繳維

（遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧沈陽110036；沈陽師范大學(xué)國際商學(xué)院，遼寧沈陽110034）

失獨家庭社會保障立法的必要性

繳維

（遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧沈陽110036；沈陽師范大學(xué)國際商學(xué)院，遼寧沈陽110034）

失獨家庭是指按照計劃生育政策只生育一個子女，而唯一的子女因故早于父母離世的家庭。隨著第一代獨生子女父母步入老年階段，失獨家庭問題能否得到有效解決，必然關(guān)涉計劃生育政策的持續(xù)實施及整個社會的和諧穩(wěn)定；從法制層面建立和完善失獨家庭社會保障制度有著理論和現(xiàn)實的必要性，也只有立法才能維護(hù)失獨父母的正當(dāng)權(quán)益，保障他們共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。

失獨家庭；社會保障；立法；必要性

當(dāng)計劃生育政策在全國范圍內(nèi)實施30余年之際，伴隨著中國人口紅利逐漸消失而來的是中國人口老齡化日益加劇。就在延遲退休、養(yǎng)老金并軌等政策還在嘗試探索之時，一個不容忽視的群體也正在走進(jìn)公眾的視野。他們按照國家計劃生育政策只生育了一個孩子，而唯一的子女卻因為疾病或意外事故早于他們離世，他們也大多超過了生育年齡，面臨這種境況的家庭現(xiàn)被稱為“失獨家庭”。失獨家庭問題的有效解決不僅關(guān)乎這一群體幸福指數(shù)的高低，也關(guān)乎社會的和諧穩(wěn)定及計劃生育基本國策的貫徹實施。

一、失獨家庭社會保障立法的理論基礎(chǔ)

20世紀(jì)80年代，計劃生育政策在中國出臺有著政治、經(jīng)濟、社會背景，與之相應(yīng)，從法制層面保障失獨家庭權(quán)益也有如下理論依據(jù)。

（一）政府責(zé)任論

現(xiàn)代政治學(xué)認(rèn)為，社會公民通過讓渡出部分權(quán)利給國家和政府，目的就是通過調(diào)整和平衡利益關(guān)系，保障公平正義，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。計劃生育政策是國家通過行政強制方式干預(yù)國民生育自主權(quán)，控制人口總量，以實現(xiàn)社會整體利益。

在傳統(tǒng)社會，個體家庭為了應(yīng)對各種風(fēng)險和高死亡率，需要有高出生率來平衡。然而，計劃生育政策在突如其來的變故面前顯示了自身固有的脆弱性和風(fēng)險性。穆光宗曾指出：獨生子女死亡和傷殘是一個既特殊又嚴(yán)重的問題，這些家庭需要一定形式的國家補償，理由在于提倡一對夫婦只生一個孩子的政策導(dǎo)向?qū)τ讵毶优乃劳鲲L(fēng)險具有間接責(zé)任，這個間接責(zé)任就是對獨生的內(nèi)源性風(fēng)險要承擔(dān)責(zé)任，也可理解為提倡一對夫婦只生一個孩子政策導(dǎo)向的風(fēng)險代價［1］。失獨父母曾經(jīng)為了整個社會的可持續(xù)發(fā)展放棄了生育多個子女的意愿，承擔(dān)了實施計劃生育的義務(wù)，相應(yīng)地，他們服從政策的實施而遭遇困境時也有從國家獲得保障或補償?shù)臋?quán)利。政府作為社會公共權(quán)力機構(gòu)的代表，必須承擔(dān)起對失獨家庭應(yīng)有的責(zé)任和義務(wù)，這不是出于對失獨父母的同情和憐憫，而是一種責(zé)任。在政府治國理政的所有權(quán)威性手段中，立法顯然是最有效的，也是保障失獨家庭權(quán)益的根本旨?xì)w。在依法治國全面推進(jìn)的背景下，作為一個負(fù)責(zé)任的大國，從法制層面解決好失獨家庭的社會保障問題也是我國實現(xiàn)中國夢進(jìn)程中的一道必答題。

