劉娜

（安徽大學(xué)社會與政治學(xué)院，安徽合肥 230601）

拉丁美洲城鄉(xiāng)關(guān)系變遷的經(jīng)驗與教訓(xùn)研究

劉娜

（安徽大學(xué)社會與政治學(xué)院，安徽合肥 230601）

拉美國家的城市化走在我國之前，其在城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的過程中積累了一定的經(jīng)驗，也存在若干弊病。其經(jīng)驗表現(xiàn)在：通過制定社會政策，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用；創(chuàng)新扶貧措施并改善就業(yè)狀況；正規(guī)與非正規(guī)就業(yè)并舉，為農(nóng)村流動人口提供就業(yè)渠道；有效拓寬農(nóng)村人口向城市流動通道。其教訓(xùn)主要是：城市化發(fā)展與農(nóng)業(yè)發(fā)展相脫節(jié)；城鄉(xiāng)人口遷移呈現(xiàn)出無序與混亂的現(xiàn)象；城鎮(zhèn)體系不合理；大多數(shù)農(nóng)村流動人口未能真正實現(xiàn)市民化；公共服務(wù)較為薄弱。探討拉美國家城鄉(xiāng)關(guān)系變遷的經(jīng)驗及存在的問題，能夠為我國城鄉(xiāng)關(guān)系的良性發(fā)展提供有益的借鑒，促進我國城鄉(xiāng)關(guān)系的進一步協(xié)調(diào)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

拉丁美洲；城鄉(xiāng)關(guān)系；城市化

伴隨拉美城市化進程的不斷推進，該地區(qū)各國為應(yīng)對城鄉(xiāng)關(guān)系變遷過程中遇到的問題與挑戰(zhàn)，采取了若干應(yīng)對措施，在縮小城鄉(xiāng)差距、解決農(nóng)村流動人口的就業(yè)問題、促進城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展等方面積累了一定的經(jīng)驗和教訓(xùn)。

一、拉美城鄉(xiāng)關(guān)系變遷的經(jīng)驗

（一）通過制定社會政策，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

絕大部分拉美國家屬于“中等收入”國家，這些國家停留在中等收入水平已達半個世紀(jì)，是世界上滯留時間最長的地區(qū)和國家。收入分配不公等社會問題及其社會政策的失誤是導(dǎo)致拉美國家陷入“中等收入陷阱”、經(jīng)濟和社會發(fā)展不協(xié)調(diào)的原因之一。[1]為促進經(jīng)濟發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)之間及城市不同群體間的貧富差距，拉美各國政府采取了相應(yīng)措施并取得了較顯著的成果。這些措施主要有加強稅收手段在收入分配中的作用，通過稅收政策來影響和改善收入分配，加大轉(zhuǎn)移支付力度，完善社會保障制度建設(shè)等。社會保障制度在拉美國家建立時間較早，體系比較完善，對校正初次分配不公發(fā)揮了一定作用。[2]對分配不公的治理，在一定程度上改善了該地區(qū)的收入分配，縮小了城鄉(xiāng)之間的差距。這表明政府在城鄉(xiāng)社會發(fā)展中通過相應(yīng)制度、政策的制定來發(fā)揮其主導(dǎo)作用，對于促進城鄉(xiāng)關(guān)系的進一步協(xié)調(diào)具有重要意義。

（二）創(chuàng)新扶貧措施并改善就業(yè)狀況

從20世紀(jì)70年代起，拉美過度城市化已初露端倪，人口從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的規(guī)模巨大且速度過快，其實質(zhì)是由城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移引發(fā)的城市勞動力供給速度大于城市就業(yè)崗位的創(chuàng)造速度，這導(dǎo)致了非正規(guī)就業(yè)的迅速膨脹。[3]盡管近年來該地區(qū)就業(yè)人數(shù)稍有增加，但新增就業(yè)崗位質(zhì)量低下、勞動條件較差、新增就業(yè)崗位存在不規(guī)范現(xiàn)象、工人實際工資水平下降等仍是目前該地區(qū)面臨的問題，這也導(dǎo)致了城市貧困問題的加劇。[4]

拉美地區(qū)城市貧困人口多且所占比重較大是社會不公平的一個重要表現(xiàn)。拉美各國為減少城市貧困人口而對減貧措施進行了創(chuàng)新，如積極促進就業(yè)，增加服務(wù)業(yè)就業(yè)比重，采取對窮人有利的就業(yè)政策，為他們提供就業(yè)方面的教育和培訓(xùn)等。拉美國家還首創(chuàng)和推廣“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移”計劃，該計劃的短期目標(biāo)是反貧困，其長期目標(biāo)是對貧困家庭子女進行人力資本投資，這既有利于減少收入貧困，同時對于切斷貧困代際傳遞也具有重要作用。[5]扶貧措施的實行有利于改善農(nóng)村流動人口的生活條件，提高其就業(yè)能力并擴大就業(yè)機會，對于縮小城鄉(xiāng)差距也具有重要作用。

