張曉峰+曹軼昕

[摘 要] 在中央提出全面“加強中國特色新型智庫建設(shè)，建立健全決策咨詢制度”的新形勢下，政策評估工作迎來了發(fā)展的黃金時期。哈爾濱市在認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹中央精神的同時，還應(yīng)充分認(rèn)識到政策評估工作中存在重視不夠、評估主體結(jié)構(gòu)不合理、相關(guān)機制不健全、評估質(zhì)量不高等問題。提高哈爾濱市治理能力現(xiàn)代化水平，必須充分發(fā)揮政策評估的作用。就現(xiàn)實條件而言，哈爾濱市宜先從整合現(xiàn)有政策評估資源入手，結(jié)合新型智庫建設(shè)，構(gòu)建多元化的政策評估機制，在條件成熟后，最終形成多功能一體化的具有較大國內(nèi)外影響的知名高端智庫和完善的政策評估機制，以更好地為市委、市政府科學(xué)決策提供高質(zhì)量政策咨詢。

[關(guān)鍵詞] 哈爾濱;政策評估;智庫;問題;體制機制構(gòu)建;對策

[中圖分類號] F740 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] B

政策評估是中國特色新型智庫建設(shè)的重要組成部分，是黨和政府科學(xué)民主依法決策的重要支撐，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》中，專題論述了加強中國特色新型智庫建設(shè)、建立健全政策評估制度的重大意義和目標(biāo)任務(wù)。隨著改革進入深水區(qū)和經(jīng)濟新常態(tài)，推動經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展，必須高度重視和充分發(fā)揮政策評估的作用。哈爾濱市有必要緊密結(jié)合新型智庫建設(shè)，在現(xiàn)有政策決策系統(tǒng)和政策研究機構(gòu)基礎(chǔ)上，整合現(xiàn)有體制內(nèi)、外的各類政策研究資源，形成多元化、高效、合理的政策評估機制，對政府政策進行慎密精細(xì)的分析和評估、排誤和糾偏，充分發(fā)揮其政策咨詢和外腦的作用，為政府科學(xué)決策提供智力支撐。

一、構(gòu)建政策評估機制的重要意義及現(xiàn)實問題

政策評估是指特定評估主體運用科學(xué)的理論、原則、程序、方法和技術(shù)，依據(jù)一定價值標(biāo)準(zhǔn)和事實依據(jù)，對政策活動中的一些問題進行診斷和評價，進而調(diào)整政策或制定新政策的貫穿事前、事中、事后整個政策運行過程的政治行為。它包括政策方案的評估、政策執(zhí)行的評估和政策結(jié)果的評估。從主體角度，政策評估主要分為體制內(nèi)評估和體制外評估，相應(yīng)的評估機構(gòu)也分為內(nèi)部評估機構(gòu)和外部評估機構(gòu)。除決策系統(tǒng)對自身決策的內(nèi)部評估，一般性政策研究機構(gòu)都具有政策評估和咨詢功能，作為輔助決策機構(gòu)，也稱外腦或智庫。政策評估作為檢驗政策效果、決定政策走向和追蹤決策的依據(jù)，有利于及時發(fā)現(xiàn)、分析和解決政策運行中的各種問題，以更好實現(xiàn)政策目標(biāo);有利于改進政策制定系統(tǒng)，提高決策民主化和科學(xué)化水平;有利于合理配置政策資源，增強政策的活力和效益。在全球化時代，智庫作為一國軟實力和國際話語權(quán)的重要象征，已經(jīng)成為世界各國決策層處理各種事務(wù)所倚重的一支重要力量，在現(xiàn)代國家治理體系中發(fā)揮著強大作用。

