黃國耀，高少傳

（安徽省六安市社會主義學院，安徽六安 237009）

【政法研究】

完善社會主義協(xié)商民主制度和工作機制的路徑探析
——以民主黨派實踐協(xié)商民主為視角

黃國耀，高少傳

（安徽省六安市社會主義學院，安徽六安 237009）

我國在民主政治建設(shè)的實踐中發(fā)展出協(xié)商民主。民主黨派履行參政議政職能，這不僅決定其政治協(xié)商的主體身份，也奠定了在協(xié)商民主中的實踐主體地位，成為中國特色社會主義協(xié)商民主的重要主體。當前，民主黨派實踐協(xié)商民主方面有了一定發(fā)展，取得了實際成效，但仍存在各種問題：自身建設(shè)較薄弱、決策環(huán)節(jié)協(xié)商與決策執(zhí)行環(huán)節(jié)協(xié)商相脫節(jié)以及辦理環(huán)節(jié)缺乏面對面協(xié)商的平臺等。從政治過程角度看，完善民主黨派在協(xié)商民主中發(fā)揮作用的工作機制，可以從四個環(huán)節(jié)入手：提高民主黨派協(xié)商質(zhì)量，拓寬利益表達渠道；加強民主黨派在利益綜合中的共商國是功能；確保民主黨派意見和建議有效進入決策環(huán)節(jié)；強化決策實施環(huán)節(jié)民主黨派的協(xié)商機制建設(shè)。

民主政治建設(shè)；協(xié)商民主；民主黨派；工作機制

我國在民主政治建設(shè)的實踐中發(fā)展出協(xié)商民主，并通過推進協(xié)商民主發(fā)展來加強社會主義民主政治建設(shè)。2006年《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》提出：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式?！盵1]2011年中共中央正式使用協(xié)商民主這一概念，強調(diào)要把選舉民主與協(xié)商民主這兩種民主形式結(jié)合起來推動民主政治的發(fā)展。[2]2012年黨的十八大首次在黨代會的報告中提出“協(xié)商民主”概念，并在此基礎(chǔ)上確立了“社會主義協(xié)商民主制度”概念，指出：“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。”[3]2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）進一步指出：“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)?！薄皹?gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道?！盵4]而在這五個協(xié)商渠道中都會有民主黨派的參與?？梢姡裰鼽h派是中國特色社會主義協(xié)商民主的重要主體?！稕Q定》要求“完善中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的政治協(xié)商，認真聽取各民主黨派和無黨派人士意見?！盵5]這表明我們黨對民主黨派在協(xié)商民主中的重要作用的認識達到了新的髙度，推進協(xié)商民主需要民主黨派發(fā)揮重要作用。

一、推進協(xié)商民主需要民主黨派發(fā)揮重要作用

我們黨領(lǐng)導全國人民在長期的革命、建設(shè)和改革的實踐中，確立和不斷健全完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度，形成了“共產(chǎn)黨領(lǐng)導、多黨派合作，共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政”這一中國特色的政黨制度，保障了我們黨與各民主黨派的政治協(xié)商、民主黨派參政議政的職能得以實現(xiàn)。民主黨派具有履行參政議政職能，不僅決定了政治協(xié)商的主體身份，也奠定了在協(xié)商民主中的實踐主體地位。

（一）這是由民主黨派參政黨地位決定的

從民主黨派履職的歷史看，在新中國成立初期，

民主黨派代表人士受邀參加中國人民政治協(xié)商會議，并繼續(xù)保留，和共產(chǎn)黨互相監(jiān)督，參政議政。雖然在文化大革命中多黨合作遭受嚴重挫折，但十一屆三中全會以來民主黨派參政黨地位再次逐步確立，民主黨派在我國現(xiàn)有的政治制度和政黨制度中履行著參政議政、民主監(jiān)督職能，在政治協(xié)商中始終發(fā)揮著主體作用，是協(xié)商民主的重要主體。《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》明確指出：“人民政協(xié)的政治協(xié)商是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作的重要體現(xiàn)，是黨和國家實行科學民主決策的重要環(huán)節(jié)，是黨提高執(zhí)政能力的重要途徑。把政治協(xié)商納入決策程序，就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執(zhí)行過程中進行協(xié)商，是政治協(xié)商的重要原則?！盵6]習近平總書記也強調(diào)，要“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，圍繞團結(jié)和民主兩大主題，推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)”[7]。執(zhí)政黨與參政黨的政治協(xié)商，是協(xié)商民主得以實現(xiàn)的一個重要平臺和主要形式，民主黨派的參政黨地位決定了在協(xié)商民主中的主體地位和重要作用。