（三）正規(guī)與非正規(guī)就業(yè)并舉，為農(nóng)村流動人口提供就業(yè)渠道

就業(yè)崗位的提供是農(nóng)村人口流向城市的首要條件，就業(yè)崗位的創(chuàng)造可以為他們提供更多的就業(yè)機會。拉美地區(qū)農(nóng)村流動人口在城市中的就業(yè)大多屬于非正規(guī)就業(yè)，雖然非正規(guī)就業(yè)較之正規(guī)就業(yè)來說相對低端，就業(yè)不穩(wěn)定且待遇較差，但是正規(guī)就業(yè)與非正規(guī)就業(yè)并舉也在一定程度上解決了進入城市的農(nóng)村勞動力的就業(yè)問題，為促進農(nóng)村流動人口的就業(yè)提供了一個重要的渠道，同時還為加強城鄉(xiāng)互動和減輕農(nóng)村貧困提供了一定的動力和支持。[6]拉美的非正規(guī)部門十分龐大，這既是過度城市化導(dǎo)致的問題之一，也為穩(wěn)定和擴大就業(yè)做出了貢獻。[7]如果沒有非正規(guī)就業(yè)，單純依靠國家提供的正規(guī)就業(yè)崗位無法安置涌入城市的大量農(nóng)村人口，也不能保障他們基本生活。從這一角度來看，正規(guī)就業(yè)與非正規(guī)就業(yè)并舉為農(nóng)村流動人口的就業(yè)提供了重要渠道，且可以有效彌合城鄉(xiāng)差距。

拉美各國政府還積極應(yīng)對“過度城市化”帶來的就業(yè)壓力，采取了促進女性勞動參與率等一系列舉措，使得就業(yè)率有所提高。拉美國家除積極鼓勵并促進女性勞動力進入勞動力市場之外，還制定包括為失業(yè)人員提供職業(yè)培訓(xùn)等積極的政策，以提高低收入者的技術(shù)水平，并積極擴大青年人的就業(yè)渠道，促進該地區(qū)就業(yè)率的提高。[8]拉美地區(qū)由農(nóng)村流動到城市的勞動力中有相當(dāng)一部分是婦女及受教育程度相對較高的青年人，拉美地區(qū)采取以上措施在一定程度上提高了該地區(qū)農(nóng)村流動人口的就業(yè)能力，為其在城市地區(qū)得以生存和立足提供了有力的支持，這些對加強城鄉(xiāng)互動、促進城鄉(xiāng)的緊密聯(lián)系也具有積極的促進作用。

（四）有效拓寬農(nóng)村人口向城市流動通道

貧民區(qū)是進入城市的農(nóng)村流動人口的棲息之地，這些農(nóng)村流動人口大多沒有能力在城市地區(qū)獲得正規(guī)住房。從這一角度看來，貧民區(qū)為其提供了廉價的住所，使他們依靠貧民區(qū)得以在城市中立足和生存下去。拉美國家還針對住房問題做了相應(yīng)的努力。在半個多世紀(jì)以來的城市化進程中，該地區(qū)大量農(nóng)村人口逐漸涌入城市，給城市地區(qū)的住房建設(shè)帶來了較大的壓力，導(dǎo)致“住宅赤字”嚴(yán)重，與“過度城市化”形成巨大反差。此外，其“住宅自有率”遠遠高于發(fā)達國家，且“非正規(guī)住宅”比重較大，住房問題給城市發(fā)展帶來了較大的壓力。對此，拉美地區(qū)有些國家對低收入家庭普遍實行“直接住房補貼”政策。[9]此政策的實施在一定程度上緩解了居住在貧民區(qū)的農(nóng)村流動人口的生存壓力。

二、拉美城鄉(xiāng)關(guān)系變遷的教訓(xùn)

（一）城市化發(fā)展與農(nóng)業(yè)發(fā)展相脫節(jié)

發(fā)達國家的城市化大都建立在農(nóng)業(yè)進步的基礎(chǔ)之上，農(nóng)業(yè)發(fā)展與城市化之間形成了互利的良性循環(huán)。與發(fā)達國家在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力大幅度提高的基礎(chǔ)上自然產(chǎn)生的城市化不同，拉美國家的城市化是在本國農(nóng)業(yè)還沒有取得突破性進展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力還未達到相應(yīng)高度的情況下由外力推動的。而在農(nóng)業(yè)相對停滯的基礎(chǔ)上所進行的拉美國家城市化不僅使農(nóng)村在發(fā)展中日益貧困，也導(dǎo)致了城市的貧困和危機。農(nóng)村勞動力流入城市而將一些勞動能力較弱的老人和兒童留在農(nóng)村，使得農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的勞動力嚴(yán)重不足，導(dǎo)致拉美城市化發(fā)展與農(nóng)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重脫節(jié)。農(nóng)業(yè)發(fā)展不足會導(dǎo)致農(nóng)村的貧困及農(nóng)業(yè)對城市發(fā)展的支持較弱等問題，農(nóng)村的貧困會促使農(nóng)村勞動力遷移到城市，他們試圖獲得更好的就業(yè)機會來增加收入，這又在一定程度上加劇了城市貧困并阻礙了城鄉(xiāng)關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展。[10]

