張飛霞

（蘭州商學院 長青學院，甘肅 蘭州 730020）

義務教育是國家對適齡兒童和少年所實施的具有一定年限的強制性、免費 性、公共性的基礎教育，是國家教育制度的重要內(nèi)容，義務教育既是提高國民素質(zhì)的基礎，又是實現(xiàn)社會公平的起點。要促進義務教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展就要增加 對義務教育的投入，沒有一定的經(jīng)費支持，沒有完善的義務教育投資體制作為保障，義務教育事業(yè)發(fā)展就會步履維艱。我國自1986年提出實施九年義務教育，在 20多年的時間里，我國基本普及了義務教育，取得了令世人矚目的成就。但是，義務教育領域也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題，其中，義務教育經(jīng)費投入不足是最大的問題，這一問題已成為影響社會公平正義的不和諧因素。

一、我國農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入的現(xiàn)狀

2005年年末國務院印發(fā)了關于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障改革的通知。作為一個新機制，該政策按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的原則，建立了中央和地方分項目、按比例分擔農(nóng)村義務教育的經(jīng)費保障機制。中央重點支持中西部，適當兼顧東部部分困難地區(qū)。該政策從2006年在西部農(nóng)村中小學實施，2007年擴展至全國，到2009年底，國務院確定的改革目標比原計劃提前一年全部實現(xiàn)。

從2010年起啟動實施農(nóng)村義務教育薄弱學校改造計劃，2010—2013年，中央財政共安排約657億元。

2011年啟動實施“農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃”，2011—2013年，中央財政共安排營養(yǎng)膳食補助資金301.9億元。

據(jù)統(tǒng)計，2006—2013年，全國財政已累計安排保障機制改革資金（不含教師工資）8 950億元，其中：中央財政5 050億元、地方財政3 900億元。中央財政資金從2006年的150億元增長到2014年的878.97億元，年均遞增24.7%。

2014年，進一步提高農(nóng)村中小學公用經(jīng)費保障水平，提高農(nóng)村義務教育階段學校普通學生年生均公用經(jīng)費基準定額40元，即：年生均中西部小學達到600元、初中達到800元，東部小學達到650元、初中達到850元。

二、我國財政支持農(nóng)村義務教育的歷史沿革

改革開放后，我國財政支持農(nóng)村義務教育的發(fā)展大體劃分為四個階段：

（一）1985—1994年

這一階段我國義務教育體制的顯著特點是“地方負責、分級辦學、分級管理、以鄉(xiāng)為主”。在1992年頒布的《〈義務教育法〉實施細則》中明確規(guī)定了中小學可收取雜費，這樣各個學校以各種名目收取學生的費用，大大增加了學生和家長的負擔，使得這一時期農(nóng)村義務教育經(jīng)費的投資主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及農(nóng)民承擔，投資重心過低。從而造成教育經(jīng)費投入總量的不充足和投入結構的不合理，難以從源頭上保障教育經(jīng)費。

（二）1994—2001年

這一階段我國義務教育體制的顯著特點是“地方負責、分級管理、以縣為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為輔”。1994年，我國實行分稅制改革，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金也越來越少，教育經(jīng)費和教師工資等費用也捉襟見肘，所以國家逐漸把投資主體上移，形成了以縣級政府投入為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投入為輔的格局，突出了縣級政府的投資責任，但是投資主體重心依然較低。2000年，國家進行了農(nóng)村稅費改革，這次改革對我國農(nóng)村義務教育經(jīng)費帶來了巨大沖擊，我國農(nóng)村義務教育發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

（三）2001—2005年

這一階段我國義務教育體制的顯著特點是“地方負責、分級管理、以縣為主”。2001年5月國務院出臺的《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》中明確規(guī)定教師工資由縣里直接負責。縣級政府承擔了農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入工作，農(nóng)村教師的管理權和工資發(fā)放權也統(tǒng)一收到縣里，農(nóng)村中小學的管理權收歸到縣里。這一體制提升了投資主體的重心，但由于縣級政府所要進行的統(tǒng)籌管理工作具有很大難度，需要面對各種欠賬，而且中央與地方之間的關系也沒有改變，所以當時的這種投入仍然存在著嚴重不足。

（四）2006年至今

這一階段我國義務教育體制的顯著特點是“經(jīng)費省級統(tǒng)籌，管理以縣為主”。針對過去我國農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制方面存在的各級政府投入責任不明確、經(jīng)費供需矛盾比較突出等問題，2006年6月29日，新修訂的《中華人民共和國義務教育法》指出，義務教育不僅是普及的、強制的，還應該是免費的，把教育投入列為公共財政的范圍，實現(xiàn)了“義務教育國家辦”，強化了義務教育經(jīng)費省級統(tǒng)籌實施,管理以縣為主的體制，解決了長期以來投資主體重心一直偏低的問題，農(nóng)村義務教育的公共產(chǎn)品屬性和公共財政的性質(zhì)得到充分體現(xiàn)。