黨的十七大首次提出要“鼓勵哲學(xué)社會科學(xué)界為黨和人民事業(yè)發(fā)揮思想庫作用”。2013年4月，習(xí)近平總書記提出“建設(shè)中國特色新型智庫”的要求。同年11月，十八屆三中全會提出建立健全決策咨詢制度，將中國特色新型智庫建設(shè)作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》，將中國智庫分為：黨政部門、社科院、黨校行政學(xué)院、高校、軍隊、科研院所和企業(yè)、社會智庫。并提出要推動這些部門協(xié)調(diào)發(fā)展，到2020年形成定位明晰、特色鮮明、規(guī)模適度、布局合理的中國特色新型智庫。提出要重點建設(shè)50至100個高端智庫?！兑庖姟穼ｉT用一個部分談建立健全政策評估制度。主要包括：一是重大決策事項出臺前要進行可行性論證和社會穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟等方面的風(fēng)險評估;二是重視對不同智庫評估報告的綜合分析比較;三是加強對政策執(zhí)行情況、實施效果和社會影響的評估;四是建立有關(guān)部門對智庫意見的反饋、公開、運用等制度，健全決策糾錯改正機制。五是探索政府內(nèi)部評估與智庫第三方評估相結(jié)合的政策評估模式，增強評估結(jié)果的客觀性和科學(xué)性。

發(fā)達(dá)國家政策評估與咨詢發(fā)展相當(dāng)成熟，主要體現(xiàn)在智庫作用上，尤其美國，智庫數(shù)量為1200多家，影響較大的就有著名的蘭德公司等100多家，約占全球智庫總數(shù)的1/3。我國改革開放以來，政策評估與咨詢工作越來越受到重視。據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有各類研究機構(gòu)2500多家，專職研究人員約3.5萬人。其中，以政策研究為核心，直接或間接為政府服務(wù)的“智庫型”研究機構(gòu)達(dá)2000家?！?013年全球智庫發(fā)展報告》顯示，我國擁有全球各類比較活躍的智庫為426家，位居全球第二，僅次于美國。但從影響力來看并不占優(yōu)，根據(jù)美國賓夕法尼亞大學(xué)每年對全球6500多家智庫的排名，2013年，美國占到全球前5名智庫中的3個（另兩個在英國和瑞典），占了前10名中的6個。而中國最頂尖智庫社科院排名第20位。只有3家智庫（除了中國社科院，還有排名第36位的中國國際問題研究院及第44位的中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院）躋身全球智庫50強，在亞洲也不及日、韓。其原因在于重視不夠、缺乏整體規(guī)劃、資源配置不科學(xué)、管理方式亟待創(chuàng)新、有影響力的智庫以及領(lǐng)軍人物和杰出人才不足、參與決策咨詢?nèi)狈χ贫刃园才?、高質(zhì)量成果不多等等。根據(jù)《2013年中國智庫報告》顯示，我國影響力較大的智庫大都分布在北京和東部沿海地區(qū)，北方凸顯弱勢。

我國政策評估存在的問題主要是決策同評估相割裂，聯(lián)系不緊密，評估結(jié)果對決策影響受限。表現(xiàn)在體制機制上就是同體評估囿于主客同體關(guān)系和長官意志，缺少獨立性，且封閉進行，帶有神秘色彩;異體評估雖具獨立性，但因缺少話語權(quán)，其監(jiān)督制約和咨詢功能難以充分施展。加之一些領(lǐng)導(dǎo)干部重決策輕評估，資金和政策支持乏力，與官員獎懲銜接不緊密，致使評估效用發(fā)揮不足。其根源在于尚未形成系統(tǒng)完整的政策評估規(guī)范與機制，沒有同智庫建設(shè)很好結(jié)合起來，高質(zhì)量智庫少，以政策評估見長的專業(yè)性智庫和獨立性第三方民間智庫更少。

二、哈爾濱市構(gòu)建政策評估機制的基本情況

哈爾濱市現(xiàn)從事政策評估的機構(gòu)也大致分為體制內(nèi)和體制外兩大類，以體制內(nèi)研究機構(gòu)提供評估咨詢?yōu)橹鳌Ｈ缡姓l(fā)展研究中心、市專家咨詢顧問委員會等。體制外民間智庫比較典型的如黑龍江當(dāng)代中俄區(qū)域經(jīng)濟研究院等。上述這些研究機構(gòu)也都是政策評估機構(gòu)，從事的或是部門評估、或是專業(yè)評估，或是綜合評估。endprint