（二）城鄉(xiāng)人口遷移呈現(xiàn)出無序與混亂的現(xiàn)象

拉美政府在投資方面一度有大城市偏向，曾通過工業(yè)政策和投資導(dǎo)向在推動大城市的發(fā)展方面起到了較為重要的作用。經(jīng)濟活動在大城市的集中使得大城市對勞動力的需求大大增加，吸引移民前來尋找生存和發(fā)展機會，形成了對人口遷移的“拉力”，這是人口在大城市過于集中的直接原因之一。部分拉美國家采取了重視工業(yè)和城市發(fā)展、輕視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的政策，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)衰退以及農(nóng)民的處境艱難等問題。從20世紀(jì)30年代至20世紀(jì)80年代，拉美國家實行了進口替代的發(fā)展戰(zhàn)略，對工業(yè)化的作用估計過高而忽視了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，大量的投資偏向于工業(yè)和城市地區(qū)，使得農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)由于缺乏必要的資金投入而發(fā)展后勁不足。[11]重工輕農(nóng)的政策導(dǎo)致了如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)衰退及糧食產(chǎn)量不足等一系列問題。此外，鄉(xiāng)村人口總量的增長對土地形成較大的壓力，為獲得更好的就業(yè)待遇以及較完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等，更多的農(nóng)村人口加入到了遷往城市的潮流中。人口的城鄉(xiāng)遷移在一定程度上是城市“拉力”和農(nóng)村“推力”共同作用的結(jié)果。

在城市不能提供足夠的就業(yè)機會時，大量農(nóng)業(yè)人口過早地離開農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)而盲目涌入城市地區(qū)，帶來了如城市的失業(yè)與就業(yè)不足現(xiàn)象嚴(yán)重、非正規(guī)就業(yè)群體的數(shù)量龐大等一系列的社會問題。而對于農(nóng)村地區(qū)來說，大量的勞動力從農(nóng)村遷移到城市地區(qū)致使農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的農(nóng)村勞動力不足。農(nóng)村人口遷移到城市以后不能獲得所期望的各種資源，也不利于農(nóng)村人口的脫貧和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。農(nóng)

村移民大規(guī)模且無序地涌入城市不僅造成了城市化過程的混亂，而且進一步加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡。

（三）城鎮(zhèn)體系不合理

拉美國家大城市化與超大城市化的特點較突出，如1950年該地區(qū)人口在100萬及以上的大城市只有7個，2000年達到了49個。這49個城市的人口數(shù)量在1950年為2840萬，而到2000年卻達到1.65億，占當(dāng)年拉美總?cè)丝诘?1.4%和城市人口總數(shù)的42.2%。該地區(qū)的超大城市在1980年以后的人口增長已有所減緩，個別大城市還出現(xiàn)人口負增長現(xiàn)象，但是同期又出現(xiàn)3個大城市進入超大城市的行列。拉美這種“大城市化”的特點還表現(xiàn)在其各國的“首要城市”所占的城市人口比例較高，如秘魯?shù)睦R要比第二大城市阿雷基帕大10倍，阿根廷的布宜諾斯艾利斯比科爾多瓦大10倍。如果一個國家的城市人口過分集中于一個城市，勢必會加劇該國家內(nèi)部各地區(qū)之間發(fā)展的失衡，也會給此類城市自身的治理帶來諸多難題。[12]

