，中國(guó)成為全球第二大外商投資目的國(guó)。

吸引外商投資的方式對(duì)于外資流入至關(guān)重要。1979年《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》的頒布拉開(kāi)了我國(guó)積極吸引外商投資的序幕。首先，此前我國(guó)對(duì)外商投資規(guī)定了一系列優(yōu)惠政策，也可稱為超國(guó)民待遇，例如稅收優(yōu)惠、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)等。基于我國(guó)廣袤的市場(chǎng)以及優(yōu)惠的政策，大量外資流入中國(guó)。其次，我國(guó)改善營(yíng)商環(huán)境的努力漸有成效。在2001年入世后，我國(guó)調(diào)整、修改了與WTO相悖的外商投資法律，之后也一直積極完善國(guó)內(nèi)外商投資法制。我國(guó)在世界銀行《2018年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》中，排名第78位，而在《2019年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》中，我國(guó)在190個(gè)經(jīng)濟(jì)體中排名為第46名，上升了32名。營(yíng)商環(huán)境便利分?jǐn)?shù)從2015年到2018年持續(xù)上漲，這表明我國(guó)的營(yíng)商環(huán)境明顯改善。當(dāng)代國(guó)際投資的歷史表明，相比于東道國(guó)給予的優(yōu)惠待遇，外國(guó)投資者更在意政策、法律的透明度是否足夠高以及是否能得到公平公正待遇。顯然，后一種吸引外資的方式更具優(yōu)越性。前一種方式雖然有利于引進(jìn)外資的正面效應(yīng)，但外資企業(yè)本就具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，再享受種種優(yōu)惠，會(huì)擠壓國(guó)內(nèi)企業(yè)的生存空間，不利于本國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

當(dāng)前，盡管我國(guó)已是世界第二大經(jīng)濟(jì)體、全球外商投資第二大目的國(guó)，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍是重中之重，仍有進(jìn)一步吸引外資的需求。如上所述，我國(guó)曾采用各種優(yōu)惠政策吸引投資，但是我國(guó)外商投資規(guī)模已足夠大，不必再犧牲國(guó)內(nèi)企業(yè)的利益，而應(yīng)轉(zhuǎn)向改善營(yíng)商環(huán)境。外資待遇是評(píng)估營(yíng)商環(huán)境的核心指標(biāo)，而準(zhǔn)入前國(guó)民待遇是目前最高水平的外資待遇，其對(duì)外國(guó)投資者具有極大的吸引力。

2.對(duì)外投資的現(xiàn)狀

在“走出去”戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，我國(guó)鼓勵(lì)本國(guó)投資主體向海外投資。在2002年到2016年的14年間，我國(guó)對(duì)外直接投資持續(xù)增長(zhǎng)，年均增長(zhǎng)速度高達(dá)35.8%。雖然2017年，我國(guó)對(duì)外直接投資的增長(zhǎng)趨勢(shì)有所回落，但我國(guó)仍是對(duì)外直接投資流量最多的發(fā)展中國(guó)家。并且，在我國(guó)資本流入規(guī)模巨大的情況下，2014年到2017年我國(guó)仍實(shí)現(xiàn)了資本流出超過(guò)資本流入，對(duì)外直接投資保持了凈輸出。

我國(guó)對(duì)外投資的發(fā)展蒸蒸日上，對(duì)海外投資的保護(hù)就成為了無(wú)法回避的議題。東道國(guó)是否具有健全的法制，法律法規(guī)是否具有足夠的透明性，以及內(nèi)外資的待遇是否公平是海外投資者關(guān)注的重點(diǎn)。準(zhǔn)入前國(guó)民待遇為外國(guó)投資者及其投資提供準(zhǔn)入階段的機(jī)會(huì)平等，可增進(jìn)外國(guó)投資者的利益。同樣，我國(guó)投資主體向外投資時(shí)，如果東道國(guó)國(guó)內(nèi)法或者與我國(guó)簽訂的BIT包含有準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的條款，就有利于我國(guó)投資主體獲得高水平的外資待遇。而我國(guó)在國(guó)內(nèi)法中接納準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，表明我國(guó)立場(chǎng)的同時(shí)，也是我國(guó)就其與海外投資東道國(guó)談判的砝碼。