哈爾濱市歷屆市委市政府都十分重視智庫建設(shè)和決策咨詢評估工作。2005年6月，市委、市政府下發(fā)了《關(guān)于進一步發(fā)揮專家咨詢顧問委員會決策咨詢作用的意見》，要求凡是市委、市政府重大決策必須經(jīng)市專家咨詢顧問委員會組織專家先期進行評估論證，并將重大決策征求專顧委意見列入重大決策程序。要求各部門出臺新政策一定事前聽證，并向市政府備案。林鐸同志任市委書記期間，就在2014年哈爾濱市政策咨詢工作會議上提出，要圍繞全面深化改革開展研究咨詢工作;發(fā)揮經(jīng)驗豐富、地位超脫等優(yōu)勢，打造省會城市新型一流智庫。今年開始實施的《哈爾濱市行政機關(guān)規(guī)范性文件審查工作規(guī)范》在全國首創(chuàng)對部門“紅頭文件”嚴(yán)格審查，要求起草部門將起草的除涉密外的文件向社會公布，廣泛聽取各方面意見;涉及重大制度變革或關(guān)系人民切身利益的事項，應(yīng)采取座談會、論證會、聽證會等方式進行論證。

三、哈爾濱市構(gòu)建政策評估機制存在的問題與原因

在政府系統(tǒng)相對有限的精力和專業(yè)領(lǐng)域水平情況下，需要整合體制內(nèi)外各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者對政府政策進行科學(xué)理性的分析和評估，加強綜合研判和戰(zhàn)略謀劃能力。隨著哈爾濱市經(jīng)濟、社會快速發(fā)展，政府在構(gòu)建政策咨詢評估機制上還面臨著許多問題。

1.個別單位和領(lǐng)導(dǎo)干部重決策、輕評估，或只是將評估當(dāng)走過場。即使有評估也是偏重事前決策的評估論證，對事中和事后的評估重視不夠，導(dǎo)致一些政策存在虎頭蛇尾現(xiàn)象。一些政策研究機構(gòu)研究導(dǎo)向也往往偏重出謀劃策，對市里重大決策的落實情況進行專門評估不足，有些評估就事論事，反映真實情況或負(fù)面反饋較多的評估、甚至推翻原決策的評估還很少見。

2.哈爾濱市現(xiàn)有政策研究機構(gòu)大多為官方和半官方，評估觸及體制內(nèi)敏感問題時，容易出現(xiàn)瞻前顧后的情況。缺少專門政策評估機構(gòu)，尤其缺少獨立運行的智庫，獨立第三方政策評估咨詢組織數(shù)量嚴(yán)重不足。

3.官方與非官方評估各自為政，多局限于本系統(tǒng)、本部門或本專業(yè)，呈碎片化狀態(tài)，各說各的，甚至數(shù)字和結(jié)論都不一樣，相互聯(lián)系與協(xié)調(diào)不夠，跨領(lǐng)域、跨專業(yè)評估不到位，沒有形成整合各類評估資源的有效機制和平臺，更缺乏制度化、法制化、程序化的安排。沒有建立起規(guī)范化和專業(yè)化的第三方政策評估制度，尤其民間獨立第三方政策評估機構(gòu)受到的重視和扶持不夠，其設(shè)立、數(shù)據(jù)采集、咨詢分析、報告發(fā)布、成果采納等仍多有限制。

4.在政策評估方面，缺少政策支持，資金投入不足，且資源分散，過分倚重官方機構(gòu);對非官方評估存在一定不信任，致使其在吸納資金和人才上捉襟見肘。

5.決策機構(gòu)與評估機構(gòu)缺乏暢通的聯(lián)系與溝通機制，有的決策還局限于封閉操作。有的決策者不直接出面與評估人員交流，而是指派給下屬部門，容易信息遮蔽誤導(dǎo)決策。