（四）大多數(shù)農(nóng)村流動人口未能真正實現(xiàn)市民化

拉美國家快速城市化并不是工業(yè)增長自然引起的“化學(xué)”反應(yīng)，而是大量農(nóng)村人口盲目涌入而造成的城市人口迅速增加。雖然貧民區(qū)的存在為這些流動人口提供了廉價的住所，在一定程度上減少了農(nóng)村勞動力向城市流動的阻礙，使他們得以在城市中立足和生存下去，但是農(nóng)村人口的大量涌入也給城市帶來了巨大壓力，導(dǎo)致城市人口惡性膨脹和就業(yè)機會不足，城市中貧富差距逐漸拉大，以致產(chǎn)生普遍的貧困。這些住宅區(qū)大都建筑零亂，沒有正規(guī)的基礎(chǔ)設(shè)施，醫(yī)療、服務(wù)體系匱乏，社會環(huán)境混亂且較難治理。[13]此外，這些農(nóng)村流動人口在城市中大多以非正規(guī)性就業(yè)為主，難以融入城市主流社會之中。他們?nèi)狈Ψ€(wěn)定的職業(yè)與收入，很難實現(xiàn)真正的市民化。高價格的城市住房提高了他們真正融入城市的“門檻”，加之社會保障體制的限制，導(dǎo)致他們無法享受與城市居民同等的待遇而逐漸成為城市地區(qū)的“邊緣群體”。[14]由于上述原因，非正規(guī)住宅和貧民窟被看作是拉美地區(qū)的“城市病”，[15]貧民區(qū)大量問題的存在也加劇了城鄉(xiāng)的二元對立。

（五）公共服務(wù)較為薄弱

拉美國家雖然在改善公共醫(yī)療以及增加經(jīng)費投入等方面取得了若干成就，但是醫(yī)療資源分配不公的問題仍較嚴(yán)重。如哥倫比亞仍有40%的人口沒有醫(yī)療救助，30%的醫(yī)療受益者并不是貧困者。巴西醫(yī)療也存在分配不平衡、公共部門和私人部門的比例失調(diào)、差距較大。對于拉美國家來說，擴大醫(yī)療覆蓋面、注重醫(yī)療公平性問題以及建立健全職業(yè)保險仍是各國面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在教育方面，拉美也存在著較多的問題，如尼加拉瓜貧困家庭的子女接受中學(xué)教育的比例不足15%，拉美國家的教育質(zhì)量問題普遍受到質(zhì)疑等。[16]此外，非正規(guī)部門的從業(yè)人員大多沒有穩(wěn)定的工作和收入，他們沒有能力繳納社保費且難以被傳統(tǒng)社會保障制度所覆蓋。[17]非正規(guī)就業(yè)的從業(yè)人員有相當(dāng)一部分是流動到城市的農(nóng)村人口，而上述問題的存在在一定程度上表明農(nóng)村流動人口未能獲得所期待的良好的就業(yè)待遇、較完善的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)，常被阻擋在城市社會保障體系的門檻之外，在城市中處于邊緣地位。

三、結(jié)語

當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、城鄉(xiāng)差距較大，這一問題已成為我國社會經(jīng)濟發(fā)展過程中所面臨的一個較為突出的矛盾。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是我國在新階段社會發(fā)展的必然要求。拉美國家的城市化走在我國之前，雖然其在城市化過程中出現(xiàn)諸多弊病，但也取得了很多有益的經(jīng)驗，我們?nèi)詰?yīng)該在對自身發(fā)展過程中暴露的類似問題保持高度警惕的同時，從拉美國家在促進城鄉(xiāng)關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展方面所積累的經(jīng)驗教訓(xùn)中汲取值得參考學(xué)習(xí)的地方，以促進我國城鄉(xiāng)關(guān)系的進一步協(xié)調(diào)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

[1][2][3][5][8][9][12][15][16][17]鄭秉文.拉丁美洲城市化:經(jīng)驗與教訓(xùn)[M].北京:當(dāng)代世界出版社, 2011.96.52-54.36.59.67-68.77-84.25-28.96.92-96.311-312.

[4]拉美地區(qū)失業(yè)問題嚴(yán)重[EB/OL].2004-01-12.http:// pe.mofcom.gov.cn/aarticle/jmxw/200401/20040100170263. html.

[6][10]孫光英.城市化=貧民窟?拉美經(jīng)驗必須重視[DB/OL].2013-09-14.http://www.zgxcfx.com/Article/ 59495.html.

[7]鄭秉文.拉美城市化的教訓(xùn)與中國城市化的問題——“過度城市化”與“淺度城市化”的比較[J].國外理論動態(tài),2011,(7):46-51.

[11]俞金堯.20世紀(jì)發(fā)展中國家城市化歷史反思——以拉丁美洲和印度為主要對象的分析[J].世界歷史,2011, (3):18-19.

[13]蘇振興.拉美國家的過度城市化,福兮?禍兮?[N].光明日報,2013-04-18(11).

[14]程姝.城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民工市民化問題研究[D].東北農(nóng)業(yè)大學(xué),2013.

(責(zé)任編輯：王友才)

安徽大學(xué)拉丁美洲研究所2014年度重點課題“拉丁美洲城鄉(xiāng)關(guān)系的變遷、經(jīng)驗及其啟示研究”（項目編號：LM2014001）資助。

F299.7；F37

A

2095—7416（2015）06—0095—03

2015-09-08

劉娜（1989-），女，河南永城人，安徽大學(xué)社會與政治學(xué)院社會學(xué)專業(yè)2014級碩士研究生。