（二）社會市場經(jīng)濟理論

社會市場經(jīng)濟最早在二戰(zhàn)后的德國出現(xiàn)，其理論實質(zhì)是增強國家對社會分配的干預(yù)，實行全民社會保障，以消除自由市場帶來的貧富差距過大，保護(hù)社會弱勢群體的基本權(quán)益。因此，社會市場經(jīng)濟一方面強調(diào)競爭效率，另一方面通過國家干預(yù)，提供社會保障，力圖實現(xiàn)結(jié)果的相對公平，保護(hù)社會競爭中的不利者和弱勢群體。我國自改革開放以來，一直將經(jīng)濟發(fā)展居于首要地位，強調(diào)效率，而社會保障和國家福利相對被忽視。由此引發(fā)的諸多社會問題也發(fā)人深思。如有學(xué)者提出在市場化席卷全球的背景下，國家權(quán)力將市場經(jīng)濟理性的內(nèi)核滲透在一切可以關(guān)照的社會層面，企圖迅速轉(zhuǎn)型成為一個全新的現(xiàn)代化國家，卻無視根深蒂固的傳統(tǒng)文化所奠基的社會基礎(chǔ)和社會結(jié)構(gòu)，從而導(dǎo)致少數(shù)個體不幸成為傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代理性劇烈沖擊和對抗的悲劇產(chǎn)物［2］。失獨父母在經(jīng)歷喪子之痛后幸福指數(shù)降到最低點，已然成為社會中的弱勢群體。根據(jù)木桶原理，一只木桶盛水的多少取決于其最短的木板，一個社會福利水平的高低也取決于社會中弱勢群體的生活狀態(tài)。因此，只有通過法律制度才能保障更大范圍的平等，也才能實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

（三）和諧社會理論

和諧社會理論源于社會主義價值觀，是中國特色社會主義理論。和諧社會的理論基石是權(quán)利平等、分配合理、機會均等和貧富均衡。我國正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型期，各種矛盾和社會問題凸顯，尤其貧富差距不斷拉大進(jìn)一步加劇了社會的不穩(wěn)定。社會學(xué)認(rèn)為，利益被相對剝奪的群體往往對剝奪他們的群體懷有敵視或仇恨心理，當(dāng)他們將自己的不如意境遇歸結(jié)為獲益群體的剝奪時，社會中就潛伏著沖突的危險，甚至他們的敵視和仇恨也可能擴張。失獨父母在遭遇喪子之后，心理嚴(yán)重失衡，或者慨嘆命運不濟，或者對社會、國家懷有怨恨心理，后悔當(dāng)初聽了黨的話，成了社會中最無助、最弱勢的群體。和諧社會是社會主義文化和價值觀的基本體現(xiàn)，其基本目標(biāo)是實現(xiàn)人與人，人與自然協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。沒有對失獨家庭的切實保障，社會不穩(wěn)定因素就會加劇，黨和政府的凝聚力就會打折扣，不和諧聲音就會出現(xiàn)，甚至引發(fā)沖突。和諧社會是我國的一貫主張，也是我國軟實力的重要體現(xiàn)。讓失獨父母共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，感受社會主義制度的陽光普照，也是黨和國家構(gòu)建和諧社會的一個重要方面。

二、失獨家庭社會保障立法的現(xiàn)實必要性

每一個獨生子女的離去意味著一個失獨家庭的出現(xiàn)。30多年來，失獨家庭數(shù)量不斷攀升。失獨父母在物質(zhì)與精神的雙重困境中掙扎、期盼，也在呼喚國家立法保障他們的權(quán)益。

（一）失獨家庭數(shù)量龐大且在不斷增加

關(guān)于失獨家庭的數(shù)量，目前官方機構(gòu)尚未有準(zhǔn)確的統(tǒng)計。部分研究人員根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)采用了不同方法進(jìn)行推算。如有學(xué)者依據(jù)全國獨生子女規(guī)模和獨生子女死亡概率估計：截至2010年，廣義上的全國失獨家庭（所有獨生子女早于其父母離世的家庭）數(shù)量為851.7萬，狹義失獨家庭（不包含獨生子女離世后再生育的家庭）數(shù)量為63.5萬以上［3］。還有學(xué)者推算出1年時間失獨家庭數(shù)量增加12.26萬［4］。由此可見，我國失獨家庭的規(guī)模龐大且呈逐步增長趨勢。

（二）失獨家庭陷入多重困境

失獨家庭所面臨的困境主要表現(xiàn)在經(jīng)濟、精神、養(yǎng)老等方面。

在經(jīng)濟上，雖然部分城鎮(zhèn)失獨父母依靠穩(wěn)定工作或退休金尚可維持基本的生活開支，可還有部分城鎮(zhèn)失獨家庭只能靠地方政府的社會救助金或低保來維持生計。在農(nóng)村，失獨父母貧困狀況愈加明顯，他們大多沒有參加社會保險，沒有收入來源，只能靠微薄的救濟金或親戚朋友的接濟過活。一些家庭還因為孩子治療疾病，花去高昂的醫(yī)療費用，負(fù)債累累。加之失去獨生子女的父母們在沉痛的打擊下已無心外出工作，甚至不愿意接觸社會。原本培養(yǎng)孩子長大成人后可以回饋家庭、回饋社會，可當(dāng)一個家庭將所有的成本孤注一擲地投注在唯一的子女身上后，卻因為子女的突然離去而變得一無所有。而且，失獨父母們年齡漸大，健康狀態(tài)每況愈下，有的患有多種疾病。一旦住院，他們連個簽字的人都沒有，更別說是日常照料者。因無條件入院治療，常年靠藥物維持，也加劇了經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。