6.沒有建立起有效的政策評估結(jié)果落實和糾錯機制。評估過程與評估結(jié)果的落實還存在脫節(jié)現(xiàn)象，有的落實走過場，甚至一拖再拖。政策評估結(jié)果和干部考核銜接不緊密，一些干部心思只用在思路、點子和拍板上，不太重視事前評估和執(zhí)行評估。若再唯我獨尊，很容易使評估不敢秉筆直書，一些政策淪為沒有下文的半拉子濫尾工程。

7.評估質(zhì)量不高。一是有些評估囿于長官意志及各種關(guān)系，有意回避矛盾，或止步于政策的解釋和宣傳。二是有些評估受研究人員知識水平和知識結(jié)構(gòu)的影響，或以理論占優(yōu)，或以實踐見長，兩方面結(jié)合得很好的并不多。三是決策者和評估者因考慮問題角度不同，評估標(biāo)準(zhǔn)和方法上也有不一致的情況。四是有些聽證、研討、論證存在形式主義傾向，有些評估報告平淡空洞，建議就事論事，缺少總體把握、前瞻性和可操作性，與決策者需求有距離。五是存在本位主義和實用主義傾向，有的部門只關(guān)注評估怎么能對自己有利，或先入為主;或作為向上級要政策、要資金、要編制和待遇的借口。有的第三方評估甚至違規(guī)操作。六是評估理論研究不夠，對國內(nèi)外及兄弟省市政策評估經(jīng)驗借鑒不足，結(jié)合市情分析不到位。

產(chǎn)生上述問題的原因：一是受從中央到地方不合理決策體制影響，決策信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)和中樞系統(tǒng)沒有通過建立協(xié)調(diào)一致的評估機制貫穿起來實現(xiàn)有效對接，造成決策、執(zhí)行、監(jiān)督彼此割裂。二是哈爾濱市深受計劃經(jīng)濟體制長期影響，現(xiàn)有從事政策評估的機構(gòu)無論官方還是非官方，其生存與發(fā)展均受體制內(nèi)上級主管部門制約，難以平衡體制屬性與政策評估獨立性之間的關(guān)系，評估部門在反映真實情況時心存顧慮。三是權(quán)力運行不規(guī)范，使政策評估對干部構(gòu)不成剛性約束，個別干部容不下負(fù)面信息，造成評估失實，甚至投其所好，使錯誤不斷放大，存在“皇帝新裝”現(xiàn)象。

四、哈爾濱市構(gòu)建政策評估機制的對策

提高哈爾濱市治理能力現(xiàn)代化水平，必須充分發(fā)揮政策評估的作用。就現(xiàn)實條件而言，哈市宜先從整合現(xiàn)有政策評估資源入手，結(jié)合新型智庫建設(shè)，構(gòu)建多元化的政策評估機制，在條件成熟后，最終形成多功能一體化的具有較大國內(nèi)外影響的知名高端智庫和完善的政策評估機制，以更好地為市委、市政府科學(xué)決策提供高質(zhì)量政策咨詢。

（一）加強頂層設(shè)計，高度重視政策評估機制構(gòu)建

1.從提升哈爾濱市治理能力現(xiàn)代化水平和增強城市軟實力戰(zhàn)略角度，充分認(rèn)識政策評估對政策質(zhì)量的影響作用?？朔恢卣咧贫?，忽視政策評估的積弊，增強評估咨詢意識，并將政策評估納入全市發(fā)展規(guī)劃和各部門工作規(guī)則。建議成立由市領(lǐng)導(dǎo)牽頭的領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃政策評估機制構(gòu)建工作，制定詳細(xì)的政策評估戰(zhàn)略規(guī)劃和指標(biāo)體系，并進行動態(tài)跟蹤和調(diào)整，把解決了多少實際問題、群眾是否滿意作為檢驗評估標(biāo)準(zhǔn)，并同干部考核獎懲掛鉤。