（三）順應(yīng)國(guó)際趨勢(shì)

近年來(lái)，我國(guó)一直致力于使國(guó)內(nèi)法制接軌國(guó)際規(guī)則，力爭(zhēng)成為國(guó)際規(guī)則的制定者和領(lǐng)導(dǎo)者，加強(qiáng)我國(guó)國(guó)際規(guī)則制定的話語(yǔ)權(quán)。在外商投資領(lǐng)域也是同樣的，我國(guó)進(jìn)行外商投資法制改革的目的之一就是為了順應(yīng)國(guó)際趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)與國(guó)際規(guī)則接軌，防止被邊緣化。

在國(guó)際投資領(lǐng)域，包含準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的多邊體制尚未建立，經(jīng)合組織起草的《多邊投資協(xié)定》（MAI）最終以擱淺結(jié)局，發(fā)達(dá)國(guó)家試圖將準(zhǔn)入前國(guó)民待遇引入WTO但以失敗告終。準(zhǔn)入前國(guó)民待遇在多邊層面的發(fā)展滯緩，但MAI已深刻影響了國(guó)際投資法的發(fā)展趨勢(shì)—其中之一就是高標(biāo)準(zhǔn)的投資保護(hù)。在區(qū)域一體化層面，卻是另一番風(fēng)景。如上所述，最早明確規(guī)定準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定是NAFTA，之后的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》與《跨大西洋伙伴關(guān)系協(xié)定》，以及目前的《美墨加協(xié)定》都含有準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的內(nèi)容。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在亞太區(qū)域，已有26個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定包含準(zhǔn)入前國(guó)民待遇。[5]準(zhǔn)入前國(guó)民待遇在區(qū)域一體化協(xié)定層面發(fā)展向好。在雙邊投資協(xié)定層面，發(fā)達(dá)國(guó)家以對(duì)外簽訂BIT的方式積極推行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇。另外，長(zhǎng)期以來(lái)，歐洲國(guó)家的BIT采用準(zhǔn)入后國(guó)民待遇，但因2009年《里斯本條約》的實(shí)行，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇有望成為歐洲國(guó)家BIT的談判內(nèi)容。目前，在簽訂BIT時(shí)接受準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的國(guó)家愈來(lái)愈多。綜上，準(zhǔn)入前國(guó)民待遇漸成國(guó)際投資法的發(fā)展趨勢(shì)。

對(duì)于準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，我國(guó)立場(chǎng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。2013年，在中美BIT談判進(jìn)程中，我國(guó)對(duì)其首次表現(xiàn)出積極態(tài)度，同意以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇為基礎(chǔ)進(jìn)行中美BIT談判。[6]2013年到2015年，我國(guó)建立了四個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以試點(diǎn)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，并積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。2018年12月26日，我國(guó)就《外商投資法（草案）》征集意見(jiàn)，其中討論的熱點(diǎn)之一就是準(zhǔn)入前國(guó)民待遇。2019年，我國(guó)頒布的《外商投資法》正式確立了準(zhǔn)入前國(guó)民待遇。準(zhǔn)入前國(guó)民待遇漸成國(guó)際投資準(zhǔn)入規(guī)則的發(fā)展方向，我國(guó)以上訴方式積極地接納準(zhǔn)入前國(guó)民待遇。準(zhǔn)入前國(guó)民待遇是我國(guó)融入國(guó)際投資法制發(fā)展潮流的需求，有利于我國(guó)國(guó)內(nèi)法制接軌國(guó)際先進(jìn)規(guī)則。

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作者單位：西南政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院

責(zé)任編輯：劉小僑