在精神上，失獨父母長久不能從喪子之痛中恢復(fù)過來，他們既自責(zé)，又擔(dān)憂，自責(zé)沒有將子女照顧好，擔(dān)憂老年無依無靠。很多失獨父母表現(xiàn)出不同程度的精神焦慮，還有的有自卑、自閉、失眠、情緒暴躁等癥狀，甚至有些有自殺傾向。受封建迷信思想影響，部分農(nóng)村地區(qū)民眾還將喪子的父母視為“克星”，認(rèn)為他們前世作惡，今世遭此報應(yīng)。因此，失獨父母還要承受巨大的輿論壓力。他們中有的已皈依佛門，到寺院念經(jīng)求得心靈上的些許安寧；也有不少失獨家庭保存著孩子在世時的一切布局，一直沉浸在對孩子的回憶與悲痛之中；還有夫妻因相互指責(zé)、埋怨導(dǎo)致情感破裂，或者長期分居，或者走向了離婚，加劇了精神打擊。失獨父母因喪子的精神創(chuàng)傷不經(jīng)常與親戚朋友來往，更不愿見到親戚朋友的子女們，久而久之，成了社會邊緣人。由于缺乏走出困境的勇氣和社會交往的主動性，他們幾乎與社會斷絕了關(guān)系，能獲取親友的幫助也十分有限。

養(yǎng)老問題是失獨家庭面臨的最大問題，也是最現(xiàn)實的問題。在養(yǎng)兒防老觀念根深蒂固的中國，居家養(yǎng)老依然是最主要的養(yǎng)老方式。失去子女的父母們也就成了“老無所依”的群體。中國社會化養(yǎng)老服務(wù)尚不發(fā)達(dá)，一方面，政府公辦養(yǎng)老機構(gòu)十分有限，且有諸多條件限制，失獨父母們大多無法入住；另一方面，失獨父母們又無力支付費用高昂的民辦養(yǎng)老院。在國內(nèi)，“以房養(yǎng)老”政策還處于探索階段，因未形成完善的配套制度和操作細(xì)則，失獨父母們也望而卻步。

（三）失獨父母權(quán)利意識凸顯

隨著公民權(quán)利意識的覺醒，失獨父母作為曾經(jīng)響應(yīng)國家“只生一個好”號召的“光榮一代”，認(rèn)為他們當(dāng)年是為了支持國家政策，放棄了生育多個子女的意愿，現(xiàn)在因失去唯一的子女遭受著巨大的創(chuàng)傷，理應(yīng)從國家獲得相應(yīng)的補償。

2012年6月，就有來自全國各地一百多名失獨父母到北京上訪，申請國家補償，但一直未等到正式的書面答復(fù)。期間又經(jīng)過多次上訪無果后，失獨父母代表于2014年4月再次到北京上訪，此次他們不僅僅是為扶助金而來，而是要維護(hù)失獨父母的權(quán)益。

隨著失獨家庭的不斷增多，一些地區(qū)結(jié)成了失獨家庭民間自助組織，如上海市的“星星港”、武漢市的“溫馨港灣”等。隨著網(wǎng)絡(luò)的普及，QQ群也成為失獨父母們集體聚集和表達(dá)訴求的重要平臺，如一個名為“愛在失獨者之家”的QQ群成員已達(dá)971人。通過網(wǎng)絡(luò)平臺，失獨父母相互支持、鼓勵，傾訴心聲，交流各地對失獨家庭的幫扶政策，也經(jīng)常開展維權(quán)活動。有學(xué)者已發(fā)現(xiàn)失獨QQ群對失獨者群體認(rèn)同、計劃生育工作以及社會管理造成了深刻的影響。一定意義上，以失獨QQ群為平臺的失獨者網(wǎng)絡(luò)聚集行為實質(zhì)上是失獨者對自身生存、發(fā)展的基本權(quán)益深度焦慮的情況下，為改變自身處境而進(jìn)行的努力［5］。

除失獨家庭集體到政府部門維權(quán)外，失獨家庭個體維權(quán)案件也時有發(fā)生，如獨生子女在交通事故中喪生時所引發(fā)的糾紛、賠償案件，失獨老人的“隔代探望權(quán)”問題及2014年廣受媒體關(guān)注的“失獨父母爭奪冷凍胚胎案”。因此，只有從法律法規(guī)上完善失獨家庭社會保障制度，才能真正保障失獨父母的合法權(quán)益，也才能為失獨父母提供有效的權(quán)利救濟渠道。