（二）這是由民主黨派實踐主體地位決定的

各民主黨派不僅具有各自的章程綱領(lǐng)、工作原則、組織機構(gòu)、基層組織等，而且民主黨派成員中聚集了一大批學術(shù)上有造詣、社會上有地位、政治上有影響、經(jīng)濟上有實力的專家學者、社會精英，他們能夠就全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國中的重大問題和群眾最為關(guān)切的問題，進行廣泛深入調(diào)查研究，為改革發(fā)展出實招、謀良策。他們分布在社會各行各業(yè)，掌握方方面面的情況，因而具有代表性強、聯(lián)系面廣、包容性大的優(yōu)勢，聯(lián)系著不同階層、不同群體，能夠更好地反映不同階層、不同群體的利益訴求，引導所聯(lián)系的群眾支持和參與改革發(fā)展。一部分民主黨派成員在國家權(quán)力機關(guān)、政府、政協(xié)以及各種社團組織、社會基層單位和企業(yè)事業(yè)單位中擔任一定職務(wù)，與中國共產(chǎn)黨合作共事。民主黨派是我國社會主義協(xié)商民主的重要實踐主體。通過發(fā)揮他們在協(xié)商民主中的實踐主體作用，把他們的思想、智慧、力量凝聚在中國特色社會主義旗幟下，共同推進全面小康社會的建成和中華民族偉大復興的中國夢的實現(xiàn)；通過充分發(fā)揮他們在政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督、合作共事中的重要作用，進一步推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。

二、民主黨派實踐協(xié)商民主的制約因素

目前，作為社會主義協(xié)商民主的重要主體之一，民主黨派實踐協(xié)商民主方面有了一定發(fā)展，取得了實際成效，但仍存在各種問題，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）民主黨派自身建設(shè)較薄弱

一方面有的民主黨派和成員參政議政、民主監(jiān)督意識不強，缺乏積極性主動性，缺乏與所聯(lián)系的階層和群體息息相關(guān)的代表意識和政治責任感，不敢講真話、講諍言。另一方面，民主黨派的履職能力與時代發(fā)展不相適應(yīng)，有的成員囿于專業(yè)技術(shù)和學術(shù)研究領(lǐng)域，導致缺少宏觀視野；有的成員缺乏深入實際、深入基層、深入群眾扎實調(diào)查研究的敬業(yè)精神和改造社會的責任感，難以提出操作性強的高質(zhì)量的提案和建議。

（二）決策環(huán)節(jié)協(xié)商與決策執(zhí)行環(huán)節(jié)協(xié)商相脫節(jié)

當前，一些地方著力拓寬協(xié)商范圍，健全協(xié)商制度，規(guī)范協(xié)商程序，來推進民主黨派參與協(xié)商民主的制度化建設(shè)，但仍然存在實際效果不夠突出的現(xiàn)象。雖然各級黨委政府每季度或半年都會召開情況通報會，但通報的內(nèi)容大多是經(jīng)濟運行和社會發(fā)展情況，而對社會普遍關(guān)注的重大人事、重大決策以及重大項目建設(shè)等問題很少涉及。一個重要的原因在于決策執(zhí)行環(huán)節(jié)協(xié)商的缺位?！稕Q定》明確提出：要“在黨的領(lǐng)導下，以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中?！盵8]但現(xiàn)實中，有的地方只注重在決策之前協(xié)商，而忽視了對決策執(zhí)行中存在問題的協(xié)商，致使許多決策前協(xié)商的成果，在執(zhí)行過程中沒有真正得到貫徹落實。

（三）辦理環(huán)節(jié)缺乏面對面協(xié)商的平臺

目前，政府相關(guān)職能部門在具體辦理一些民主黨派發(fā)起或參與的人大代表建議和政協(xié)委員提案時，缺乏面對面溝通的平臺，通常只采取書面陳述的方式，將答復意見以及其后的辦理結(jié)果送達相關(guān)民主黨派人士，所以民主黨派人士得到的只是書面回復，以致于相關(guān)民主黨派人士不僅無法就相關(guān)事項與承辦部門當面溝通，也無法將視察、調(diào)研、座談等過程中形成的新的意見和建議反映給承辦部門。另外，多數(shù)地方民主黨派與中共黨委、政府之間尚無專門、快捷、有效的信息傳達通道，一些有價值的調(diào)研報告、合理的建議等無法直達決策層，這在一定程度了制約了參政議政成效。

三、完善民主黨派實踐協(xié)商民主工作機制的路徑

協(xié)商民主的核心理念是：利益相關(guān)者以商量的方式，溝通意見、協(xié)調(diào)利益，以達成共識、實現(xiàn)共存與

共贏。[9]習近平強調(diào)指出：“協(xié)商就要真協(xié)商，真協(xié)商就要協(xié)商于決策之前和決策之中，根據(jù)各方面的意見和建議來決定和調(diào)整我們的決策和工作，從制度上保障協(xié)商成果落地，使我們的決策和工作更好順乎民意、合乎實際?！盵10]這為完善民主黨派實踐協(xié)商民主指明了方向。作為治理方式，協(xié)商民主也是一種政治過程，政治過程理論代表人物阿爾蒙德指出，政治運行環(huán)節(jié)具體分為利益表達、利益綜合、決策和政策實施四個環(huán)節(jié)。因此，完善民主黨派實踐協(xié)商民主的工作機制,可以從政治運行環(huán)節(jié)建立起民主黨派實踐協(xié)商民主的機制，并使其制度化。