三、我國財政支持農(nóng)村義務教育亟待改進的地方

我國義務教育經(jīng)過以上四個階段的發(fā)展，完成了義務教育發(fā)展的“四級跳”。2011年所有?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）通過了國家“普九”驗收，人口覆蓋率達到100%，全面普及了城鄉(xiāng)免費義務教育，但依然存在很多問題制約了農(nóng)村義務教育的發(fā)展。

（一）義務教育經(jīng)費投入不足

農(nóng)村義務教育一直受到經(jīng)費問題的困擾。長期以來，我國整體教育投入都偏低。一般來講國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值4%的投入指標是世界衡量教育水平的基礎線，從全世界范圍內(nèi)來看，一些發(fā)達國家早在20世紀80年代就已經(jīng)超過了4%基礎線，如：1983年美國達到6.8%，日本達到5.6%，原蘇聯(lián)達到6.6%，加拿大達到7.2%，而我國那時只有2%左右。雖然我國早在1993年就提出“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，本世紀末達到4%”的目標，但是一直都未能實現(xiàn)，直到2012年國家財政性教育經(jīng)費占GDP比例才達到4.28%，持續(xù)了20年的“追4”行動如期實現(xiàn)。即使這樣，教育經(jīng)費仍然緊缺。如2010年農(nóng)村中小學共投入經(jīng)費4 884億元，中央政府撥款為3 132億元，省級政府撥款為1 538億元，共計4 670億元，經(jīng)費缺口有214億元。若考慮上教育基礎設施建設、提高教育硬件條件等因素，農(nóng)村義務教育資金缺口將會更大。

教育經(jīng)費的投入不足，必然制約著農(nóng)村義務教育的發(fā)展。農(nóng)村中小學的基本辦學條件得不到保障，最基本的校舍、基本教學用具等無法滿足，使得創(chuàng)新教育、實踐教育以及學生能力的培養(yǎng)在農(nóng)村學校仍是一紙空談。

（二）投資主體的重心仍舊偏低

根據(jù)義務教育經(jīng)費在各級財政中分擔比例的大小，通常把承擔義務教育經(jīng)費比例較大的那一級財政，稱為義務教育的財政重心，反映各級政府在義務教育中投資責任的大小。我國的農(nóng)村義務教育投資體制由“以鄉(xiāng)為主”轉變?yōu)椤耙钥h為主”，重心雖有所上移，但縣級財政面臨著種種困難，尤其分稅制后，地方政府的財政收入銳減，中央與地方政府之間的財政收入結構發(fā)生了重大變化。比如，2013年全國財政收入129 142.9億元，其中中央財政收入60 173.77億元，占總量的46.6%，而全國財政教育支出21 877億元中，中央僅為3 883.91億元，占17.3%，地方為18 093.09億元，卻占82.7%。從數(shù)據(jù)上看，地方絕對是財政性教育經(jīng)費投入的主力，地方承擔教育支出的絕大頭，中央財政收入多，卻承擔的教育投入數(shù)額較少，這樣明顯很不合理。就目前情況來看，縣級財政大部分是“吃飯財政”或者“欠債財政”，難以擔當起農(nóng)村義務教育投資主要責任者的重任。

（三）農(nóng)村教師待遇差，流失嚴重

教師隊伍的建設，在整個教育環(huán)節(jié)中至關重要。師資力量的好壞，直接關系到學校的教育教學質(zhì)量。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村教師普遍工資低、待遇差、存在缺乏培訓和培訓效率低下的現(xiàn)象。在農(nóng)村教師中7.8%的農(nóng)村“代課教師”月工資低于1 000元；41.6%的農(nóng)村教師月工資在1 400～1 800元之間；42.4%的農(nóng)村教師月工資在1 600～1 800元之間；8.2%的教師月工資高于1 800元，以加權平均數(shù)計算，平均工資只有1 700元，由于物價上漲，工作環(huán)境差導致教師流失嚴重，農(nóng)村師資原本“先天”不足，無奈又遭流失之痛，農(nóng)村師資嚴重“缺血”。一些教師即使沒有調(diào)動工作的想法，但為了家庭生活也大多從事第二職業(yè)，變成了“亦商亦教”，這樣使一些原本基礎教育薄弱的地方更是雪上加霜?？傊?，由于農(nóng)村學校條件艱苦，外面的優(yōu)秀教師引不進，本地的好教師又留不住，使這些學校教師整體素質(zhì)較差，許多教師“上得了崗，但站不‘穩(wěn)’崗”。

（四）經(jīng)費內(nèi)控制度不健全，執(zhí)行財經(jīng)法規(guī)不嚴格

部分農(nóng)村中小學校沒有建立預算管理制度、公用經(jīng)費管理辦法、物品采購登記制度，對國家現(xiàn)行的義務教育經(jīng)費制度執(zhí)行不嚴，缺乏應有的內(nèi)部監(jiān)督機制，致使挪用教育經(jīng)費、不執(zhí)行政府采購制度、亂收費等問題時有發(fā)生，教育經(jīng)費的使用未能發(fā)揮最大效益。

四、促進農(nóng)村義務教育事業(yè)發(fā)展的財政對策

盡管我國改革開放以來，在財政的大力支持下，義務教育事業(yè)取得了偉大的成就，但依然存在著諸多的問題，為化解這些矛盾，促進我國義務教育的可持續(xù)發(fā)展，財政必須進一步轉變職能。