（四）失獨家庭現(xiàn)行幫扶制度不完善

目前我國針對失獨家庭的幫扶政策散見于《中華人民共和國人口與計劃生育法》《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》及一些意見、通知中。

《中華人民共和國人口與計劃生育法》第27條規(guī)定：獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助［6］。

該法條明確規(guī)定了地方政府有扶助失獨父母的責(zé)任和義務(wù)，但遺憾的是未能出臺與之相配套的實施細(xì)則，各地方政府執(zhí)行的積極性不高，扶助資金籌集渠道不暢，難以保證貫徹落實。

《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》第31條規(guī)定：國家對經(jīng)濟困難的老年人給予基本生活、醫(yī)療、居住或者其他救助。老年人無勞動能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人，或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)能力或者扶養(yǎng)能力的，由地方各級人民政府依照有關(guān)規(guī)定給予供養(yǎng)或者救助［7］。然而，失獨家庭所面臨的困境與“三無”老人不同，他們可能有生活來源，也未喪失勞動能力。參考“三無”老人幫扶政策不僅補償標(biāo)準(zhǔn)過低，很多失獨家庭也被排除在外。

2007年，國家人口計生委、財政部頒布了《全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案》，希望以制度化的方式解決獨生子女傷殘死亡家庭的特殊困難，并在全國10省（市）開展計劃生育家庭特別扶助制度試點工作。方案規(guī)定：獨生子女死亡后未再生育或合法收養(yǎng)子女的夫妻，女方年滿49周歲后由政府給予每人每月不低于100元扶助金。雖然該方案給試點地區(qū)的失獨家庭帶來些許關(guān)懷和幫助，但在具體操作中也存在難以落實的問題，如對扶助制度的性質(zhì)把握不準(zhǔn)、重視度不夠、政策宣傳不到位、資金管理不規(guī)范、缺乏長效機制。

2011年，人口計生委、財政部出臺了《關(guān)于調(diào)整全國農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助和計劃生育家庭特別扶助標(biāo)準(zhǔn)的通知》，將獨生子女死亡家庭特扶標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每月不低于135元。2013年，國家衛(wèi)計委、民政部、財政部等部門出臺《國家衛(wèi)生計生委等5部門關(guān)于進(jìn)一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》，將特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)提高到：城鎮(zhèn)每人每月340元，農(nóng)村每人每月170元。即便經(jīng)過兩次提高，失獨父母的特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)也是很低的，甚至難以充抵物價上漲、通貨膨脹的壓力。

由以上相關(guān)法規(guī)、政策可以看出，有關(guān)失獨家庭社會保障方面的法律法規(guī)或者不夠系統(tǒng)、缺乏有效的制度設(shè)計，或者立法層次較低、沒有貫徹執(zhí)行力。有關(guān)失獨家庭的扶助政策還存在不夠透明、不夠細(xì)化的現(xiàn)象。對失獨家庭的補助不僅標(biāo)準(zhǔn)過低、范圍過窄、形式單一，且隨意性大、沒有明確地方政府的責(zé)任，在操作中難以有效地保障失獨家庭的權(quán)益。因此，失獨家庭社會保障立法有著現(xiàn)實必要性。

［1］穆光宗.獨生子女家庭的權(quán)益保障與風(fēng)險規(guī)避問題［J］.南方論叢，2009（3）：14-21.

［2］魏銀.坍塌與抗?fàn)帲骸笆И氄摺罢鎸嵣顖D景透視［J］.南京航空航天大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2013（1）：66-71.

［3］陳恩.全國“失獨”家庭的規(guī)模估計［J］.人口與發(fā)展，2013（6）：100-103.

［4］謝勇才，黃萬丁，王茂福.失獨群體的社會救助制度探析——基于可持續(xù)生計視角［J］.社會保障研究，2013（1）：72-79.

［5］劉中一.失獨QQ群及失獨者網(wǎng)絡(luò)聚集現(xiàn)象研究［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2014（1）：98-102.

［6］中華人民共和國人口與計劃生育法［EB/OL］.（2005-08-21）［2014-06-01］http：//www.gov.cn/banshi/2005-08/21/content_25059. htm

［7］中華人民共和國老年人權(quán)益保障法［EB/OL］.（2012-12-28）［2014 -06-01］http：//www.gov.cn/flfg/2012-12/28/content_2305570.htm

【責(zé)任編輯王鳳娥】

D922

A

1674-5450（2015）02-0050-03

2014-06-20

繳維，女，遼寧盤錦人，遼寧大學(xué)民商法學(xué)博士研究生，沈陽師范大學(xué)助理研究員。