（一）提高民主黨派協(xié)商質(zhì)量，拓寬利益表達渠道

在民主政體中，利益表達是政治運行的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)?！稕Q定》提出:“要認真聽取各民主黨派和無黨派人士意見。采取協(xié)商會、談心會、座談會等進行協(xié)商?！盵11]民主黨派在協(xié)商民主中發(fā)揮作用的大小，關(guān)鍵取決于協(xié)商質(zhì)量的高低和利益表達的渠道。

一般來說，民主黨派參與協(xié)商民主主要通過黨派組織參與、黨派代表人物參與、黨派成員個人參與三種形式。無論哪種形式，完善自身建設(shè)，充分利用統(tǒng)一戰(zhàn)線和人大政協(xié)的重要渠道作用，有效履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職能，是民主黨派法定的責任和使命。一方面，民主黨派要不斷加強學習，提高本領(lǐng)，強化職能，用自己的知識和能力切實提高參政議政的能力，為發(fā)展中國特色社會主義提供更多更好更高質(zhì)量的建議和意見。另一方面，要用好用活現(xiàn)有的制度，拓寬民主黨派利益表達的渠道。通過制度的形式，明確黨政領(lǐng)導聯(lián)系黨外人士談心交友和對口聯(lián)系的主要內(nèi)容、形式和工作機制。民主黨派在與政府有關(guān)部門開展聯(lián)合調(diào)研時堅持實事求是、一切從實際出發(fā)的原則，堅持到矛盾最集中的地方，選擇群眾最關(guān)心、權(quán)力機關(guān)最重視的話題，通過認真走訪、調(diào)查，廣泛聽取意見，為政府決策的制定提供最可靠的資料和參考依據(jù)。

（二）加強民主黨派在利益綜合中的共商國是功能

利益綜合是“把各種要求轉(zhuǎn)變成重大政策選擇的功能”[12]?！叭魏握h，無論是執(zhí)政的，還是在野的，都必須履行利益綜合的功能，否則它就會失去存在的基礎(chǔ)”[13]。實際上，利益綜合就是一個執(zhí)政黨主導、多方參與協(xié)商的互動過程。因此，要在黨的領(lǐng)導下，對涉及經(jīng)濟社會重大問題和人民利益的事情，開展廣泛協(xié)商，包括同民主黨派的協(xié)商，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)。

一是應(yīng)堅持重要事項事先聽取并尊重黨外人士的意見和建議的黨內(nèi)決策原則并切實貫徹。健全黨外人士參與黨內(nèi)決策的民主協(xié)商機制，通過民主協(xié)商會、座談會、情況通報會等為決策做參考。

二是應(yīng)重視和加強與民主黨派的政治溝通，認真聽取民主黨派的各種利益要求和訴求，努力在多數(shù)性支持的情況下，保護黨外群眾的根本利益。

（三）確保民主黨派意見和建議有效進入決策環(huán)節(jié)

決策是政治過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)要求把有效的政治要求轉(zhuǎn)換成權(quán)威性的決定?！稕Q定》明確提出：“完善中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的政治協(xié)商，認真聽取各民主黨派和無黨派人士意見。中共中央根據(jù)年度工作重點提出規(guī)劃，采取協(xié)商會、談心會、座談會等進行協(xié)商。”[14]當前，加強民主黨派在決策環(huán)節(jié)的民主協(xié)商，主要包括：

一是加強民主黨派在重大事項決定中的協(xié)商。在重大事項決定中，各級黨委可委托統(tǒng)戰(zhàn)部門或政協(xié)黨組召開有民主黨派人士參加的座談會，確保民主黨派人士有效參與重大事項決定的協(xié)商。實踐中，應(yīng)從制度上明確民主黨派人士參與重大事項決定的具體范圍和協(xié)商的工作機制與制度。

二是規(guī)范民主黨派向同級黨委提交意見建議“直通車”。建立民主黨派組織向同級黨委提建議制度，明確建議主體、內(nèi)容和形式，以特別簡報、參政簡報、資政研究等制定專門的文件實行專報，成為同級黨委主要負責同志必閱的文件，同時呈送人大、政府和政協(xié)黨組主要負責同志和相關(guān)負責同志。

（四）強化決策實施環(huán)節(jié)民主黨派的協(xié)商機制建設(shè)