（一）加大教育經(jīng)費的投入

要增強農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障，關鍵在于完善農(nóng)村義務教育轉移支付制度，確保公平合理的轉移支付分擔比例，著重增加對農(nóng)村義務教育經(jīng)費的投入。在增加義務教育經(jīng)費投入時，可將中央政府的縱向轉移支付和地方政府的橫向轉移支付結合起來，還可以通過建立“對口支援”的方式促進農(nóng)村義務教育的發(fā)展。由于我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，導致教育資源配置的不公平，所以在進行轉移支付時中央應加大對中西部農(nóng)村轉移支付的力度。2011年，中央對地方的義務教育財政轉移支付為 1 138.92億元，全國財政性教育經(jīng)費為16 497.33億元，占全國財政性教育經(jīng)費的6.9%。（據(jù)2011年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告）。由此可見，義務教育轉移支付資金規(guī)模相對較小，在平衡地區(qū)間、城鄉(xiāng)間義務教育上作用有限，因此，中央財政應逐步擴大義務教育轉移支付資金的規(guī)模，同時，支持和引導省、市級政府增加對義務教育的投入，保證上級政府的轉移支付資金按規(guī)定用于義務教育，以便更好地發(fā)揮義務教育轉移支付資金的均衡作用。

（二）上移農(nóng)村義務教育公共投資主體重心

從均衡義務教育發(fā)展的理論上看，義務教育經(jīng)費應由中央政府集中提供。一是當一國政府比較注重義務教育的分配和統(tǒng)一功能時，應多由中央政府提供義務教育經(jīng)費，因為義務教育從性質(zhì)上講是純公共產(chǎn)品，既然是純公共產(chǎn)品理應由中央政府提供，而地方政府的提供是缺乏效率的，尤其在我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，地方政府的財力存在較大差距，如果由地方提供義務教育勢必會造成教育資源配置的不均衡，最終只會加劇社會不公平。二是從西方各國義務教育投資責任的變革實踐來看，具有明顯的公共投資主體重心上移的趨勢。所以，我國義務教育投入責任首先應當是國家承擔，中央政府在義務教育公共投資中負有主要責任，成為投資主體。

（三）提高教師待遇，完善社會保障制度

教師隊伍的建設和穩(wěn)定性很大程度上取決于教師的工資及福利待遇,工資待遇的高低也體現(xiàn)了其本身的地位,高工資顯示出一個教師較高的社會地位和社會影響。但是在農(nóng)村，教師工資普遍較低，各種福利保障不夠健全，導致農(nóng)村師資匱乏,教學質(zhì)量下降,正常的教學難以維持。如何穩(wěn)定提高教師待遇，穩(wěn)定師資隊伍是擺在黨和國家面前的一項重要任務。今后應“以省為主”承擔農(nóng)村教師工資，根據(jù)物價水平、經(jīng)濟增長速度及社會其他行業(yè)的工資增長水平，逐步提高教師工資待遇，縮小地區(qū)、行業(yè)差距，完善農(nóng)村中小學教師基本養(yǎng)老保險、社會失業(yè)保險等社會保障制度，解決農(nóng)村教師的后顧之憂，使他們安居樂教。對農(nóng)村地區(qū)、偏遠地區(qū)學校和辦學點的教師，應設計更合理的補償性工資收入政策，通過教師特殊津貼補貼制度，增強農(nóng)村教育對優(yōu)秀師資的吸引力，激勵教師城鄉(xiāng)間及校際間的雙向流動。

（四）深化農(nóng)村學校預算編制和管理改革

這是加強中小學財務管理的關鍵環(huán)節(jié)和重要基礎。在預算方面需要進一步細化預算支出科目，強化預算約束力。在預算執(zhí)行過程中，要切實加強對農(nóng)村中小學預算執(zhí)行過程工作的指導和培訓，合理規(guī)范使用公用經(jīng)費，保證經(jīng)費支出的約束性。政府部門需要繼續(xù)完善農(nóng)村義務教育保障機制專項資金的支付制度，對經(jīng)費運行的全過程實施嚴密監(jiān)控，嚴格落實?？顚Ｓ?，不定期會同有關部門對農(nóng)村義務教育各項經(jīng)費的安排和使用情況進行監(jiān)督檢查，對資金使用情況進行跟蹤問效，對各種違反財務制度的行為及時制止和糾正，嚴肅處理有關違規(guī)人員，確保經(jīng)費使用的規(guī)范和安全，形成事前、事中、事后的評價機制，評價結果要用于對財務人員和相關負責人的激勵和問責。

義務教育是國家的基礎教育，是衡量一個國家教育制度完善與否的重要指標，如何大力推進一國義務教育的發(fā)展？就是要增加教育的財政投入，只有經(jīng)費有保障了義務教育才能正常發(fā)揮作用，綜合本國及國外的經(jīng)驗來看，義務教育經(jīng)費的提供主體應該主要由中央政府承擔，如果由地方政府承擔經(jīng)費，只會增加教育資源配置不均衡，最終加劇社會不公平。

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