2.在發(fā)揮現(xiàn)有體制內(nèi)外各類政策研究機構(gòu)決策咨詢功能同時，突出它們的政策評估功能。重大決策出臺前可交由這些機構(gòu)進行可行性論證和社會穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟等方面的風(fēng)險評估，以及政策執(zhí)行情況和效果等方面的評估。除涉密事項外，政府決策機制要對這些機構(gòu)開放，搭建互聯(lián)、互通的信息共享平臺，完善公開公正、科學(xué)規(guī)范透明的立項機制，建立多渠道資金投入體系。endprint

3.各部門和領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立政策評估意識，不能形式主義地對待。要換位思考，作風(fēng)民主，尊重評估人員的勞動，重視他們的評估結(jié)果，合理的要采納和整改，對不當(dāng)評估觀點也要包容對待，絕不能橫加干預(yù)和打擊報復(fù)。

（二）構(gòu)建多元化政策評估機制

整合體制內(nèi)外現(xiàn)有政策評估資源，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會組織廣泛參與、大眾傳媒積極配合的多元化政策評估機制。

1.政策評估機制構(gòu)建必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時發(fā)揮政府在發(fā)展規(guī)劃、政策法規(guī)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面的宏觀指導(dǎo)。建議制定優(yōu)化政策評估咨詢機制的中長期發(fā)展規(guī)劃，開展評估咨詢制度專項研究，明確總體目標(biāo)、重點任務(wù)、工作標(biāo)準(zhǔn)、激勵評價機制和資金、法制保障措施。

2.按照公益導(dǎo)向和非營利性質(zhì)，以開放、求實、高效為建設(shè)思路，以創(chuàng)新機制為重點，通過吸收、改制、整合、創(chuàng)新，逐步建立起適合哈爾濱市特點的、綜合優(yōu)勢明顯、決策服務(wù)能力突出、科學(xué)高效、充滿生機活力的多元化政策研究與評估咨詢機制。在體制內(nèi)研究機構(gòu)承擔(dān)政策評估首要責(zé)任前提下，廣泛吸收民間第三方機構(gòu)參與到政策評估中來，實現(xiàn)政策評估主體多元化，通過多角度跨學(xué)科集思廣益，促進社會共同治理的最優(yōu)化。這就要求對各評估主體，無論體制內(nèi)還是體制外都要一視同仁，提供必要的資金和政策支持。

3.建立政策評估多主體成果的多層次輸出和多方面公開辯論機制，以克服評估的主觀性、片面性和隨意性，避免各種利益和關(guān)系的牽扯，規(guī)避評估中的部門主義和本位主義。

4.建立政策評估質(zhì)量評價與考核機制。一是探索政策評估反饋的新途徑、新手段，加強政策評估智能化建設(shè)，打造哈市一流政策評估綜合數(shù)據(jù)庫或數(shù)據(jù)共享平臺。二是建立多元化的政策評估交流與成果發(fā)布平臺，促成政策評估的有效競爭市場，協(xié)調(diào)好評估咨詢工作中的各種關(guān)系，以利于從多方獲得有關(guān)政策的評估信息，促進政策完善。三是確保政策評估常態(tài)化，將其視為重要的學(xué)習(xí)手段和方法，以此促進政策水平提高。四是建立規(guī)范化的政策評估管理體系，建章立制，確保評估符合黨的路線、方針、政策，遵守國家法律法規(guī)。

5.推進政策評估咨詢服務(wù)能力建設(shè)，對相關(guān)機構(gòu)和人員進行政策形成能力、實施能力、解讀傳播能力、評估能力方面的專業(yè)培訓(xùn)，打造一支高素質(zhì)的政策評估咨詢隊伍。

（三）大力發(fā)展獨立第三方智庫政策評估獨立性功能

在智庫建設(shè)中，要加強智庫的評估咨詢能力建設(shè)這一以往被忽略的薄弱環(huán)節(jié)，讓智庫發(fā)揮獨立第三方政策評估機構(gòu)的作用。把新型智庫建設(shè)同構(gòu)建政策評估機制聯(lián)系起來，突出評估咨詢功能。