決策實施環(huán)節(jié)的協(xié)商機制建設(shè)，是確保協(xié)商民主成果得到落實的關(guān)鍵。要“堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中”。當前，加強決策實施環(huán)節(jié)民主黨派的協(xié)商機制建設(shè)，主要包括：

一要進一步完善決策實施環(huán)節(jié)的協(xié)商會議制度。應(yīng)將政府決策實施環(huán)節(jié)的協(xié)商會議制度化，明確黨委政府決策執(zhí)行部門以及民主黨派在協(xié)商中的主體地位。建立健全黨委主導、政府承辦部門、人大代表和政協(xié)委員(包含黨外代表人士)多方參與的溝通協(xié)商機制。在辦理來自于黨外人大代表、政協(xié)委員的提案、建議案時，政府承辦部門應(yīng)主動上門走訪、召開座談會等，開展面對面協(xié)商，零距離溝通。

二要健全協(xié)商民主成果落實機制。地方黨委要

定期組織、召集政府、人大、政協(xié)、統(tǒng)戰(zhàn)部門等召開會議，邀請相關(guān)民主黨派人士參加，就其參與協(xié)商的決策的具體辦理、落實等工作進行溝通、協(xié)商。要進一步加強政府承辦部門與民主黨派間的政治溝通，增進理解，有利于使決策獲得更廣泛的社會支持。

三要加強視察工作與專題調(diào)研工作。這是民主黨派參與決策實施環(huán)節(jié)協(xié)商的基礎(chǔ)性經(jīng)常性工作，是聽民聲、知民情的重要方式，也是獻計出力、發(fā)揮作用的重要途徑。黨外人大代表和政協(xié)委員要深入實際、深入基層、深入群眾，深入調(diào)查研究，在視察和調(diào)研中發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行存在的問題，積極主動提出建議和批評，督促政府相關(guān)部門改進工作。

[1][6]中共中央.中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見[EB/OL].2006-02-08-2015-10-20.http://cppcc.people.com.cn/GB/34961/60987/.

[2]于詠華.論中國式的協(xié)商民主——學習習近平總書記關(guān)于社會主義民主政治建設(shè)的重要論述[N].河南日報, 2014-01-15(9).

[3]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[N].人民日報,2012-11-18(1).

[4][5][8][11][14]中共中央.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報.[EB/ OL].2013-11-16-2015-08-12.http://paper.people.com.cn/ rmrb/html/2013-11/16/nw.D110000renmrb_20131116_2-01. htm.

[7][10]習近平.在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話[N].人民日報,2014-09-22(2).

[9]林尚立.協(xié)商民主是我國民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢[J].求是，2014，(6).

[12]［美］加布里埃爾·A.阿爾蒙德，小G.賓厄姆·鮑威爾.比較政治學:體系、過程和政策[M].曹沛霖等譯.上海:上海譯文出版社，1987.233.

[13]施雪華.政黨政治[M].香港:三聯(lián)書店(香港)有限公司，1993.168.

（責任編輯：王友才）

Analysis on the Path of Improving the Socialist Deliberative Democracy System and Working Mechanism——In the Perspective of Democratic Parties Putting Deliberative Democracy into Practice

Huang Guoyao，Gao Shaochuan

In the practice of democratic political construction in our country,the deliberative democracy has been developed.Political participation of democratic parties to fulfill the functions of political consultation not only determine the identity of the body,but also lay the foundation for the dominant position of deliberative democracy.Socialism with Chinese characteristics has become an important subject in deliberative democracy. Currently,in the practice of deliberative democracy democratic parties have a prescribed aspect of development,and have achieved practical results, but there are still a variety of problems.Problems include:self-construction is weak,and the decision in consultation with the decision to perform link negotiation link is divorced,partly because of the lack of face to face consultations platforms.From the perspective of the political process,improving the democratic parties plays a role in the working mechanism of deliberative democracy,starting in four areas:improving the quality of the democratic parties in consultation,broadening channels for expression of interest;strengthening the democratic parties in the interests of a comprehensive state affairs function;and observations and recommendations to ensure effective democratic parties are integrated into the decision-making aspects; strengthening the construction of consultative mechanisms to implement aspects of the decision-making democratic parties.

the Socialist Deliberative Democracy；Democratic Parties;System and Working Mechanism;Path

本文為安徽省社會主義學院系統(tǒng)2014-2015年度重點課題“社會主義協(xié)商民主”（課題編號：KY2014009）的研究成果。

D665

A

2095—7416（2015）06—0068—04

2015-10-16

黃國耀（1969-），男，安徽霍邱人，安徽省六安市社會主義學院副教授，主要研究方向：政治學、黨史黨建；高少傳（1962-），男，安徽六安人，安徽省六安市社會主義學院副院長，副教授，主要研究方向：黨史黨建。