2014年8月27日的國務(wù)院常務(wù)會議專門聽取了政策落實的第三方評估匯報，李克強總理在會上指出，評價政府工作不能“自拉自唱”，自己給自己“唱贊歌”，要嘗試將更多社會化專業(yè)力量引入第三方評估，成為政府工作的常規(guī)機制。“第三方機構(gòu)因其相對超脫的身份，有可能獲得‘豐富真實、原汁原味的第一手情況，進而促進問題的解決?！本唧w到哈爾濱市，一是要為其健康發(fā)展和參與政府決策評估提供機會，通過制定法規(guī)確立其法律地位，做到“放而不亂，管而不死”。二是將第三方智庫評估作為政府決策必經(jīng)程序和監(jiān)督手段。通過政府購買評估咨詢服務(wù)方式，實行“公開招標(biāo)，合同管理，評估兌現(xiàn)”制度，建立起政策評估咨詢供求雙方的交流渠道，使第三方智庫清楚政府需求，有針對性地開展評估。三是建立官方智庫和民間智庫聯(lián)系機制，實現(xiàn)政策評估“兩條腿”走路。

（四）推進政策評估制度化、程序化、法制化、職業(yè)化

1.實現(xiàn)政策評估制度化。包括重大決策出臺前可行性論證和風(fēng)險評估制度，以及執(zhí)行情況的評估制度;有關(guān)部門對評估報告的反饋制度;評估與官員考核結(jié)合制度;體制內(nèi)評估與體制外評估聯(lián)動制度、智庫之間競爭與合作制度、智庫與實際部門合作制度;對各類智庫評估報告的分析與評價制度;政府購買評估咨詢服務(wù)制度;對第三方評估的激勵與約束制度。

2.實現(xiàn)政策評估程序化。一是政策評估要貫穿制定、執(zhí)行、調(diào)整和終結(jié)整個政策周期。政策一旦做出就要進行督察評估，每隔一段時間都要評估一次，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。二是要在提高政策制定水平上下功夫，事前評估要充分，尤其對開創(chuàng)性政策的評估要允許試錯，下結(jié)論要謹(jǐn)慎。三是評估結(jié)果要及時反饋給上級和相關(guān)部門。四是將“公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序”，要引入辯論機制，就重大政策的評估展開辯論。五是把評估作為權(quán)力制約手段并制度化，與重大決策終身責(zé)任追究制結(jié)合起來，以此規(guī)范權(quán)力運行。六是合理確定評估咨詢程序，完善民主化、法制化、科學(xué)化的政策決策過程，從制度上保證評估工作的獨立性和科學(xué)性。

3.實現(xiàn)政策評估的法制化。盡快出臺規(guī)范政策評估的相關(guān)法律法規(guī)，使其在法律和制度框架下運行，不受人為因素干擾。

4.推進政策評估專業(yè)化和職業(yè)化。建立政策評估機構(gòu)和從事政策評估工作資格準(zhǔn)入制度，以及薪酬、職稱評聘、考核、激勵與約束、國內(nèi)外交流與合作制度，組建專業(yè)化、職業(yè)化專家團隊，加強研究人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)精神建設(shè)，使之既敢于闖禁區(qū)涉險灘，又要遵規(guī)矩守底線。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]李安方.中國智庫競爭力建設(shè)方略[M].上海：上?？茖W(xué)院出版社，2010

[2]李偉.探索中國特色新型智庫發(fā)展之路[N].人民日報，2014-04-22

[3]李軼海.國際著名智庫研究[M].上海：上?？茖W(xué)院出版社，2010

[4]朱旭峰.中國思想庫[M].北京：清華大學(xué)出版社，2009

[5]李偉.建設(shè)中國特色新型智庫，推進國家治理現(xiàn)代化[J].中國發(fā)展觀察，2014（10）

[責(zé)任編輯：潘洪志]endprint